后兩條意味著，基層政府在臨時(shí)救助資金的使用上具有極大的自由裁量權(quán)。我在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)研顯示，這筆資金也基本上用于“維穩(wěn)”工作了。一部分直接用于上訪協(xié)調(diào)資金，如我調(diào)研期間恰逢八一建軍節(jié)，縣政府要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，慰問金的發(fā)放應(yīng)優(yōu)先考慮信訪工作中的“退伍軍人重點(diǎn)監(jiān)控人員”。一部分資金則用于與可能上訪的人“拉關(guān)系”。如，2013年，該縣原28軍82師入伍農(nóng)村退役軍人集體上訪過一次，今年雖然沒有上訪，基層政府出于關(guān)心其生活的考慮，也給予其慰問。

可以肯定的是，只要民生資金過于考慮調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾的功能，就難以避免其社會(huì)保障功能的消退，很有可能激起社會(huì)不公感。而這種不公感并不是民政系統(tǒng)的問題。事實(shí)上，民政局的行政能力非常有限，這同樣影響了其社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)。

二

隨著民生資金的逐年增加，即便是貧困縣的民政局也不再受困于財(cái)政限制。民政工作的真正困難在于，它沒有足夠的行政能力來(lái)處理應(yīng)由民政系統(tǒng)解決的“社會(huì)問題”。

A、流浪者救助

對(duì)于基層民政工作而言，流浪者救助的工作難度主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一、首先要確定流浪人員是否有家人，只有沒有家人的流浪者，才符合救助條件。但是，確定流浪者身份并不是一件容易的事，因?yàn)榻^大多數(shù)流浪者都是身體有缺陷，或精神有障礙，很難確定其具體身份。民政局真正從事社會(huì)救助工作的只有一個(gè)工作人員，民政系統(tǒng)也沒有完備的身份查詢系統(tǒng)，要查清每一個(gè)流浪者的身份，行政力量顯得過于單薄。我調(diào)研的這個(gè)縣，長(zhǎng)期在縣城流浪的共有3人，其中有2人找到了其家人，有1人一直沒有確定身份。

比較麻煩的是，絕大多數(shù)流浪者，哪怕確定了身份，家庭也很難擔(dān)負(fù)起照看責(zé)任。因?yàn)?，愿意照看家庭就不?huì)讓家人出去流浪。所以，這兩個(gè)已經(jīng)確定了身份的流浪者在被民政局送回家后，很快又回到街頭流浪了，民政局沒有辦法。理論上，法院可以介入，判定其親屬應(yīng)履行撫養(yǎng)責(zé)任；可在實(shí)際生活中，這種可能性幾乎沒有。

對(duì)于身體健康的流浪者還比較好處理，民政局消極行政也不至于引起太大問題?？蓪?duì)于那些必須救助的卻不符合救助標(biāo)準(zhǔn)的流浪病人，則顯得極其麻煩。2012年，我調(diào)研的這個(gè)縣的民政局碰到一個(gè)案例。被救助者是一個(gè)重病在身的婦女，戶籍在本縣，嫁到浙江。丈夫在其生了重病后將其拋棄，浙江當(dāng)?shù)氐拿裾纸槿牒螅瑢⑦@個(gè)婦女遣返回家鄉(xiāng)?？h民政局找到了其家人（兄弟姊妹），但其親屬卻拒絕接收，結(jié)果民政局不得不承擔(dān)救助責(zé)任：花錢強(qiáng)人照顧、治療，直到一個(gè)星期后被救助者醫(yī)治無(wú)效去世。

另外，縣城有時(shí)會(huì)有外地來(lái)的流浪乞討人員。因?yàn)榱鲃?dòng)性很大，且一般都拒絕接受救助，民政局也只是做些有限的救助措施即可。

第二、流浪人員是否有暴力傾向，有無(wú)破壞能力，非常關(guān)鍵。如果是有破壞傾向的流浪人員，就得公安局介入，還要送專門的精神病院。這就涉及到縣一級(jí)民政系統(tǒng)的救助能力以及部門之間的銜接問題。

