在自然與生命的關(guān)系史上，普通人的死生由命、富貴在天是一種常態(tài)，在自然風(fēng)險得不到清晰識別的地方，在社會經(jīng)濟(jì)生活得不到有效干預(yù)的地方，面對自然災(zāi)害的瘋狂肆虐，個人、家庭及更大群體的生命渺小而脆弱，隨時可能跌入險境。

古今中外，這樣的例子不勝枚舉。讓我們先來看看山體滑坡災(zāi)害的巨大危害，以發(fā)生時間為序，19世紀(jì)的瑞士(1806，致死457人)，20世紀(jì)的加拿大(1903，致死70人)、塔吉克斯坦(1911，致死54人；1949，7200人)、印度尼西亞(1919，致死5110人；2004，致死32人)、中國(1920，致死10萬人；1933，致死3100人；2009，致死439-600人；2010，致死1287人)、墨西哥(1920，致死600-870人)、哈薩克斯坦(1921，致死約500人)、意大利(1921，致死約100人；1963，致死約2000人；1987，致死29人)、美國(1925，致死6人；1964，致死106人；1969，致死150人；1980，致死57人；2005，致死10人)、日本(1938，致死約1000人；1953，致死1382人；1958，致死1094人；1959，致死159人；1968，致死104人；1972，致死64人)、秘魯(1941，致死4000-6000人；1962，致死4000-5000人；1970，致死22000人；1971，致死約400-600人；1974，4501人)、西班牙(1945，致死15人)、印度(1948，致死500人；2001，致死40人)、哥倫比亞(1954，超過致死300人)、智利(1965，超過200人)、英國(1966，致死144人)、巴西(1967，致死230)、瑞典(1977，致死4人)、波多黎各(1985，致死129人)、哥倫比亞(1985，致死23000人)、澳大利亞(1997，致死18人)、委內(nèi)瑞拉(1999，致死約3萬人)、菲律賓(2006，致死1126人)、孟加拉(2007，致死123人)、埃及(2008，致死119人)、巴基斯坦(2010，致死20人)、烏干達(dá)(2010，致死100-300人)，無論窮國富國、弱國強(qiáng)國、小國大國，在自然得不到馴服之地，都無法避免生命的巨大損失。

上世紀(jì)末，美國學(xué)者詹姆斯•斯科特告誡說，一些旨在改善人類境況的社會工程之所以失敗，罪魁禍?zhǔn)资呛唵位?、?biāo)準(zhǔn)化的極端現(xiàn)代化（highmodernization）思維，因為這種思維忽視地方傳統(tǒng)的多樣性、復(fù)雜性和社會生活的實踐知識，前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊、坦桑尼亞的強(qiáng)制村莊和巴西的巴西利亞建設(shè)都是這種失敗個案。

在整個社會已經(jīng)被國家權(quán)力徹底重塑的現(xiàn)代美國，呼吁落后國家警惕國家權(quán)力濫用，防止社會工程的破壞作用，除了學(xué)術(shù)上的睿智，總有種強(qiáng)烈的無政府主義意味。而且，只關(guān)注失敗個案為什么失敗，不關(guān)心到底有沒有成功的社會工程，以及，如果有，這些社會工程為什么能夠成功，終究也只是對權(quán)力支配與服從關(guān)系的另一種過度解釋。為了恢復(fù)政治與社會發(fā)展實踐的復(fù)雜性和多樣性，我將嘗試描述香港現(xiàn)代治理史上一系列改善人類境況社會工程的成功個案。我們的故事，從香港政府為什么將沒有生命的斜坡納入治理范圍講起。

百年天災(zāi)

香港是個山地城市，人多地少，建筑多坐落在山坡之上，加之雨季漫長（4-9月），破壞力強(qiáng)大的山泥傾斜是常見的自然災(zāi)害，動輒致人傷亡，住房、交通、商業(yè)、水庫備受摧殘。有文字記載的山泥傾斜事故史始于1889年5月末，已有一百多年之久。1906年9月18日的颶風(fēng)和山泥傾斜事件，造成3000艘漁船和670艘遠(yuǎn)洋輪船損壞或失蹤，15000人死亡，占當(dāng)時人口的5%，成為史上最大的天災(zāi)。1925-1927三年間，普慶坊（70多人死亡，30個家庭被活埋）、薄扶林（5名工人喪命）、長沙灣（15人死亡，120座建筑倒塌）三次事故，奪去90人性命。

