四

2023年自然資源部通過衛(wèi)片向地方反饋耕地違法占用圖斑，要求地方限期清理，并對(duì)地方消除圖斑進(jìn)度排名，對(duì)排名靠后的地方進(jìn)行通報(bào)和約談。

消除圖斑就是將違法占用耕地恢復(fù)。得益于技術(shù)進(jìn)步，衛(wèi)片可以發(fā)現(xiàn)哪怕10平方米耕地的被占用，并形成需要整改的問題圖斑。

從我們調(diào)研來看，一個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2023年需要整理的問題圖斑就有數(shù)百上千個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要在限期內(nèi)（通常為三個(gè)月）整改完畢，這個(gè)過程中，上級(jí)部門對(duì)地方整改進(jìn)度進(jìn)行排名，整改進(jìn)度排名可以包括消除圖斑比例和恢復(fù)耕地面積的比例。

衛(wèi)片執(zhí)法產(chǎn)生的問題在于，衛(wèi)片形成的問題圖斑本身可能存在問題，包括但不限于的以下情況：三調(diào)不準(zhǔn)確，其他部門有政策，衛(wèi)片誤判，以及各種復(fù)雜情況，等等，存在問題的問題圖斑比例不高，數(shù)量卻不少且很多都是相當(dāng)麻煩無解的問題。

比如，將本來是幾十年水塘誤判為耕地，要求恢復(fù)耕地，將之前的林地誤判為耕地，以及更普遍將宅基地誤判為耕地，等等。此外，有一些土地因?yàn)榇迕穸家寻嵯律?，無人種植，耕地上種果樹還有收成，卻也要恢復(fù)耕地，砍果樹后無人種地，只能長(zhǎng)草。

施工人員在進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)施工。資料圖：新華社

理論上，地方發(fā)現(xiàn)問題圖斑存在問題時(shí)，可以向自然資源部門反饋情況，進(jìn)行更正。問題是，上級(jí)部門為防止地方說謊，對(duì)地方有苛刻的舉證要求，且上級(jí)部門審核時(shí)間長(zhǎng)，有的甚至要有半年時(shí)間，而上級(jí)要求地方消除問題圖斑的期限只有三個(gè)月時(shí)間，地方為圖省事及避免排名靠后，往往就以圖斑為依據(jù)，無論是否誤判，一律硬性恢復(fù)耕地，并因此產(chǎn)生出大量矛盾。

因?yàn)楫a(chǎn)生了大量矛盾，自然資源部不得不在2023年12月23日再次下發(fā)通知，明確衛(wèi)片不是執(zhí)法依據(jù)，而只是問題線索。是問題線索，就需要通過對(duì)線索進(jìn)行核實(shí)，確定是否確實(shí)存在違法占用耕地的事實(shí)。

現(xiàn)在的問題依然存在，核心是，衛(wèi)片圖斑提供的線索應(yīng)當(dāng)由誰來核實(shí)情況，承擔(dān)舉證責(zé)任。目前的情況仍然是，上級(jí)部門下發(fā)問題圖斑，由地方承擔(dān)舉證責(zé)任，即問題圖斑有問題，由地方舉證，比如拍照，上傳各種證明文件，再由上級(jí)部門核實(shí)，確實(shí)存在問題即銷號(hào)。

現(xiàn)在的問題是，既然問題圖斑只是線索，所有問題線索都應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門來核實(shí)是否存在違法占用耕地的事實(shí)，這個(gè)核實(shí)責(zé)任應(yīng)當(dāng)首先是上級(jí)主管部門而非地方與基層政府。現(xiàn)在由地方對(duì)問題線索進(jìn)行舉證以銷號(hào)的辦法，將本來應(yīng)當(dāng)是上級(jí)主管部門的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了地方和基層，尤其轉(zhuǎn)嫁到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，是沒有道理的，不合理的。

進(jìn)一步，問題圖斑提供線索并由主管部門核實(shí)以后，就應(yīng)當(dāng)由主管部門來執(zhí)法，對(duì)違法主體進(jìn)行處罰，要求違法主體恢復(fù)耕地?，F(xiàn)在的實(shí)際情況卻是，上級(jí)主管部門不僅要求地方政府和鄉(xiāng)村干部承擔(dān)舉證責(zé)任，而且要承擔(dān)恢復(fù)耕地消除問題圖斑的責(zé)任，主管部門將自己的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了鄉(xiāng)村基層，要求基層限期消除問題圖斑，并通過排名，通報(bào)約談問責(zé)，變成了高高在上的監(jiān)督部門。

既然所有的舉證責(zé)任、恢復(fù)耕地消除圖斑的責(zé)任與成本都是由基層承擔(dān)，上級(jí)主管部門只需要提供衛(wèi)片問題線索，然后布置任務(wù)要求基層限期整改，對(duì)整改工作落后的地方政府和基層干部問責(zé)，上級(jí)主管部門幾乎不承擔(dān)責(zé)任也不承擔(dān)成本，上級(jí)主管部門當(dāng)然就“看熱鬧的不怕事大”，就頻繁、事無巨細(xì)將大量并不合理的整改工作壓向基層。