現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常發(fā)生的案例是：當(dāng)一個(gè)有暴力傾向的流浪者在街頭肇事后，改如何處置？2010年，該縣所在的省政法委專門出臺(tái)了一個(gè)文件，對(duì)類似事件的處置做了規(guī)定，即由公安局先處置，然后交由民政局救助。

這個(gè)規(guī)定的原則沒有問題，但在實(shí)踐當(dāng)中卻很容易出現(xiàn)技術(shù)問題。首先，公安局“處置”到什么程度？如果從公安局的角度出發(fā)，其處置的內(nèi)容就是制止肇事者做出進(jìn)一步傷害的行為，確定其是精神病人后，做適當(dāng)?shù)恼{(diào)解工作，讓受害者免于追究肇事者的責(zé)任，移交給民政局去處置就行了。但是，從民政局的角度上看，這種“處置”對(duì)其工作沒有多大意義。因?yàn)?，縣民政局實(shí)際很難有行政力量去調(diào)查這些精神病人，但公安局是比較有能力的。況且，“有困難找警察”是多年來(lái)公安局的宣傳口號(hào)，公安局至少要把肇事者送到醫(yī)院，不能處警之后直接打電話讓民政局去領(lǐng)人。

縣民政局就有幾次因?yàn)轭愃剖录凸簿职l(fā)生糾紛，因?yàn)槔习傩张龅筋愃茊栴}肯定是打110，但公安局又認(rèn)為不是他們的職責(zé)，而民政局認(rèn)為公安局有義務(wù)調(diào)查清楚肇事者身份——從社會(huì)救助案件角度上說(shuō)，公安局沒有義務(wù)主動(dòng)調(diào)查精神病人的身份；但是，從治安案件上說(shuō)，調(diào)查清楚肇事者身份理所當(dāng)然。

其次，確定了肇事精神病人的身份后，民政局怎么辦？民政局當(dāng)然可以救助，并且愿意救助，但是，條件有限。沒有一個(gè)縣民政局有條件救助這類流浪者，因?yàn)榫戎局贿m合救助那些精神正常者?？h民政局每年都會(huì)救助不少精神病流浪者，但無(wú)一例外的，救助一兩天后，被救助者就翻墻逃走了。因此，民政系統(tǒng)迫切需要在一個(gè)省、至少是一個(gè)市建立一個(gè)專門精神病流浪人員的救助中心。

B、職業(yè)乞討者

縣城的職業(yè)乞討者一般來(lái)自于外地，且是流動(dòng)性的。這部分人很容易辨識(shí)，民政局接到信息后也會(huì)前去救助，但這些人一般不愿意接受救助。并且，職業(yè)乞討人員只在縣城呆幾天，民政局一般只能消極應(yīng)對(duì)。

縣民政局還有一個(gè)難以解決的問題，即經(jīng)常碰到來(lái)民政局“敲詐”的尋求社會(huì)救助的外地人員。這些外地人員以年輕人為主，到民政局尋求社會(huì)救助，卻沒有任何理由。有一次，一位求助者找到民政局，開口要300元，民政局工作人員解釋著不符合政策，按政策只能給予其到下一站的路費(fèi)和生活費(fèi)。這位求助者嫌少，當(dāng)場(chǎng)拿出刀片要割脈，并聲稱有艾滋病。民政局不得不滿足其要求。

在絕大多數(shù)情況下，對(duì)于職業(yè)乞討人員，民政局只能被動(dòng)救助，很難主動(dòng)救助。這是因?yàn)椋碌木戎鷹l例規(guī)定，民政局沒有強(qiáng)制收留遣送的權(quán)力。問題在于，在大多數(shù)群眾眼中，職業(yè)乞討者是需要治理的社會(huì)問題，民政局已乞討者沒有救助意愿為由不予“管理”，就是失職。某種意義上，一旦確定民政局只有“救助”職能，而相關(guān)的社會(huì)管理職能又沒有其它機(jī)構(gòu)承擔(dān)的情況下，則此類“社會(huì)問題”必然處于失控狀態(tài)。