“什么問卷調(diào)查、大數(shù)據(jù)之類的，沒必要專門弄。調(diào)查主要用實地觀察和訪談法就行。”

“別讓基層搞接待，別給他們布置任務，他們挺煩的。”

在中共中央辦公廳印發(fā)了《關于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》后，長期在基層做一線調(diào)研的武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文給領導干部了十條調(diào)研建議。此前，他有兩篇反映基層真實問題的文章，在網(wǎng)上得到了很大的反響。

我們這次對話也從呂老師的調(diào)研談起，和他聊聊基層那些事兒。

觀察者網(wǎng)：最近您連續(xù)發(fā)表了幾篇有關基層治理問題的文章，這些都是您調(diào)研過的真實情況嗎？

呂德文：我剛剛去了鄂西，是一個大山里的貧困縣，主要是去看看那里脫貧攻堅的后續(xù)情況。實際上，這幾篇文章里反映的問題，不是哪一次調(diào)研時才發(fā)現(xiàn)的，而是在長期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在的普遍問題。我們每次調(diào)研都會碰到問題，如果只是某個地方的特殊問題，并不會引起我們特別的關注，但如果是全國各地普遍出現(xiàn)的問題，我們就會特別留意，也有必要把它搞清楚。

對于我們做社會學研究的學者來說，尤其是做基層研究的，調(diào)研是一個常規(guī)化的工作。而且在調(diào)研中，我們會遵循基本的學術規(guī)范，第一條就是實事求是，一方面我們作為學者做學術研究工作，要保證客觀性，不受價值判斷和利益的干擾；另一方面在具體的調(diào)研過程中，要盡可能訪談到和這件事情有關的所有利益方，從不同角度全面了解問題的來龍去脈，不能說只訪干部不訪群眾，或者只訪群眾不訪干部。我們一般都會在村里或者鄉(xiāng)里住上一段時間，確保工作的飽和度，時間長了，接觸的人多了，避免形成一些比較片面的看法。

另外，其實我們每次調(diào)研，并不會特意預設主題，更不會預設結論，而是真正的在實踐中發(fā)現(xiàn)問題、尋找解決問題的辦法。

受訪者調(diào)研基層耕地“進出平衡”整改情況，村民挖好的池塘又被填

觀察者網(wǎng)：這幾篇文章發(fā)布后，引發(fā)了很大的共鳴。這也是我們一直以來觀察到的現(xiàn)象，近年來大家對基層治理越來越關注，也有一些不滿情緒。另一方面，基層干部也在訴苦，他們夾在中間兩頭受氣。為什么基層工作這么難做？總是基層充當受氣包、背鍋俠？

呂德文：我們一般所說的“基層”指的是縣鄉(xiāng)村三級，在城市就是指社區(qū)、街道、行政區(qū)。其實判斷是不是基層有一個很好用的標準，就是基層一定是面對面做群眾工作的，田間地頭、工廠車間，是直接面對群眾的。而不是依靠官僚體系的指揮命令系統(tǒng)來做工作，這是中層和高層的工作模式?；鶎右话闶鞘聞展?，負責執(zhí)行決策，處理具體的事情。

所以基層工作要面對的矛盾更大，復雜性也更高，這也導致基層工作沒有辦法標準化，需要根據(jù)實際情況進行因地制宜的調(diào)整。這同時又要求基層要有一定的自由裁量權，來適應具體情況的變化。

所以我們經(jīng)常會看到基層和群眾抱怨政策“一刀切”，從基層的視角來看，當然是希望有更多的自主權，我根據(jù)自身的情況自由決策，選擇適合自己的方式，當然最后也對自己執(zhí)行的結果負責。但從自上而下的視角看，又要求工作規(guī)范化、標準化，按照一定的程序走，這樣才能保證過程可控、結果可預期，避免基層治理失控。

所以這里面就有一個平衡的問題，要在上下之間達成一種均衡。這是一門藝術，即便對于我這個常年做基層治理的人來說，也很難講明白這個均衡點到底在哪里。我們國家目前處于社會轉型期和改革深化期，自上而下的制度改革和自下而上的社會結構變化都處于過程中，很難找到一個比較穩(wěn)定的均衡點，也不可能用科學的方法把它測量出來，只能在治理實踐過程當中通過不斷的試錯來尋找這個合適的點，這也是今天基層治理面臨的一個挑戰(zhàn)。

比如我在《當前基層治理十大怪現(xiàn)象》文章里提到的“十大怪現(xiàn)象”，某種意義上也是尋找這個平衡點所不可避免的代價，從我們研究者的角度來講，出現(xiàn)這些問題都是正常的，但是從實踐的角度來講，我們需要去解決它。

這次中央提倡“全黨大興調(diào)查研究”，也是因為調(diào)查研究講究沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權，講究具體問題具體分析，只有先通過調(diào)研把問題搞清楚了，找到問題的原因，才能從政策層面進行解決，讓決策和執(zhí)行之間尋找到一個比較合理的均衡點。

