【文/ 桂華】

改革開放以來，我國進(jìn)入高速城鎮(zhèn)化階段。人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升至2017年的58.52%，年均提高約1個(gè)百分點(diǎn)。伴隨著城鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)，我國實(shí)施了大規(guī)模的土地開發(fā)，1981—2014年，我國城市建成區(qū)面積從6720平方公里擴(kuò)展至49982.7平方公里，增長6.44倍。

“中國依靠土地公有制創(chuàng)造了發(fā)展的奇跡”，形成了具有中國特色的“城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化道路”。

在這一史無前例的大開發(fā)大建設(shè)過程中，土地征收制度發(fā)揮關(guān)鍵作用。

在國家壟斷土地一級市場的制度體系下，大規(guī)模的土地開發(fā)主要以征地方式實(shí)現(xiàn)。通過土地征收，農(nóng)村土地從農(nóng)業(yè)用途向建設(shè)用途轉(zhuǎn)化，這一個(gè)過程還伴隨著土地從集體所有向國家所有的權(quán)利轉(zhuǎn)移。土地是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，大規(guī)模的土地開發(fā)深刻地影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活方式。

國家通過合法的強(qiáng)制性權(quán)力進(jìn)行土地征收，奠定了我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的基礎(chǔ)，但在土地開發(fā)過程中也產(chǎn)生了農(nóng)民失地、征地沖突等社會問題。

對此，一些研究者認(rèn)為我國存在著“土地城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”背離問題，即被征地農(nóng)民沒有隨著土地開發(fā)而同步完成城鎮(zhèn)化，并因此批判我國現(xiàn)行征地制度。持上述觀點(diǎn)的學(xué)者主張改變國家在土地開發(fā)中的主導(dǎo)地位，鼓勵(lì)農(nóng)民以興建小產(chǎn)權(quán)房的形式實(shí)現(xiàn)“自主城鎮(zhèn)化”。

目前《土地管理法》正在修訂中，征地制度是本輪修法的重點(diǎn)內(nèi)容。農(nóng)民如何分享到土地開發(fā)利益，以及如何更好地推進(jìn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化，成為土地制度改革的焦點(diǎn)問題。

農(nóng)民城鎮(zhèn)化不單純是一個(gè)農(nóng)民參與土地利益分配的問題，而是在土地建設(shè)開發(fā)的過程中，喪失土地生產(chǎn)資料的農(nóng)民如何實(shí)現(xiàn)自身就業(yè)能力的提升和生活觀念的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化過程除了包含物質(zhì)層面上的空間轉(zhuǎn)移之外，還具有深刻的社會性內(nèi)涵。

我國地域廣大，不同地區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)模式存在顯著差異，由此造成不同地區(qū)農(nóng)民參與土地開發(fā)的差異，進(jìn)而影響農(nóng)民的城鎮(zhèn)化過程。本文比較不同土地開發(fā)模式下的農(nóng)民城鎮(zhèn)化方式差異，揭示土地開發(fā)模式的社會效應(yīng)，最后回到對當(dāng)前征地制度改革的評析。

一、工業(yè)化路徑與土地開發(fā)的地區(qū)差異

工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動力引擎，1978年以來的高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程與我國工業(yè)化發(fā)展有關(guān)。工業(yè)化改變?nèi)丝?、資本和要素的組合方式，吸引各要素在特定空間中集聚進(jìn)而產(chǎn)生了城鎮(zhèn)化結(jié)果。

20世紀(jì)80年代以來，我國逐步在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之外開辟商品經(jīng)濟(jì)空間，通過“雙軌制”改革放活社會力量。在此背景下，各地區(qū)開啟自下而上的工業(yè)化路徑，在傳統(tǒng)的國營經(jīng)濟(jì)體系之外，發(fā)展出以集體企業(yè)為主體的“蘇南模式”，私營經(jīng)濟(jì)為主的“溫州模式”和“三來一補(bǔ)”政策帶動下的“珠江模式”等。

90年代以后，日漸深入的社會主義市場經(jīng)濟(jì)助推工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展。工業(yè)化改變土地用途，提升土地價(jià)值，土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料向工商業(yè)要素轉(zhuǎn)變?；诓煌貐^(qū)的工業(yè)化路徑差異，我國形成了幾種典型的土地開發(fā)模式。

珠三角地區(qū)在我國改革開放中扮演了橋頭堡作用，珠三角已經(jīng)成為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度最高的地區(qū)之一。珠三角地區(qū)的發(fā)展與其位置上毗鄰香港特區(qū)和改革開放初期享受的特殊政策優(yōu)惠有關(guān)。1978年東莞市（原東莞縣）設(shè)立了第一家與港商合作的來料加工企業(yè)，自此啟動珠三角地區(qū)的“三來一補(bǔ)”工業(yè)化發(fā)展模式。“三來一補(bǔ)”政策吸引外商來投資，結(jié)合土地資源和低廉充裕的人力資本優(yōu)勢，珠三角地區(qū)在二十多年間發(fā)展成“全球工廠”。

土地是公有制生產(chǎn)資料，改革開放后，土地作為基本生產(chǎn)要素面臨著參與市場配置問題。在不改變土地所有權(quán)的情況，我國發(fā)展出國有土地使用權(quán)出讓制度，1988年的《憲法》修正案確認(rèn)土地使用權(quán)可依法出讓。通過產(chǎn)權(quán)分割和設(shè)置土地使用權(quán)出讓制度，我國成功地解決了公有土地生產(chǎn)要素的市場化難題。

在實(shí)施國有土地出讓制度之前，珠三角地區(qū)已經(jīng)開始大規(guī)模興建工廠。與全國其他后發(fā)地區(qū)政府征地建設(shè)工業(yè)園區(qū)的工業(yè)化模式不同，珠三角地區(qū)的工業(yè)化是在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行的。珠三角地區(qū)形成了縣鄉(xiāng)村組“四個(gè)輪子起轉(zhuǎn)的土地開發(fā)模式，在工業(yè)化過程中，地方政府創(chuàng)造投資環(huán)境、提供政策配套服務(wù)和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，村組集體提供土地生產(chǎn)要素。珠三角地區(qū)的土地開發(fā)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體。