自1950年代開始，香港人口每十年增長一百萬，居住在山邊、山坡、山腰寮屋（貧民窟的香港說法）的貧民激增，結(jié)構(gòu)脆弱的寮屋極易受山泥傾斜影響，人命和財產(chǎn)損失越來越大。1966年6月12日，山頂區(qū)交通要道被毀，64人死亡，48人失蹤，6000人受災(zāi)。1968年6月13日，筲箕灣馬山村山泥傾斜事故致17人死亡，20歲母親魏周玉顏和4個月大的兒子奇跡生還。

1972年6月18日的慘劇，在現(xiàn)代香港天災(zāi)史上占據(jù)單獨的一章。中午12時45分，天降瓢潑大雨，貧民區(qū)九龍秀茂坪一道40米高的填土山坡倒塌下滑，78間木屋被毀，71人頃刻被活埋。抵達(dá)現(xiàn)場的警察、消防員和民事安全服務(wù)隊員們，發(fā)現(xiàn)很多人就被活埋在自己腳下泥石堆成的小山丘里。一名民安隊員回憶當(dāng)時的情景，他們挖開一座屋頂，看到老人、孩子、男人和緊抱嬰兒的女人都倒在瓦礫中，“我將他們的尸體拖出來時，不禁失聲痛哭。事后不久，我離開了民安隊，因為我受不了更多類似的悲劇。”

然而，福無雙至，禍不單行，在天災(zāi)面前受難的不僅僅是窮人。僅僅四小時后，港島富人區(qū)半山寶珊道一處臨時挖掘工地發(fā)生斜坡崩塌事故，山泥傾瀉沖垮了一棟12層住宅樓，67人瞬間消逝，30名正在旺記冰室吃早餐的工人不行罹難，剛剛做了絕育手術(shù)的鄭女士四子一女也被山泥奪取性命。

在生命安全沒有納入治理范疇的時候，在社會生活沒有被政府有效干預(yù)、深入滲透的地方，無論貧窮還是富有，個人都如此弱小不堪，在瘋狂肆虐的天災(zāi)面前，往往只能死生由命。

短短一天之內(nèi)，一百三十八人喪命，這場慘劇的結(jié)局，很像今天各國的自然災(zāi)害應(yīng)急救援，港督麥理浩由政務(wù)專員陪同視察現(xiàn)場，聽取民政司匯報；港英政府消防處、醫(yī)療救援處、民眾安全服務(wù)處、警察、駐港英軍迅速搜救生還者，幾千名災(zāi)民寄居在臨時安置區(qū)，社會各界踴躍捐資賑災(zāi)，政府還成立了六一八山泥傾瀉事件三人調(diào)查委員會（楊鐵梁法官任主席，香港大學(xué)土木工程系教授SeanMachay和建筑師甘銘協(xié)助），事后調(diào)查整個慘劇的前因后果。這次山泥傾斜災(zāi)難，成為香港人的集體記憶，1976的香港電影《泥孩子》即以此為素材。1

考慮到香港70%的土地為山地，房屋多數(shù)建于20-50度的自然山坡，風(fēng)雨災(zāi)害多發(fā)而且破壞力極強(qiáng)，上述臨時應(yīng)急處置絕非長治久安之計，生命安全究竟只是任其自生自滅的社會問題，還是需要常規(guī)化、制度化的政府干預(yù)，這個問題卻并未在香港社會達(dá)成共識，調(diào)查結(jié)論也只是就事論事，只談技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、自然因果，不談制度變革與政府職責(zé)。

結(jié)果，死生由命、孤立無援狀態(tài)的最大受害者仍然是貧苦大眾，是1950年代至1970年代的寮屋貧民，他們與19世紀(jì)下半期、20世紀(jì)初居無定所的漁民一樣，飽受風(fēng)雨肆虐，與富人相比，他們的生命安全更得不到保障。從1925至1972年6月18日，近五十年間山泥傾瀉造成約500人死亡，95%以上是住在貧民窟的窮人，他們可能更關(guān)心誰才能為之馴服那無端多人性命的自然，個人、社會還是政府？

