“敢想不敢用、敢想不敢要”

上個月，江門市鶴城鎮(zhèn)路邊一輛正在傾倒生活垃圾的重型半掛牽引車，引起了執(zhí)法人員的注意。“這輛車從外地來，想把垃圾倒在這里，正在倒的時候被我們發(fā)現(xiàn)了?！崩罱髡f?，F(xiàn)場制止和取證后，鶴城鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室以鎮(zhèn)的名義依法對當事人進行了立案調查，對其罰款500元，并責令其在規(guī)定期限內將垃圾清理干凈，一周左右就結了案。

李建明對《中國新聞周刊》說，這件事如果發(fā)生在行政執(zhí)法權下放以前，就沒有這么好處理了。之前，此類行政處罰權歸縣城管部門所有。

鶴城鎮(zhèn)是工業(yè)強鎮(zhèn)，垃圾傾倒、偷排偷放等違法行為屢見不鮮。李建明說，如果不進行日常巡查，這類問題很難被當場發(fā)現(xiàn)，等有人發(fā)現(xiàn)后再反饋給縣城管部門，他們也很難再通過調查鎖定嫌疑人了，最后往往只能由鎮(zhèn)政府掏錢請人清理。但執(zhí)法權下放后，鎮(zhèn)街擴充了執(zhí)法人員，在多路段巡查，不僅有利于發(fā)現(xiàn)問題，還能及時解決問題。

行政執(zhí)法職權剛下放時，“他們（鎮(zhèn)街）很開心的”。江門市蓬江區(qū)城管局一級行政執(zhí)法員劉紅珠對《中國新聞周刊》回憶，鎮(zhèn)街經歷了從面對問題束手無策，到有權可用的過程。

根據(jù)江門市司法局提供的一組數(shù)據(jù)：2020年部分執(zhí)法權下放以來，2021年全市各鎮(zhèn)街通過“粵執(zhí)法”累計辦理三大類行政執(zhí)法案件（行政處罰、行政檢查、行政強制）是14917宗，2022年是33904宗，2023年是49714宗，到2024年，這個數(shù)字已經增長到了53942宗。

肖黎說，案件數(shù)量的上升在預期之內?！爸翱h直部門執(zhí)法時，一個縣級市最多管17個鎮(zhèn)街，各鎮(zhèn)街離得也很遠，肯定有一些問題不好管。但是鎮(zhèn)街有執(zhí)法權之后，就看得見也管得著了，基層執(zhí)法人員也從最初的不熟練到慢慢熟練、順手?！?

不過，劉紅珠觀察到，鎮(zhèn)街干著干著，“（執(zhí)法事項）量很多，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)了困難”。陳明輝和多名執(zhí)法人員也告訴《中國新聞周刊》，行政執(zhí)法權下放后，對部分街鎮(zhèn)來說，承接成為突出問題。

首先是人財物的不足。劉紅珠說，雖然有聯(lián)合執(zhí)法行動，但日常主要還是以鎮(zhèn)街自行管理為主。面對幾百項執(zhí)法事項，鎮(zhèn)街的編制數(shù)量算不上充裕。江門各鎮(zhèn)街的“綜合行政執(zhí)法辦公室”在執(zhí)法權下放目錄公布的前兩個月陸續(xù)成立，原屬于城管局的城管中隊，連人員帶編制、經費等全線下沉到了鎮(zhèn)街，同時通過招錄、其他部門調入的方式，補充鎮(zhèn)街執(zhí)法隊伍。

北方某城市一街道辦綜合行政執(zhí)法大隊大隊長高城則表示，雖然手下有五十多名隊員，但真正有編制的執(zhí)法人員在十名以內，剩下的全部是勞務派遣人員，每個月工資不到兩千元?！瓣犖樘貏e難帶，因為缺少晉升制度和工資待遇，積極性很難調動。”

讓李建明頭疼的則是執(zhí)法車輛問題?？h級執(zhí)法部門配有帶編制的執(zhí)法車輛，但鎮(zhèn)街卻沒有。李建明提過意見，得到的回復是需要等縣里的執(zhí)法車輛到期報廢，編制才能騰出并下發(fā)到鎮(zhèn)。鎮(zhèn)上公務車總共有六輛，但是有十幾個部門、兩百多號人搶著用，遇到突發(fā)情況，執(zhí)法人員經常借不到車。陳明輝也調查發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法經費欠缺、執(zhí)法物資保障不足等問題相當突出。

