【原文刊發(fā)于2019.5.20總第899期《中國新聞周刊》，記者/程昕明 胥大偉】

2018年中國改革開放40周年之際，李鐵專門撰寫了一篇回顧文章，名為《從小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，我親歷的改革政策制定過程》。

在中央有關(guān)部門任職期間，李鐵多次主持和參與中共中央、國務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草、制定。而如今作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在幾十年的實踐和思索中，他對城鎮(zhèn)化問題形成了獨到的思考。

此次接受《中國新聞周刊》專訪，李鐵談及城鎮(zhèn)化改革中的一些深層次矛盾以及諸多懸而未決的問題，其中有不少觀點尚屬首次披露。

小城鎮(zhèn)催生特大鎮(zhèn)

中國新聞周刊：小城鎮(zhèn)興起的原因是什么？

李鐵：上世紀(jì)80年代有一批小城鎮(zhèn)發(fā)展得很快，比如浙江的龍港，率先開始農(nóng)民建鎮(zhèn)，號稱全國第一個“農(nóng)民城”。當(dāng)時發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，大約占了70％的天下，主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為基礎(chǔ)。

其實小城鎮(zhèn)的發(fā)展還是源于改革后農(nóng)民有了大量的剩余勞動時間，同時由于城市改革的嚴(yán)重滯后，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制對城市的管制非常嚴(yán)厲，導(dǎo)致大量的城市要素、技術(shù)要素、資本要素流向管制相對薄弱的小城鎮(zhèn)。

1984年的中央4號文件提出農(nóng)民可以自帶口糧進(jìn)城經(jīng)商辦企業(yè)，意味著限制城鄉(xiāng)人口流動這個口子在小城鎮(zhèn)放開了。各種管制都在放松，所以那個時候縣域經(jīng)濟(jì)主要是鎮(zhèn)以下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其活躍。說得好聽就是全國出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的高潮，說得不好聽是“村村點火、處處冒煙”。在這一段時間農(nóng)村興辦各類企業(yè)處于嚴(yán)重的無序狀態(tài)，但這種狀態(tài)有它的市場活力，對未來的中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

中國新聞周刊：特大鎮(zhèn)又是如何產(chǎn)生的？

李鐵：這么多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，上交了稅收之后，會有一部分剩余留在鎮(zhèn)里，為小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了很好的條件。那個時候興起了很多赫赫有名的大鎮(zhèn)，一直到現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力仍然十足，甚至超越了少部分地級城市。如東莞的虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)，江蘇的盛澤鎮(zhèn)，浙江溫州的柳市和龍港鎮(zhèn)等。有的鎮(zhèn)已經(jīng)接近上百萬人口，有的鎮(zhèn)幾十萬人口。據(jù)統(tǒng)計，全國建成區(qū)5萬人以上的鎮(zhèn)有1100多個。這么多不同規(guī)模的鎮(zhèn)，在很長一段時間都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最積極、最活躍的一種空間載體。

它們有以下幾個特點：第一，有活力；第二，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用明顯；第三，傳統(tǒng)的體制管理相對薄弱；第四，由于沒有那么多的機(jī)構(gòu)和行政管理負(fù)擔(dān)，辦事效率非常高。

上世紀(jì)90年代末，中央11號文件確定了要保護(hù)耕地，采取號稱史上最嚴(yán)格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。那時候全國8000多個開發(fā)區(qū)，有6000多個縣以下的工業(yè)區(qū)被強(qiáng)制取消，僅保留2000多個縣以上的開發(fā)區(qū)。即便如此也沒有妨礙這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)發(fā)展。那時候我們叫大鎮(zhèn)，也是最著名的特色小城鎮(zhèn)，如童裝鎮(zhèn)、紐扣鎮(zhèn)、低壓電器鎮(zhèn)、印刷小鎮(zhèn)等等，這些小城鎮(zhèn)在全國有很大的影響力，都形成了一定的規(guī)模，外來人口比重較大，后來就管它叫特大鎮(zhèn)。

龍港鎮(zhèn)位于溫州南部鰲江流域入?？冢菗碛?7萬多常住人口的工業(yè)大鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)。圖片來自中國新聞周刊

“鎮(zhèn)改市”難落地

中國新聞周刊：鎮(zhèn)改市是在什么背景下提出的？

李鐵：鎮(zhèn)是中國最基礎(chǔ)的一個行政單元，但是它在管理體制上具有特別強(qiáng)的優(yōu)勢?！版?zhèn)改市”的提出，其實是符合城市發(fā)展規(guī)律的一個自然的提法，一個城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口這么多了，還叫鎮(zhèn)是否合適？

鎮(zhèn)實際上是中國城市化的一個特色，在國外就叫“市”。中國14億人口，城鎮(zhèn)人口8.3億，一共才有670多個城市。城市數(shù)量和城鎮(zhèn)化人口嚴(yán)重不匹配。意大利幾千萬人口，1萬多個城市，美國也類似。

理論上講，人口達(dá)到一定規(guī)模就可以設(shè)市，但是我國對設(shè)市的限制性要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他國家，原因在于設(shè)市就要有設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)。城市有了一定的行政等級，就要匹配相應(yīng)的機(jī)構(gòu)管理人員，就一定會增加行政管理成本，導(dǎo)致行政開支過大，這是我們現(xiàn)在比較擔(dān)憂的問題。

