最近讀到傅蔚岡先生的短文《不必妖魔化土地自由流轉(zhuǎn)》。傅先生認(rèn)為，隨著城市化，越來越多的農(nóng)村土地會(huì)被變成為建設(shè)用地，也隨之帶來了諸多糾紛。糾紛之所以產(chǎn)生，是因?yàn)樵诂F(xiàn)有的制度框架下，農(nóng)民獲得的收益過于有限，僅限于“農(nóng)業(yè)用途”；他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許集體土地直接入市，由農(nóng)民直接分享土地增值。這種觀點(diǎn)也不算新鮮，它是當(dāng)前媒體和“公知”中頗為流行的觀點(diǎn)。

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，讓少數(shù)城郊農(nóng)民獨(dú)享土地增值，這是他們的運(yùn)氣，并無不妥，因?yàn)檫\(yùn)氣無所不在。如果制度阻礙了城郊農(nóng)民獨(dú)享土地增值，那就屬于“強(qiáng)制性的社會(huì)均富”?？上У氖?，按照這種說法，“強(qiáng)制性的社會(huì)均富”倒是世界各國的通則。城郊農(nóng)民可以分享土地增值，本質(zhì)上源于土地用途管制和土地規(guī)劃。而土地用途管制和規(guī)劃是全世界的通則，且各國制度都不會(huì)讓剛好處于規(guī)劃區(qū)的土地所有者獨(dú)享土地增值收益。

英國最早構(gòu)想對(duì)從規(guī)劃控制中得益的土地所有人收取改善金，以對(duì)受損失的土地所有人進(jìn)行補(bǔ)償。1662年法案首次將此構(gòu)想付諸實(shí)踐，它授權(quán)向倫敦街道拓寬后地產(chǎn)得到“改善”的所有人征收一筆資金。1909年和1932年的規(guī)劃法修改和拓寬了這一原則，允許地方規(guī)劃當(dāng)局對(duì)因規(guī)劃方案實(shí)施而引起地產(chǎn)的任何增值征收改善金，稅率從起初的50%上升到后來的75%。由于這些規(guī)定在實(shí)踐中的實(shí)效不好，1942年，國會(huì)成立的厄思沃特委員會(huì)建議把未開發(fā)土地增加使用強(qiáng)度和密度的發(fā)展權(quán)國有化。

于是，英國1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)立了土地發(fā)展權(quán)制度，并使發(fā)展權(quán)及相關(guān)利益實(shí)現(xiàn)了國有化。該法規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國家所有，私有土地也只能在原用途的范圍內(nèi)進(jìn)行利用。若私人想變更土地用途，必須向規(guī)劃當(dāng)局申請(qǐng)?jiān)S可。如果許可被批準(zhǔn)，任何由此引起的土地增值都需要支付開發(fā)捐，其具體數(shù)額按變更用途后土地自然增漲的價(jià)值計(jì)算，根據(jù)預(yù)先評(píng)估數(shù)額支付。后來，考慮到市場因素，開發(fā)捐的支付額度變成了土地增值的60%-80%。此后，由于英國工黨和保守黨關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的基本觀點(diǎn)不同，該制度幾經(jīng)變化，但確保因開發(fā)而引起的土地增值部分國有的基本制度未變。

法國在20世紀(jì)50、60年代，通過頒布一連串的法律法規(guī)，完備了城市規(guī)劃和建設(shè)的法制，建立了土地開發(fā)法定上限制度，引入超額開發(fā)付款機(jī)制。法國的法定上限密度限制，規(guī)定屬于土地所有權(quán)之一的建筑權(quán)有一低水平的上限容積率限制，超過限制的建筑權(quán)屬于地方政府所有。建筑開發(fā)人若想超過上限進(jìn)行建筑，須向政府支付超過負(fù)擔(dān)款，購買超過標(biāo)準(zhǔn)的建筑權(quán)。這一規(guī)定的直接目的是消除土地所有者之間因規(guī)劃控制而導(dǎo)致的土地發(fā)展權(quán)不公，穩(wěn)定地方政府財(cái)政收入，控制地價(jià)。此外，法國還有政府預(yù)先購買土地制度，據(jù)此控制土地價(jià)格的機(jī)制，使土地價(jià)格不包括增值。地方政府使用國家權(quán)力用低價(jià)購買土地，配以設(shè)備，再將土地投入市場。這樣，地方行政部門運(yùn)用法律工具與財(cái)政手段，獨(dú)占了土地增值所得。