另外，鎮(zhèn)街人員執(zhí)法的專業(yè)性不足也是一個突出問題。以廣東省英德市為例，英德市于2022年11月中旬至2023年1月中旬開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法專項巡察。巡察結果顯示，在嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法方面，各鎮(zhèn)常見問題有執(zhí)法不嚴謹存在敗訴風險、執(zhí)法不嚴格造成財物損失、卷宗制作及歸檔不規(guī)范等。如英紅鎮(zhèn)使用自由裁量不當，望埠鎮(zhèn)、東華鎮(zhèn)存在案件程序違法問題，大站鎮(zhèn)存在適用法律錯誤的問題，均形成敗訴風險。此外還有一些個性問題，如認定事實不清、壓案不查不立。

高城告訴《中國新聞周刊》，按照規(guī)定，各職能部門應對鎮(zhèn)街的執(zhí)法工作進行監(jiān)督指導，但實際卻并非都是如此。以非法占地為例，執(zhí)法人員需要弄清土地的性質、面積，這需要自然資源和規(guī)劃局的協(xié)助?！白匀毁Y源和規(guī)劃局卻說由街道來測。請專業(yè)機構來測量是需要費用的，我們沒這個費用?！备叱侵荒茉偃デ笾痉ň??！拔艺f職能部門不配合怎么辦？司法局說你起函，15個工作日內職能部門不回函，就不是你的責任了?！?

南方某市城管局一位工作人員表示，其所在城市下放鎮(zhèn)街的事項中，從城管局下放的雖然占了幾百項，但其中大部分事項是在城市管理領域的綜合執(zhí)法體制改革時期，住建、自然資源等職能部門轉給城管局的。

2019年提出鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法體制改革后，這些本不屬于城管局的事項，從城管局下放給了鎮(zhèn)街?！鞍吹览韥碇v，這些事項應由住建等原部門對鎮(zhèn)街進行指導，因為只有原部門才熟悉政策要求?，F(xiàn)在的困境就是，因為職權是直接從我們這里下放的，他們都說城管應該去指導，可我沒法指導，因為我們沒有管這個行業(yè)?！鄙鲜龀枪芫止ぷ魅藛T說。

廣州大學法學院教授、廣東省人民政府立法咨詢專家盧護鋒對《中國新聞周刊》指出，執(zhí)法權的下放使得職能部門和鎮(zhèn)街共同具備了執(zhí)法職能，在此過程中權責有沒有交叉、有沒有捋清，是一個突出問題。

有的城市已經注意到了其中的問題。肖黎告訴《中國新聞周刊》，基層治理的復雜性決定了鎮(zhèn)街在實際執(zhí)法過程中必然會遇到各種各樣的棘手難題，不管鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法怎么改革，縣級政府部門協(xié)調指導監(jiān)督、鎮(zhèn)街其他內設機構和派出機構的協(xié)同配合都缺一不可。在鎮(zhèn)街的執(zhí)法過程中，城管局屬于“執(zhí)法主管部門”，住房城鄉(xiāng)建設局等屬于“行業(yè)主管部門”。江門出臺的一系列配套制度文件中也明確，不僅城管局要對鎮(zhèn)街進行業(yè)務指導，住房城鄉(xiāng)建設局、自然資源局等行業(yè)主管部門也不能置身事外?！氨热缃ㄖ┕ぴS可證有沒有問題、有沒有違反規(guī)劃，肯定是行業(yè)主管部門更清楚，所以他們要幫助鎮(zhèn)街做好適法認定等前期工作?！?

如何重新劃分責權？

為了回應職權下放后鎮(zhèn)街承接難、使用難等現(xiàn)實問題，以及國家近年來“為基層減負”的政策指引，部分地方開始探索收回、調整下放事項。

2022年8月，在完成對全市73個鎮(zhèn)街的實地走訪基礎上，江門市收回了286項職權，每一項都附了詳細的收回理由。大約同一時間，廣東省內包括揭陽、佛山、河源、梅州、中山、陽江、茂名、清遠等地在內，均發(fā)布公告，收回鎮(zhèn)街部分行政執(zhí)法事項，理由多是“因專業(yè)技術性強、執(zhí)法對象少、認定困難、由縣級行政執(zhí)法部門集中行使更高效等原因不宜下放”。

2024年至今，北京、河北、山西、浙江、貴州等多個地市也發(fā)布通知，要收回部分已下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的行政處罰事項，依據(jù)主要是2024年中央編辦《關于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項清單810項上級部門收回事項的通知》，以及2025年中央編辦《關于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項清單155項上級部門收回事項的通知》。

調研觀察了多地行政執(zhí)法權下放與收回的過程，陳明輝得出了自己的結論：因為基層有需求，所以鎮(zhèn)街可以承接一些簡單的執(zhí)法權，但如果鎮(zhèn)街成為行政執(zhí)法的主體，有可能導致鎮(zhèn)街過度依賴執(zhí)法手段達到治理目的。他解釋道，鎮(zhèn)街承擔的職責主要是基層治理事務，如維護轄區(qū)穩(wěn)定、協(xié)調各方關系等，這些事務大部分不是剛性執(zhí)法能解決的。行政執(zhí)法權下放后，一名街道辦主任就告訴他，職能部門執(zhí)法更多只用考慮法律效果，但街道需要綜合考慮法律效果、社會效果、政治效果等多方面因素。