中國新聞周刊：大鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到哪些瓶頸？

李鐵：對于這些大鎮(zhèn)來講，不管設(shè)不設(shè)市，它都是一個城市，但是面臨著幾大問題的約束。

第一，它沒有相應(yīng)的管理權(quán)限。因為我國的行政管理權(quán)限是按等級分配的。比如說省會城市、副省級城市、地級市、縣級市，嚴(yán)格受到等級管理約束，有了這個等級才有一定的權(quán)限、管理機(jī)構(gòu)、人員編制和財政支出。這么多的大鎮(zhèn)創(chuàng)造了這么高的收益，容納了這么多人口的就業(yè)和生活，但是它沒有相應(yīng)的管理權(quán)。一個鎮(zhèn)面對著幾十萬的人口，大部分治理的權(quán)限都要等上面來決定，沒有及時處置權(quán)和決策權(quán)，這是發(fā)展中的一個大問題。

第二沒有財權(quán)。據(jù)我了解，現(xiàn)在接近百分之百的大鎮(zhèn)，一大部分財權(quán)在上級政府手里。絕大部分特大鎮(zhèn)連金庫都沒有，掙的錢都交給了上級政府，要花一筆錢還得從上往回要，嚴(yán)重影響了這些城鎮(zhèn)自身的決策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

上級政府拿了這筆錢并沒有把這些錢投入到這個鎮(zhèn)去使用，而是用于縣里的發(fā)展和自己的城市建設(shè)，等于拿小城鎮(zhèn)的錢來蓋縣城的房子。例如溫州蒼南的龍港鎮(zhèn)，它創(chuàng)造的財政收入占全縣的40％，它只留了不到10％。上級政府所在地蒼南縣城建設(shè)得很漂亮，龍港雖然也取得了很大的發(fā)展，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)相比于蒼南縣城要差很多。因為它沒有這個權(quán)力，沒有更多財政剩余，這個對鎮(zhèn)里來講是發(fā)展中面臨的最大問題。

第三是資源的供給。由于計劃體制的資源是自上而下分配的，在鎮(zhèn)這一級享受到的資源是微乎其微的。以土地指標(biāo)為例，一個地方有了土地指標(biāo)就有了發(fā)展的空間和基礎(chǔ)，但土地指標(biāo)到鎮(zhèn)一級就少得可憐，大大壓抑了它的發(fā)展空間。

中國新聞周刊：鎮(zhèn)改市在基層推進(jìn)的情況如何？

李鐵：2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》頒布以后，提出下放管理權(quán)限，更多地發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，也提出了把一部分特大鎮(zhèn)設(shè)市的設(shè)想。但是到目前為止，四五年過去了，一個都沒落實。

這里有很多原因，首先是利益分配。地方政府每年依靠各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收作為財政支出的重要來源，這是靠行政管理權(quán)限獲得的收益。如果實施鎮(zhèn)改市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有活力的空間被從行政區(qū)劃中調(diào)整出去，直接影響到上級政府未來的收益預(yù)期。這是目前在鎮(zhèn)改市過程中地方政府積極性不強(qiáng)的重要原因。其次是上級政府下轄的各部門阻力。對管理各小城鎮(zhèn)的縣級部門來說，則意味著權(quán)力大大縮水。

鎮(zhèn)一級也有苦衷，因為每個鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)是上級下派的。被派去的干部如果提出要從縣的管轄區(qū)分出去獨立設(shè)市，進(jìn)而影響到全縣的利益。對不起，你可以走人。從基層來講，這也讓它沒有辦法過度強(qiáng)調(diào)或者推動鎮(zhèn)改市的進(jìn)程。

基層不好提，上級又不支持，就造成鎮(zhèn)改市在落實上會出現(xiàn)一定的困難。

中國新聞周刊：從中央層面來看，鎮(zhèn)改市的難點在哪里？

李鐵：鎮(zhèn)改市涉及到兩類大問題。第一個是行政區(qū)劃調(diào)整，這個歸民政部管。第二，一旦行政區(qū)劃調(diào)整以后，必須要進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制的配套改革，主管這項業(yè)務(wù)的部門是中編辦。一旦城鎮(zhèn)的行政級別提高了，緊接而來的就是機(jī)構(gòu)編制和人員開支問題，一定會造成編制的擴(kuò)張，導(dǎo)致地方的行政成本過大。本來有一個縣政府，突然之間又增加了一個縣級單位，再增加好多機(jī)構(gòu)人員開支，這是機(jī)構(gòu)編制部門不愿意看到的。

過去曾經(jīng)有過嘗試。上世紀(jì)80年代福建的石獅就是鎮(zhèn)改市試點。鎮(zhèn)級政府直接設(shè)成縣級市。當(dāng)時對石獅市提出的改革要求是實現(xiàn)“小政府，大社會”。但是由于改革思路超前，與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了沖突。因為一個鎮(zhèn)級的機(jī)構(gòu)設(shè)置，已經(jīng)賦予了縣級的權(quán)限，但是并沒有成立與上級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置相對應(yīng)的縣級部門。因此石獅市政府到任何一個上級有關(guān)部門申請獲取資源的時候，得到的答復(fù)是只要不設(shè)置與上級政府配套的部門就得不到相應(yīng)資源分配。在這種情況下，作為已經(jīng)被批準(zhǔn)為縣級市的政府，不得不按照上級有關(guān)部門的要求，逐漸地恢復(fù)了傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)和編制的設(shè)置，最后導(dǎo)致了體制復(fù)歸。