誰來馴服自然

這個問題在另一次慘劇之后才有了答案。1976年8月25日上午9時，秀茂坪再次發(fā)生斜坡事故，距離上次山泥傾瀉僅200米的一處填土坡突然倒掉，山下民居和商鋪（一間冰室、一間雜貨店、一間鐵器公司）遭泥沙沖刷，18人煙消云散，24人受傷，3121人成為災(zāi)民。四年間一百五十六人丟了性命，而且悲劇兩次降臨在同一個地方，終于迫使港英統(tǒng)治者開始思考是否需要由政府來馴服自然，是否需要啟動斜坡鞏固的社會工程。

專業(yè)人士與政府官員一道成為自然的馴服者，并最終催生了專門政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立。六位巖土專家受命協(xié)助工務(wù)局顧問Binnie組成委員會，調(diào)查秀茂坪慘劇。2經(jīng)過現(xiàn)場考察，委員會建議香港政府設(shè)立山邊發(fā)展和管制斜坡設(shè)計的專門規(guī)管機(jī)構(gòu)，確保所有新建斜坡符合最高安全標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)管、領(lǐng)導(dǎo)、指引和預(yù)防全港的山泥傾斜工作，從全局和整體上解決山泥傾瀉問題。建議獲得采納，專責(zé)斜坡監(jiān)管的土力工程處于1977年2月宣告成立，工務(wù)局首席政府工程師柯樂勤（BryanO'Rorke）臨危受命。防止山泥傾瀉事故、照看個體生命安全，正式成為香港政府的一項職責(zé)。

安全是土力工程處的首要議題，也使之成為規(guī)模宏大的政府機(jī)構(gòu)，下設(shè)4個科：防止山泥傾瀉科、港島科、九龍及新界科、規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)科四個科，11個部：三個防止山泥傾瀉部、三個地區(qū)部（港島部、九龍及新界西部、九龍及新界東部）、斜坡安全部、土力工程項目部、礦務(wù)部、規(guī)劃部、標(biāo)準(zhǔn)及測試部，聘請社會各界的專業(yè)人士擔(dān)任政府長短期顧問，全面負(fù)責(zé)地質(zhì)調(diào)查和山體安全狀況評估，編制斜坡記錄手冊、斜坡信息系統(tǒng)和承造商名錄，制定巖土安全標(biāo)準(zhǔn)，篩選防止山泥傾斜工程計劃，組建斜坡安全技術(shù)審核委員會，監(jiān)理工程施工，提供社區(qū)、媒體與公眾咨詢與教育服務(wù)、

一旦個人的生命安全正式納入政府治理的當(dāng)然范疇，看似機(jī)械的斜坡安全公共工程也就成為拯救生命的必要行動。三十多年來，土力工程處建立了一套全面統(tǒng)一的斜坡安全系統(tǒng)，從基本制度建設(shè)角度防范斜坡事故的發(fā)生，大致反映了政府如何馴服自然，照看生命安全。

如何馴服自然

建立斜坡身份證

面對位置和時間都無法預(yù)知的山泥傾瀉，土力工程處將確定每個斜坡的身份作為第一要務(wù)。斜坡被分為兩類：人造斜坡和天然斜坡，前者是三十多年來土力工程處的首要關(guān)切。1977-78年，土力工程處開始逐一登記每個有可能危害生命安全的切削斜坡、填土斜坡、擋土墻和砌石墻，內(nèi)容包括樣貌、位置圖、背景數(shù)據(jù)、勘察記錄及研究結(jié)果，隨后統(tǒng)一編碼，統(tǒng)一分配登記號碼。1982年，土力工程處設(shè)立香港地質(zhì)調(diào)查組，全面調(diào)查24類有特色的地質(zhì)資料 ，斜坡的身份有了重要的補(bǔ)充。3

香港某處斜坡登記牌

1994年7月至1998年9月，土力工程處又耗資1.1億港幣，聘用60多名專業(yè)及技術(shù)人員，使用航拍照片解析技術(shù)和地形圖，系統(tǒng)鑒定、登記斜坡，編制了1994-98斜坡記錄冊。港島、九龍主要市區(qū)和新界新市鎮(zhèn)斜坡優(yōu)先登記，鄉(xiāng)村、離島和新界隨后進(jìn)行，還對馬己仙峽道和西沙路兩地的約400個斜坡進(jìn)行試驗，確定由誰來承擔(dān)維修責(zé)任。