1960 年代，土地發(fā)展權(quán)觀念被引入美國；1968 年，紐約市首次在其標(biāo)志性建筑保護(hù)法案中引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。1970 年代，美國不少州開始啟動(dòng)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，到 2007 年已至少有 181 個(gè)項(xiàng)目在 33 個(gè)州實(shí)施。在土地分區(qū)管制下，法律賦予所有的土地平等的定額發(fā)展權(quán)，但開發(fā)建設(shè)工作只能在建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行，建設(shè)規(guī)劃區(qū)之外的土地發(fā)展權(quán)只能通過轉(zhuǎn)讓來實(shí)現(xiàn)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中，先對(duì)土地進(jìn)行分區(qū)，然后將“發(fā)送區(qū)”的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給“接受區(qū)”。一旦“發(fā)送區(qū)”地塊的土地發(fā)展權(quán)被買走，該地塊將永遠(yuǎn)不能被開發(fā)，而“接受區(qū)”地塊上可建造的建筑面積是兩個(gè)地塊的土地發(fā)展權(quán)所含建筑面積之和。“發(fā)送區(qū)”和“接受區(qū)”有明確的地理范圍。“發(fā)送區(qū)”是土地保護(hù)區(qū)，“接受區(qū)”是被引導(dǎo)的城市發(fā)展區(qū)，它的土地開發(fā)密度和強(qiáng)度因土地發(fā)展權(quán)的“接受”而變得更高。

西方國家的土地制度實(shí)踐，看起來有很大差異，但就保障社會(huì)公平來說，殊途同歸。英國、法國的法律規(guī)定土地增益歸國家部分所有，這大體是公平的，防止了因土地區(qū)位、城市規(guī)劃而造成巨大不公平。具體而言，條件相同、價(jià)值相當(dāng)、用于種植農(nóng)作物產(chǎn)出一樣的兩塊農(nóng)地，若其中一塊被納入城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)，可以變成建設(shè)用地，其地價(jià)立刻飛漲，而這僅僅取決于政府的城市發(fā)展規(guī)劃。少數(shù)土地的非農(nóng)使用能夠?qū)崿F(xiàn)巨額暴利，這等于賦予了土地所有人額外的經(jīng)濟(jì)特權(quán)，而他們對(duì)土地升值并沒有任何貢獻(xiàn)，因此會(huì)鼓勵(lì)不勞而獲，違反了公平原則。在美國土地發(fā)展權(quán)制度下，同一區(qū)域內(nèi)相同面積的不同地塊，其土地發(fā)展權(quán)配額是相同的，因此對(duì)所有的土地也是公平的。土地發(fā)展權(quán)定額配置和轉(zhuǎn)讓制度可以平衡政府規(guī)劃對(duì)土地價(jià)值的影響，減少或避免土地法規(guī)帶來的市場扭曲，更正政府規(guī)劃帶來的利益分配不公平現(xiàn)象。按規(guī)劃高強(qiáng)度發(fā)展的土地所有人，必須向限定為低強(qiáng)度發(fā)展的土地所有人購買發(fā)展權(quán)，從而將受規(guī)劃限制而不能直接行使的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移至可開發(fā)的土地上，進(jìn)而達(dá)到利益均衡。這保證了不同位置的相同面積土地的發(fā)展機(jī)會(huì)和所得利益均等。

西方主流國家的土地制度都能防止少數(shù)人獲取土地發(fā)展增益，也即防止剛好位于特定位置的土地所有權(quán)人獨(dú)享土地增益。因此幾乎可以說，地利共享是國際通則。目前中國的農(nóng)地非農(nóng)使用制度與英國的土地發(fā)展權(quán)國有制度接近，土地發(fā)展增益幾乎全部國有。這種模式在實(shí)踐中遇到了一些問題，故有傅蔚岡先生之類的學(xué)者主張，農(nóng)村土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場，或者按照土地征收后的用途和市場價(jià)補(bǔ)償農(nóng)民。這種“農(nóng)民利益立場”的主張，其本質(zhì)是失地農(nóng)民獨(dú)享土地發(fā)展增益，國家不能參與分享。這與美國的土地發(fā)展權(quán)定額私有明顯不同，它缺乏美國制度中不同地塊上發(fā)展增益的平衡機(jī)制，以及所有的土地所有權(quán)人對(duì)土地發(fā)展增益的共享機(jī)制。它未考慮并無被征地機(jī)會(huì)的大田農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展增益的分享；而在現(xiàn)有制度模式下，大田農(nóng)民還可能通過公共財(cái)政來實(shí)際分享土地發(fā)展增益。

目前征地制度按農(nóng)用價(jià)格補(bǔ)償失地農(nóng)民，這也存在問題。失地農(nóng)民雖然不能獨(dú)享土地發(fā)展增益，但他們至少可以參與分享一定的發(fā)展增益，甚至在其中應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先地位，畢竟土地發(fā)展增益的實(shí)現(xiàn)有賴于他們的土地所有權(quán)。而且，中國農(nóng)民不為城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所覆蓋，土地因此構(gòu)成農(nóng)民農(nóng)業(yè)就業(yè)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)的載體。農(nóng)民失去土地，就會(huì)同時(shí)失去就業(yè)和社會(huì)保障，因此理應(yīng)讓他們參與分享土地發(fā)展增益。問題應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒e極解決。溫家寶總理在去年年末的中央農(nóng)村工作會(huì)議中指出，“保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益”，“大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，這為問題的解決指明了方向。那就是讓失地農(nóng)民得到更多的土地增值，但是，這絕不是讓失地農(nóng)民得到所有的土地增值，更不是讓農(nóng)村土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場。

賀雪峰：農(nóng)地征收的利益博弈