基層面對(duì)上級(jí)頻繁、事無巨細(xì)且大量并不合理的整改要求，無處申辯無力還手，只能“不計(jì)成本、不惜代價(jià)、不顧實(shí)際”去執(zhí)行，結(jié)果就是往往治標(biāo)不治本，被群眾罵，工作難度大且工作繁雜忙亂。

衛(wèi)片圖斑所反映出來的問題線索以及違法占地問題，本來應(yīng)當(dāng)是自然資源部門自己的問題，應(yīng)當(dāng)由自然資源部門執(zhí)法整改，現(xiàn)在卻將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到地方政府和基層干部，這正是基層干部忙亂的原因，以及上級(jí)主管部門越來越無事找事擴(kuò)大權(quán)力的內(nèi)在動(dòng)力。

五

2021年脫貧攻堅(jiān)結(jié)束，中國進(jìn)入全面小康以后，為防止規(guī)模返貧，從國務(wù)院扶貧辦改制而來的國家鄉(xiāng)村振興局（已撤銷并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）建立了防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過對(duì)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)戶進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以防止出現(xiàn)規(guī)模返貧問題。

具體地，納入到防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)戶主要包括三類農(nóng)戶：脫貧不穩(wěn)定戶，邊緣易致貧戶，突出嚴(yán)重困難戶。監(jiān)測(cè)戶一般占到之前建檔立卡貧困戶的5%左右。比如我們調(diào)研的鄂豫農(nóng)村，建檔立卡貧困戶一般占全部農(nóng)戶的大概5%—10%，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一萬農(nóng)戶，大概有1000多戶貧困戶，有幾十戶監(jiān)測(cè)戶。這是一個(gè)大概的比例，供讀者諸君有個(gè)概念。

現(xiàn)在監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不僅對(duì)納入到系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)戶進(jìn)行重點(diǎn)的全方位監(jiān)測(cè)，以防止監(jiān)測(cè)戶返貧，而且對(duì)所有農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)測(cè)。最重要的是，每個(gè)月上級(jí)各個(gè)部門都會(huì)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)發(fā)疑似返貧信息，比如醫(yī)療出現(xiàn)大額支出的情況，就需要由村干部入戶甄別是否出現(xiàn)了返貧可能。若出現(xiàn)了返貧可能，就要第一時(shí)間納入監(jiān)測(cè)戶并采取幫扶措施；若不存在返貧可能，村干部就要寫報(bào)告并提供證明材料，證明不需要納入監(jiān)測(cè)戶的理由，從而從上級(jí)部門銷號(hào)。

醫(yī)保局智能監(jiān)控中心的工作人員在查閱脫貧戶風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)。資料圖：新華社

這里面就存在兩個(gè)問題：

第一，憑什么要求村干部舉證？因?yàn)橐纱甯刹颗e證，上級(jí)部門就幾乎是隨心所欲地將大量疑似問題下發(fā)，下發(fā)問題多，上級(jí)部門可以邀功及避責(zé)，基層干部承擔(dān)舉證的責(zé)任與成本，就不得不做大量無謂的工作。

第二，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上萬戶幾萬人，僅僅因?yàn)閹资畱艏{入到監(jiān)測(cè)戶，就每年要接受所謂國考省考等層層復(fù)雜的防返貧檢查評(píng)估，就不得不做大量的材料證明鄉(xiāng)村兩級(jí)防返貧工作沒有問題，極大地浪費(fèi)了鄉(xiāng)村干部的精力與基層治理資源。

實(shí)際上，當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)建立體系完備、功能完善、運(yùn)作高效的社會(huì)救助與保障體系，農(nóng)戶一旦遇到特殊困境比如重病重殘，都可以在第一時(shí)間申請(qǐng)低保和大病救助，且當(dāng)前的民政和醫(yī)保系統(tǒng)都是可以及時(shí)響應(yīng)甚至是應(yīng)保盡保的，完全沒有必要通過所謂“防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”去及時(shí)發(fā)現(xiàn)，再納入到低保醫(yī)保的程序。

“防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”也就是一個(gè)多余的系統(tǒng)，這個(gè)多余系統(tǒng)將本來應(yīng)當(dāng)由困難群眾自己申請(qǐng)困難以獲得國家政策規(guī)定救助的程序，變成必須由基層干部第一時(shí)間去發(fā)現(xiàn)返貧可能的所謂預(yù)警，從而主動(dòng)去救助幫扶。

這個(gè)改變不僅顛倒了困難群眾的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（即本來困難群眾應(yīng)當(dāng)自己舉證自己困難然后享受國家政策補(bǔ)助，而非由鄉(xiāng)村干部舉證群眾不困難從而不應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)測(cè)戶），而且極大地、無謂地加重了基層負(fù)擔(dān)。這樣的制度設(shè)計(jì)，唯一合理的解釋是部門利益在起作用。部門利益綁架了基層干部與群眾。

這樣的制度設(shè)計(jì)還有很多，都應(yīng)當(dāng)取消。不取消這樣的制度，基層負(fù)擔(dān)是不可能減下來的。