為了確保斜坡記錄冊數(shù)據(jù)盡可能全面，土力工程處又調(diào)派專業(yè)技術(shù)人員，處理各政府斜坡維修部門和私人機(jī)構(gòu)巖土專業(yè)人士所提供的更新數(shù)據(jù)。政府公務(wù)員及其顧問在勘察斜坡、調(diào)查山泥傾瀉時，采取各種措施找出有關(guān)斜坡，復(fù)查最新地形圖，將可予登記而未登記的斜坡比例減至最低。截至2003年11月，最終形成了收錄約57000個人造斜坡資料的2003年全面斜坡記錄冊，包括1977前建成、大部分不符合現(xiàn)行安全標(biāo)準(zhǔn)的約39000幅斜坡，1977年以后根據(jù)當(dāng)時安全標(biāo)準(zhǔn)和審核規(guī)定設(shè)計和建造的約18000幅斜坡。以業(yè)權(quán)論，約39000幅為政府斜坡，約18000幅為私人斜坡，后者中約5500幅屬于混合業(yè)權(quán)，由私人業(yè)主及政府共同負(fù)責(zé)維修。

除了統(tǒng)一編號，2003年斜坡記錄冊的內(nèi)容包括每個斜坡所處的樓宇名稱、屋苑名稱、街道名稱、地段編號、牌照編號、租約編號和安全維修狀況，還有人造斜坡山泥傾瀉紀(jì)錄、天然山坡山泥傾瀉記錄、巖土勘探（包括地球物理測量）報告、土壤和巖石實驗室試驗報告、測壓監(jiān)察數(shù)據(jù)以及已鞏固或即將納入鞏固工程計劃的政府斜坡位置圖。

2003年斜坡記錄冊同時也是一套斜坡地理信息系統(tǒng)，人們可以快速搜尋和分析斜坡及其附近地形的數(shù)據(jù)。這份斜坡記錄冊還是維修責(zé)任記錄冊，地政總署耗資7360萬港幣，聘請專業(yè)測量顧問公司，于1999年12月編制完成“系統(tǒng)鑒辨全港斜坡維修責(zé)任”記錄冊，基于“業(yè)權(quán)人負(fù)責(zé)維修”和“受益人負(fù)責(zé)維修”原則，分配政府部門和私人業(yè)主維修責(zé)任，普通市民、個別業(yè)主、業(yè)主社團(tuán)、互助委員會、大廈管理公司、從事斜坡安全工作的工程界人士以及負(fù)責(zé)維修斜坡的政府部門都可以方便快捷地獲得這份記錄冊。其修訂工作由負(fù)責(zé)維修斜坡的各政府部門 （參見圖1）和香港工程師學(xué)會組成專門小組，廣泛咨詢專業(yè)團(tuán)體、物業(yè)管理公司、地產(chǎn)發(fā)展商、顧問工程師、承建商、學(xué)者及其他政府部門意見。4

圖1香港斜坡安全維護(hù)分工（單位：個），資料來源：香港土木工程署土力工程處，2007

天然斜坡也從1994年起開始有了自己的身份。土力工程處根據(jù)1924-2006年間的航拍照片，鑒定大多發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)的約105000宗天然斜坡山泥傾瀉，編制了“天然山坡山泥傾瀉增訂目錄”。根據(jù)“知危而行”原則，系統(tǒng)研究和制定實際可行的風(fēng)險減緩措施，比如設(shè)置泥石欄和防護(hù)屏障等等。為了保障人的安全，斜坡這種沒有生命的自然物首次成為治理的對象，有了自己的身份證，斜坡的物理特征、社會特征有了詳細(xì)記錄。

從傳統(tǒng)分類到風(fēng)險評估

判斷斜坡的穩(wěn)定程度，確定鞏固斜坡的先后次序，是防止山泥傾瀉事故的關(guān)鍵。三十年來，土力工程處判斷斜坡穩(wěn)定性的方法大致可分為兩種：1977-1992年的傳統(tǒng)工程法和1993年至今的風(fēng)險評估法。傳統(tǒng)工程法通過已知資料分析、詳細(xì)勘察現(xiàn)場和巖土安全評估，調(diào)查斜坡的穩(wěn)定性，找出對生命安全構(gòu)成極大危險的斜坡，為斜坡建立分類次序和目測結(jié)果，1977-78年斜坡記錄冊就是這種依賴專業(yè)人士個人經(jīng)驗的傳統(tǒng)工程法的產(chǎn)物。