“執(zhí)法權的下放應基于基層的客觀需求，不能以一刀切的形式由上到下推?！北R護鋒認為，應在立法中確立標準，即哪些職權能放、哪些不能放的白名單與黑名單，且清單的制定應根據(jù)各地財政狀況、人口數(shù)量、經濟形態(tài)等因素因地制宜。

廣東省司法廳也曾在答復省政協(xié)委員《關于加強鎮(zhèn)街執(zhí)法隊伍能力建設的提案》中提到，下一步將規(guī)范放權流程，按照“自下而上”原則開展放權工作，即由鎮(zhèn)街向縣級政府提出放權需求，經縣級審議通過后再報地級以上市政府審核。同時，也要加強賦權評估，對鎮(zhèn)街確實難以有效承接的，或者工作量小、使用率低的事項及時公告收回，對鎮(zhèn)街確實需要且能承接的可因地制宜分批下放，并要求縣級部門不得大量下放執(zhí)法權限，防止縣級執(zhí)法空心化。

李建明說，這些專業(yè)性強或者基層用不上的職權收回之后，鎮(zhèn)街額外的責任和負擔減輕了許多，也更能把精力集中在需要的事情上，更利于日常的管理了。

不過，部分執(zhí)法權被收回，職能部門能否接得住、與鎮(zhèn)街之間會否產生權責爭議，是接下來需要關注的問題。

去年年底，高城所在省份收回了一批行政執(zhí)法權，但是，“職能部門卻說，執(zhí)法權收回只是處罰在我們這兒，你們（街道）還是得去現(xiàn)場為我們固定證據(jù)，監(jiān)管巡查還是你們的活兒?？墒怯袡嗖庞胸煟覜]這個權限我怎么管？執(zhí)法權回收是公示的，老百姓都知道，人家根本就不聽你（街道）的”。

高城所在城市的兩名城管局工作人員對《中國新聞周刊》表示，今年將街道的部分執(zhí)法權收回后，城管局備受壓力，因為當時下派給鎮(zhèn)街的執(zhí)法人員并沒有一起回來，其他相應的配置也沒有增加，現(xiàn)在卻增添了執(zhí)法事項。

河北省去年年底收回的行政執(zhí)法權中，自然資源領域事項占很大比例。廊坊市自然資源和規(guī)劃局官網(wǎng)上的一篇文章，對職權收回后“縣鄉(xiāng)兩級如何重新劃分職責”問題進行了討論。

文章指出，目前一些地方自然資源部門的傾向性意見，是仍將巡查、制止、報告、整改四項職責交與鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行，縣級自然資源部門主要履行立案查處職責。此外，土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑的核查、填報、舉證、整改工作也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，縣級自然資源部門指導。而其他專業(yè)性較強的職責，則由縣級自然資源部門負責、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合。

“這一職責劃分并非向鄉(xiāng)鎮(zhèn)甩鍋，更多是出于無奈?！蔽恼抡f，在此前機構改革中，大部分地方撤銷了基層自然資源所，尤其是從2024年以來，市縣兩級自然資源執(zhí)法隊伍也被陸續(xù)撤銷，而重新組建縣級自然資源執(zhí)法隊伍和恢復基層自然資源所，受機構設置、編制、經費等影響，難度極大，短期內難以解決，所以在收回這部分行政執(zhí)法權后，自然資源執(zhí)法面臨著新的難題。

江門已經注意到這一銜接協(xié)調問題，先后配套出臺了18個鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法工作制度、統(tǒng)籌協(xié)調工作規(guī)程等文件，以厘清改革過程中縣級行政執(zhí)法部門與鎮(zhèn)街，以及鎮(zhèn)街各內設機構之間的職責關系?！笆裁词强h級部門做，什么是鎮(zhèn)里做，怎么移交，怎么協(xié)調，怎么銜接，都有文件規(guī)定。”李建明說。

陳明輝則認為，如果執(zhí)法權陷入一放就亂、一收就死的狀況，背后反映的或許是職權配置本身的問題?！叭绻殭嗯渲铆h(huán)節(jié)已經把職權分配得比較合理，那么能夠放權的空間本身就比較小，能夠出現(xiàn)的問題也比較少。但現(xiàn)在，動輒上百項的執(zhí)法權，如果本來應該配置給基層，為什么一開始給了縣級以上政府的職能部門？為什么又先集中到城管局，再由城管局下放給鎮(zhèn)街？所以比起行政執(zhí)法權的放和收，職權橫向和縱向的配置問題可能更為根本?！?

（作者：邱啟媛；文中高城為化名）