我現(xiàn)在比較擔心的是什么？很多問題我們有可能是視而不見，見了也不敢講，比如我在文章里提到的，“基層有很多‘紅線’‘底線’，上級動不動就拿出來說事。有些紅線，大家都懂，也理解，比如，意識形態(tài)，安全生產(chǎn)，糧食安全，環(huán)保。有些底線，也不用說，比方說不違規(guī)違法。但上級對‘紅線’‘底線’的認定，卻很有彈性。有些在基層再正常不過的工作上的‘小事’，一經(jīng)演繹，也可能是‘大事’”。

因為是紅線問題，是底線問題，大家就覺得需要無條件執(zhí)行。紅線、底線問題，是在政治層面講的，作為原則是沒有問題的。但治理是一個科學過程，就得講究有沒有可行性，我們不能因為政治原則干擾了具體的治理活動，出現(xiàn)不實事求是的現(xiàn)象。

其實這些問題，體制內(nèi)的各級政府干部都是可以理解的，但在群眾的觀感中，這就是在“瞎折騰”，反而會影響黨和政府的形象。

因為講紅線，最終反而失去了民心，失去了最大的政治。

觀察者網(wǎng)：您剛才提到了中央印發(fā)的《關于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，您常年在基層調(diào)研比較了解情況，這是不是意味著目前各級政府干部的工作中，缺乏調(diào)查研究？從您的調(diào)研來看，基層是否已經(jīng)“脫離實際、脫離群眾”太久了？

呂德文：這個問題我覺得比較難回答，可能實際情況和大家通常的認識還有出入。至少從我的調(diào)查實際來看，我覺得基層干部的調(diào)研并沒有少，執(zhí)行層就更不用講了，他們是了解基層實際情況。因為今天是一個信息特別發(fā)達的社會，基層的情況是不可能反饋不到?jīng)Q策層的，所以要說我們的治理體系漂浮于社會之上，中間隔了一層油，這是不對的。決策層和執(zhí)行層都了解基層實際情況，知道群眾所思所想，也知道政策執(zhí)行的實際效果怎么樣。

但是我們又看到，很多政策和治理活動是脫離實際、脫離群眾的，這是因為我們整個國家治理的體制機制存在一些問題，或者存在一些不完善的地方。簡單來講，我們自上而下的命令服從系統(tǒng)和自下而上的群眾參與系統(tǒng)，沒有有效的連接。

具體來說，我們現(xiàn)在的很多治理活動都變成政府科層體系內(nèi)部的活動，這樣哪怕基層干部再了解情況，也只在科層體系內(nèi)部進行循環(huán)，不可能有效的反饋給群眾。

比如說人居環(huán)境治理?；鶎痈刹科鋵嵤侵涝搹哪男┓矫孢M行改善的，也配備了足夠的資源去做這件事，但是為什么最后結果并不如人愿？因為他在實際工作過程中，并沒有做群眾工作。就像我們一開始講的，基層工作最核心的就是面對面做群眾工作，但因為現(xiàn)在我們的整個治理體體系和行政體系超級龐大，能力也超強，他就想通過這個體系自己去完成任務。搞人居環(huán)境治理，政府立了一個項目，然后承包給第三方去執(zhí)行，某種意義上只是在內(nèi)部循環(huán)，是在辦公室里完成規(guī)劃的，并沒有動員群眾參與，也沒有詳細向群眾解釋說明。

觀察者網(wǎng)：為什么不愿意去做群眾工作，怕麻煩，怕引發(fā)更多矛盾？

呂德文：這是很關鍵的一點?？陀^上來講，我們今天的社會確實發(fā)生了非常大的分化，群眾內(nèi)部也形成了非常多不同的想法，甚至有不同的利益和立場。

這是客觀現(xiàn)實，我們今天沒有一個標準化的群眾，群眾內(nèi)部也是分化的，要凝聚成一個統(tǒng)一的認識，肯定得花非常大的精力去做，這也導致我們的基層干部懼怕做群眾工作，害怕接觸解決矛盾。

而今天我們整個政府的治理活動，都有非常明確的時間壓力，一個項目一定要在幾個月、一兩年內(nèi)完成。所以從治理工具的選擇來講，傾向于一些可以控制的治理工具，比如項目制、績效制，用倒排工期的過程控制法來完成治理。而群眾工作是不可能標準化的，我們今天的治理行為又對意外的容忍度很低，基本都是要求100%完成。時間緊任務重，這個時候再去做群眾工作，就有很多不可控性。

我們現(xiàn)在有一種迷信，都是希望管理活動更加科學，更加可控，再加上技術化的治理手段越來越發(fā)達，用一個APP，幾張衛(wèi)星遙感圖，就可以做到非常精細，強化了上級對下級全覆蓋的監(jiān)控，基層就更加沒有靈活度了。