1993年起，土力工程處開始適用風(fēng)險評估法，系統(tǒng)分析導(dǎo)致山泥傾瀉危險及其后果嚴(yán)重程度的各項影響因素，量化風(fēng)險次序，評估斜坡安全系統(tǒng)的成效，判斷公眾是否可以承受這些風(fēng)險，以及當(dāng)風(fēng)險過高時，如何平衡成本與效益，從多項風(fēng)險減緩措施中，選擇適當(dāng)管制措施來降低風(fēng)險。風(fēng)險評估用途廣泛，可以通過對各種不幸事件的頻率估計，判斷事故的個人風(fēng)險（個人死亡）、社會風(fēng)險（多人死亡）和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險（財務(wù)損毀、封閉交通要道等）；可以深入了解導(dǎo)致危險事故的每個主要因素，找出減輕風(fēng)險的最佳方法；還可以評估各項消減風(fēng)險措施的成本效益，決定如何分配資源，減低不同危險事故的風(fēng)險。

香港政府借鑒了香港企業(yè)組織用于評估石油化工工業(yè)設(shè)施風(fēng)險的原則，以及1974年英國衛(wèi)生與職業(yè)安全法和澳大利亞、新西蘭和加拿大的風(fēng)險評估原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會利益與風(fēng)險平衡原則，將風(fēng)險分為三類：不可接受的高風(fēng)險、合理可行的最低限度風(fēng)險以及可接受不必采取預(yù)防措施的低風(fēng)險，并決定在合理可行的最低限度區(qū)，組織動員人力、財力和物力，建立滑坡指數(shù)和自動雨量計算網(wǎng)，發(fā)布山泥傾斜警報，制定建筑署、屋宇署、土木工程署（土力工程處）、渠務(wù)署、機(jī)電工程署、路政署、警察署和消防處共同參與的危機(jī)處理機(jī)制，采取多種措施減輕風(fēng)險。

調(diào)查研究、鑒往知來

風(fēng)險評估將山泥傾瀉的各項基本問題予以量化分析，判斷危害原因、坍塌頻率、坍塌后果；確定山泥傾斜風(fēng)險的可接受程度；以及如何處理山泥傾斜風(fēng)險。社會知識是否全面，比如是否掌握坍塌事件的歷史統(tǒng)計、山泥傾瀉過程及后果和專家的專業(yè)知識和經(jīng)驗判斷，尤其是特大暴雨、嚴(yán)重地震、大型天然山坡的山泥傾瀉等概率低但后果嚴(yán)重的事故數(shù)據(jù)，直接影響風(fēng)險評估的成效。

因此，土力工程處嘗試研究過去的山泥崩塌事故經(jīng)驗，改善斜坡穩(wěn)定性的評估程序，包括初步研究、系統(tǒng)研究與個別研究三類。初步研究是對1977年前的35000個舊斜坡進(jìn)行現(xiàn)場考察，評估崩塌后果，判斷是否須采取預(yù)防措施。系統(tǒng)研究旨在評估現(xiàn)存斜坡的歷史、背景資料、航拍特征、實地觀察、穩(wěn)定性評估以及是否需要地質(zhì)勘探，決定是否進(jìn)行鞏固工程。特別研究是指對某個地區(qū)、某種類型的斜坡進(jìn)行專門研究，在此基礎(chǔ)上開展鞏固工程，或者設(shè)立安全指引。5

