【文/ 杜佳】

國會(huì)有問題：法案通過得越來越少

2019年12月，距離美國國會(huì)中期選舉產(chǎn)生的116屆國會(huì)上任快一年了。民主黨主導(dǎo)的美國眾議院與共和黨主導(dǎo)的參議院、白宮一年以來合作得磕磕絆絆，不過尚可維持下去。

美利堅(jiān)自有制度，國會(huì)主導(dǎo)立法工作。近一年來（1月3日—12月4日），116屆國會(huì)所有提案的法案多達(dá)11618個(gè)，平均每天超過30個(gè)。雖然看上去嚇人，但通過的卻只有77個(gè)。

（116屆國會(huì)通過的法案按照主題分類）(美國國會(huì),2019)

放在歷史上看，116屆國會(huì)的成績似乎有些不令人滿意。

（自93屆國會(huì)以來歷屆國會(huì)通過法案數(shù)量）

（自93屆國會(huì)以來歷屆國會(huì)通過法案數(shù)量的趨勢）

美國每屆國會(huì)歷時(shí)兩年。在國會(huì)的網(wǎng)站上，有自93屆國會(huì)（1973到1974年）以來的記錄。(美國國會(huì),2019)可以清楚的看到，自尼克松的時(shí)代以來，美國國會(huì)通過的法案數(shù)量呈現(xiàn)明顯的下降趨勢。在大趨勢中，又有幾次斷崖式的下跌。

目前116屆國會(huì)通過法案77個(gè)，相比115屆國會(huì)443個(gè)也是斷崖式下跌。這種比較似乎不太公平，因?yàn)?16屆國會(huì)畢竟才當(dāng)值一年？但顯然，如果116屆國會(huì)要維持大概400個(gè)立法的水平，剩下的這一年多還得加倍努力才行。

國會(huì)立法的數(shù)量重要嘛？美利堅(jiān)號稱法治國家，政策需要以國會(huì)立法的形式推行。社會(huì)發(fā)展期間遇到各種問題，需要國會(huì)針對性立法來解決。如果一個(gè)不夠，就再立一個(gè)修正案。

所以，如果一屆國會(huì)立法數(shù)量較多，或者說達(dá)到平均值，說明這個(gè)由政策到法律的推動(dòng)過程是通暢的。如果一屆國會(huì)立法數(shù)量過少，可能意味著這個(gè)過程出了問題。

是什么影響了通過法案的數(shù)量呢？第一個(gè)因素當(dāng)然是黨派。

（自93屆國會(huì)以來歷屆國會(huì)通過法案數(shù)量和參眾兩院、白宮黨派情況反映出，立法數(shù)量趨勢有幾段波動(dòng)的“波谷”，分別是97屆、103屆、107屆、112屆國會(huì)。其中97屆和112屆國會(huì)的參眾兩院分別由兩黨主導(dǎo)，黨爭自然激烈。不過，107屆國會(huì)時(shí)的兩院和白宮都被共和黨主導(dǎo)，卻也出現(xiàn)了波谷，其具體原因還需要另外考慮。）

116屆國會(huì)近1年77個(gè)法案，實(shí)在太少了點(diǎn)兒。眾所周知，川普上臺后，兩黨的政治斗爭、國會(huì)和白宮的政治斗爭愈演愈烈，筆者杜佳對此已經(jīng)花費(fèi)過很多筆墨。115屆國會(huì)，尚且有共和黨掌握國會(huì)兩院。而116屆國會(huì)上臺以來，民主黨主導(dǎo)眾議院，讓川普成了“跛腳鴨”。華府的政治斗爭也達(dá)到了新的高度。目前眾議院最重要的工作是彈劾川普，許多重要改革如移民、醫(yī)保無法推進(jìn)。

以此觀之，政治斗爭至少對本屆國會(huì)的立法數(shù)量產(chǎn)生了較顯著的影響。

財(cái)政困境：通不過的“預(yù)算法案”

國之大事，在于財(cái)政。從這個(gè)角度來講，公共財(cái)政撥款立法（public finance）在美國國會(huì)中有重要地位。而這類立法活動(dòng)中最重要的當(dāng)屬對歷年合并撥款法案（Consolidated Appropriations Act）的制定。

通過公共財(cái)政立法，美國政府把預(yù)算案中的政策藍(lán)圖變成法律，本質(zhì)上是在各個(gè)部門之間分配財(cái)政資源，決定每個(gè)部門次年可以拿多少錢、辦多少事情。

近年來，隨著美國政府債臺高筑，財(cái)政資源變得更加“稀缺”，需要“優(yōu)化配置”。蛋糕就這么大，國防部多吃一口，衛(wèi)生部就要少吃。所以這類法案容易成為政治斗爭焦點(diǎn)，通過很不容易。