土力工程處自1980年代初期開始系統(tǒng)研究，搜集本港的降雨量和山泥傾瀉數(shù)據(jù)，進(jìn)行年度評估。同時，根據(jù)事件嚴(yán)重程度，選取部分山泥傾瀉事件詳細(xì)研究。土力工程處從2890個記錄中選取720宗事件進(jìn)行勘察，詳細(xì)研究約190個山泥傾瀉事件，深入研究6個山泥傾瀉事件。6  自1997年起，每年對所有山泥傾瀉事件進(jìn)行診斷式檢討，整理山泥傾瀉數(shù)據(jù)，更新“斜坡信息系統(tǒng)”中的山泥傾瀉數(shù)據(jù)庫。自2000年起，山泥傾瀉勘測研究成為防止山泥傾斜計劃不可或缺的一部分，斜坡穩(wěn)定性的評估程序得到改善。自2007年，土力工程處檢討已用泥釘鞏固的斜坡上所發(fā)生的山泥傾瀉，并提出改良建議。

山泥傾瀉研究所提供的豐富事實，支撐著斜坡納入篩選程序，支撐著死因研究、財務(wù)糾紛和法律行動，支撐著政府斜坡安全系統(tǒng)的成效分析以及對傾瀉成因與過程的理解，還改良了《斜坡維修指南》、《土力工程處緊急事故手冊》、《土力工程處技術(shù)指引》、《公路斜坡指南》等技術(shù)與安全體系。

篩選納入、優(yōu)先排序

“篩選納入程序”，也就是選取最值得詳細(xì)研究并進(jìn)行鞏固工程的政府和私人斜坡的程序，影響著香港政府防止山泥傾瀉計劃的成效。1977年成立土力工程處前，天然斜坡和人造斜坡都不在政府監(jiān)管之列，穩(wěn)定程度自然也不受重視。1977年成立土力工程處后，土力工程處選出多組1977年前的舊斜坡，根據(jù)風(fēng)險排列系統(tǒng)的優(yōu)先次序進(jìn)行研究，登記并分別處理不符合當(dāng)時標(biāo)準(zhǔn)的公共斜坡和私人斜坡。1999年，為了讓防止計劃更符合公眾對斜坡安全的社會期望，土力工程處調(diào)整了納入程序的運作流程，包括改良選取人造斜坡的綜合排列系統(tǒng)，加快審批顧問合約，改善斜坡數(shù)據(jù)的管理和更新，以“地段”為單位處理私人斜坡工程，以“就近地區(qū)”原則處理政府斜坡，大大改善了“篩選納入程序”的效果。

持續(xù)三十年的社會工程

自1977年至今，為了將山泥傾瀉風(fēng)險控制在合理可行的底限度內(nèi)，香港57000個斜坡在四個防止計劃下得到系統(tǒng)維護(hù)，即1977-94年的防止山泥傾瀉計劃、1995-2000年的加速防止山泥傾瀉五年計劃、2000-2010年長期防止山泥傾瀉十年計劃以及2010年開始執(zhí)行的“長遠(yuǎn)防治山泥傾瀉計劃”的。防止山泥傾瀉的社會工程，與合乎成本效益的專業(yè)服務(wù)、向私人業(yè)主發(fā)出危險斜坡修葺令、實施寮屋清拆計劃、優(yōu)先處理學(xué)校附近斜坡以及緊急事故應(yīng)急機(jī)制相結(jié)合，成為持續(xù)三十年至今從未停止的長期社會工程。

為了達(dá)到公眾對政府服務(wù)和技術(shù)水平的合理期望，土力工程處建立了一套符合國際質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的綜合管理系統(tǒng)，將質(zhì)量和環(huán)保因素納入防止計劃，包括斜坡的篩選、勘測、設(shè)計、合約管理、工程管理及建造等，向公眾提供合乎成本效益的專業(yè)服務(wù)。這套綜合管理系統(tǒng)定期接受認(rèn)證機(jī)構(gòu)的外部審核與內(nèi)部審核，確保符合法律，評估安全措施是否到位 ，以及工程關(guān)鍵階段的工地運作和質(zhì)量控制程序。7 除了公共斜坡，土力工程處還履行監(jiān)管私人斜坡的法定職能，有權(quán)在進(jìn)行安全狀況認(rèn)證后，根據(jù)《建筑物條例》向私人業(yè)主發(fā)出危險斜坡修葺令。

在百年山泥傾瀉歷史中，居住在寮屋區(qū)的貧民是最大的受害者。因此，降低山泥傾瀉威脅、減少死亡人數(shù)的最佳方法，不是加固影響寮屋安全的斜坡，而是通過寮屋區(qū)安全清拆計劃，將寮屋居民遷移安置到安全地帶。8 整個計劃由四個部門執(zhí)行：土力工程處工程師進(jìn)行巖土工程研究和現(xiàn)場考察，根據(jù)風(fēng)險評估確定需要清拆的寮屋，發(fā)出清拆建議；如果危險明顯而且緊迫，政府有權(quán)立即撤離受影響的寮屋居民，并永久清拆寮屋。房屋署和地政總署根據(jù)非發(fā)展性清拆計劃執(zhí)行清拆和安置；屋宇署處理私人地段的寮屋事宜。

自1984-85財政年度開始，香港政府開始執(zhí)行港島和九龍市區(qū)寮屋區(qū)的非發(fā)展性清拆計劃，1998年擴(kuò)展至新界寮屋區(qū)。截至1992年，根據(jù)土力工程處的清拆建議，共搬遷安置64200名寮屋居民，其中58000人來自港島和九龍市區(qū)，寮屋區(qū)山泥傾瀉致死人數(shù)從1980年代的27人，降至1990年代的2人。自1992年以來，土力工程處建議遷置約21000名寮屋居民。截至2005年12月，約10100人選擇留居原處，而香港政府則繼續(xù)努力呼吁他們考慮自身安全，盡快接納安置建議。

影響學(xué)校建筑物的人造斜坡在優(yōu)先處理之列。土力工程處建立了影響學(xué)校的人造斜坡數(shù)據(jù)庫，根據(jù)不時更新政府斜坡記錄冊數(shù)據(jù)，篩選需要處理的斜坡。根據(jù)風(fēng)險分級制度，建于土力工程處成立前的舊斜坡優(yōu)先納入，對學(xué)校周邊的私人斜坡優(yōu)先篩選，對政府斜坡優(yōu)先評估穩(wěn)定性，優(yōu)先排列鞏固次序。這批斜坡得到優(yōu)先處理后，再根據(jù)新安全標(biāo)準(zhǔn)核查是否需要進(jìn)一步鞏固。1995-2000年的加速計劃處理了影響學(xué)校的592幅人造斜坡，另有364幅斜坡納入2000-2010年十年計劃。

圖2香港斜坡安全認(rèn)證體系的成效（1949—2007），資料來源：香港土木工程署土力工程處，2007

行之有效的斜坡安全認(rèn)定系統(tǒng)，讓土力工程處有了馴服自然的能力，使之有可能將主要精力放在加固斜坡、預(yù)防天災(zāi)而非一時一地的事后救援上，使社會工程的成功有了可能，大大減少了斜坡崩塌事故及其災(zāi)害后果，斜坡事故水平降低了一大半，死亡人數(shù)大大減少（參見圖2）。

幾點啟示

將應(yīng)對自然災(zāi)害對人的生命威脅視為政府職責(zé)，將認(rèn)證作為治理技術(shù)，由此所建構(gòu)的一整套認(rèn)證政治體系，大大提高了香港斜坡的安全水平，領(lǐng)先于意大利、德國、澳大利亞、加拿大和美國等發(fā)達(dá)國家，1995年以后香港就沒有再發(fā)生過多人死亡的斜坡安全事故，成為香港政府公共建設(shè)的鮮明典范。2008年6月7日，香港遭遇1100年一遇的特大暴雨，根據(jù)風(fēng)險評估體系估算，滑坡指數(shù)達(dá)12.3級，4小時內(nèi)雨量達(dá)380毫米，引發(fā)數(shù)百宗山泥傾斜，其中很多都位于發(fā)展區(qū)。然而，這一次，香港安然無恙，幾十年前一天之內(nèi)斃命百人的悲劇，終于成為歷史。

香港政府斜坡治理的故事，讓我們對政府與社會、政府與個人之間的關(guān)系有了新的認(rèn)識。首先，安全是一種公共產(chǎn)品，面對斜坡這樣的無生命自然物，市場不會自動供給安全，社會也無法自生安全機(jī)制，政府必須有所作為。政府的責(zé)任不僅是維護(hù)法律與秩序，避免人為的暴死，更要馴服自然，避免自然的暴死。為了保障人的生命，必須馴服自然，而自然的馴服者，不是個人，也不是社會，只能是政府。安全不僅是內(nèi)部人的安全，也是外部人的安全；不僅是核心區(qū)的安全，也是邊緣區(qū)的安全。