依照美國財(cái)政制度，每個(gè)財(cái)年始于10月1日，終于次年9月30日。因此，美國國會(huì)需要在每年9月30日前通過下個(gè)財(cái)年的撥款法案。以往美國財(cái)大氣粗，一個(gè)合并撥款法案就搞定所有部門。現(xiàn)在霸氣銳減，只能通過螞蟻搬家的方式，或是通過一兩個(gè)月的“繼續(xù)撥款法案”（Continuing Appropriations Act）給各部門續(xù)命，或者優(yōu)先通過某些部門下個(gè)財(cái)年的費(fèi)用，至于其他的部門則以后再說。

如果某個(gè)撥款法案已經(jīng)完結(jié)，而下一個(gè)法案還沒有通過，受影響的部門就只得關(guān)門歇業(yè)，或是停薪上班。這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)“政府停擺”，比如2018年年末到2019年年初的這一次。筆者杜佳對此已經(jīng)有過專門的分析。

（116屆國會(huì)中的政府財(cái)政撥款立法情況）

如上圖，2019年，116屆國會(huì)通過的公共財(cái)政法案共有5個(gè)。第一個(gè)是給停擺關(guān)門部門繼續(xù)撥款的“續(xù)命”法案。

筆者杜佳已經(jīng)分析過，當(dāng)時(shí)圍繞著邊境墻的修建，國會(huì)兩黨、民主黨和川普之間產(chǎn)生了激烈的政治斗爭。川普希望得到一筆50億美元的撥款在美國—墨西哥邊境修建圍墻，而民主黨出于各種原因不同意，導(dǎo)致華府無法就公共財(cái)政撥款達(dá)成一致。這場政治斗爭（或者說政治鬧?。┮源ㄆ盏臅簳r(shí)妥協(xié)而告一段落。

2019年2月25日，拖延許久的《2019財(cái)年合并撥款法》終于簽字生效，國土安全部、農(nóng)業(yè)部、司法部、商務(wù)部等美國政府部門直到2019年9月30日的撥款得到保證。(美國國會(huì),2019)

8月2日，《跨黨派預(yù)算法》生效，規(guī)定增加某些部門的開支上限（spending limits），直到2021年7月31日暫時(shí)取消債務(wù)上限（debt limit）。(美國國會(huì),2019)

不是說債臺高筑嘛？嫌欠的債不夠多么？某些議員知道這是不對的，但是美國財(cái)政部長努欽警告，如果不提高債務(wù)上限，美國政府就不能借錢應(yīng)付開支，甚至沒錢償還以前的債務(wù)，會(huì)引發(fā)債務(wù)違約。這才是當(dāng)務(wù)之急。(安德魯·杜和仁,2019)

這表明，鑒于惡劣的財(cái)政形勢，華府一定程度上已經(jīng)放棄治療，深刻認(rèn)識到了約束開支不切實(shí)際。同時(shí)這還表明兩黨在這個(gè)問題上是暫時(shí)放下斗爭、達(dá)成一致，為川普“讓美國再次偉大”增加一兩個(gè)美元。

美國財(cái)政形勢還在惡化。10月25日，據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，美國2019財(cái)年政府赤字高達(dá)9840億美元，2018年為7790億美元。這個(gè)數(shù)額已經(jīng)讓人震驚，而按照這個(gè)增速，2020財(cái)年美國財(cái)政赤字會(huì)突破1萬億美元。(阿蘭·拉貝波特,2019)

這讓合并撥款法案的通過更加困難。兩天后，美國國會(huì)選擇通過了《2020財(cái)年繼續(xù)撥款法》，11月27日，《2020財(cái)年追加繼續(xù)撥款法》，把政府部門的撥款暫時(shí)“續(xù)命”下去。

而公共財(cái)政的正餐，也就是2020財(cái)年版的合并撥款法案，自5月15日提案以來，唯一的進(jìn)展是于6月19日在眾議院通過，然后就被卡在參議院動(dòng)彈不得。

值得一提的是，往年的軍費(fèi)以“國防授權(quán)法案”（National Defense Authorization Act）單獨(dú)劃撥，一般在每年8月份就會(huì)通過。如我們很熟悉的《2019財(cái)年國防授權(quán)法》（公法：115-232）于2018年8月13日生效。

而2020財(cái)年的軍費(fèi)，放在合并撥款法案中統(tǒng)一劃撥，也就是說尚未通過。看來，川普總統(tǒng)在預(yù)算案中提出的高達(dá)7500億美元、氣勢恢宏的強(qiáng)軍計(jì)劃得暫時(shí)等等了。(美國白宮,2019)