其次，政治決斷固然是從不重視轉(zhuǎn)變到有意愿干預(yù)重大社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的關(guān)鍵，但從有意愿規(guī)管到具體如何有效規(guī)管，從緊急救援的非常態(tài)臨時回應(yīng)到防患于未然的常態(tài)制度化良治，中間還有個看上去很不顯眼但意義極為豐富的“認(rèn)證”過程。香港的斜坡安全體系是個持續(xù)三十年的預(yù)防山泥傾瀉社會工程，預(yù)防工程的成效在很大程度上取決于山泥傾瀉的可預(yù)見程度，后者離不開斜坡的名稱、位置、數(shù)量、地質(zhì)、歷史等全面事實，離不開篩選納入、優(yōu)先排序、風(fēng)險評估、安全標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一規(guī)范。認(rèn)證體系在事實與規(guī)范兩個層面的有效程度，直接影響防止山泥傾瀉社會工程的實效。

再次，可以說，有效的認(rèn)證體系，是社會工程成功的必要條件。除了斜坡事故之類公共安全事務(wù)，認(rèn)證體系的作用還體現(xiàn)在其他政府規(guī)管領(lǐng)域，存在于其他政策領(lǐng)域，這不僅僅是香港特區(qū)政府的獨特現(xiàn)象，也是很多發(fā)達(dá)國家的普遍現(xiàn)象。很多東南亞山地國家和其他發(fā)展中國家，無法像香港政府和發(fā)達(dá)國家這樣有效規(guī)管社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，甚至也無法有效發(fā)揮汲取能力，無法建立滿足社會正義需求的福利體系。

有認(rèn)證還是無認(rèn)證，對于政府治理水平的指標(biāo)意義越來越大，作為一種“新”的治理術(shù)，認(rèn)證這種新的治理術(shù)，賦予我們新的視角，去理解某些旨在改善人類境況的社會工程的成效，理解現(xiàn)代政府如何發(fā)現(xiàn)社會的需要、期望和取向，理解城市乃至國家的未來到底是什么。

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注釋：

1 除《泥孩子》以外，1950年代初至今，以社會關(guān)懷為主題的香港電影代表作還有：《細(xì)路祥》（勞資關(guān)系，1950）、《樓下閂水喉》（水荒，1954）、《應(yīng)召女郎》（娼妓，1973）、《ICAC：查案記》（貪污，1977）、《邊緣人》（社會治安，1981）、《香港香港：蒼生》（下層生活，1983）、《廟街皇后》（性工作者，1990）、《籠民》（遷徙安置，1992）和《天水圍的日與夜》（安置區(qū)下層生活，2008）。

2 他們是來自英國倫敦帝國大學(xué)的John Knill教授，澳大利亞聯(lián)合科學(xué)和工業(yè)研究組織的Brain Richards博士，加拿大阿爾伯塔大學(xué)的Nobert Morgenstern教授，巴西圣保羅大學(xué)的Victor de Mello，以及香港大學(xué)的Sean Machay教授和Peter Lumb教授。

3 沉積巖、變質(zhì)沉積巖、火山巖、侵入巖、風(fēng)化作用、第四紀(jì)河流階地和鐵礦山等。

4 地政總署14600幅、路政署9600幅、水務(wù)署6000幅、建筑署5600幅、房屋署1850幅、漁農(nóng)自然護(hù)理署900幅、渠務(wù)署450幅。

5 包括1979-81年半山區(qū)沿途研究和北角巖石坡研究、1984-90年九廣鐵路沿線斜坡研究、1984年引水道沿線斜坡研究、1995-98年學(xué)校周邊斜坡研究（2006完成不合格斜坡鞏固工程）、1998-2002年全港孤石下墜風(fēng)險量化研究、1998年天然山坡山泥傾瀉及孤石下墜風(fēng)險評估研究（發(fā)布臨時指引）、2000年天然山坡山泥傾斜研究（編制了天然山坡山泥傾瀉數(shù)據(jù)庫及公布評估天然山坡的指引）、2000年至今的天然山坡災(zāi)害研究、2001年至今的天然山坡災(zāi)害防護(hù)措施研究、2007年應(yīng)用生物工程措施修復(fù)天然山坡山泥傾瀉殘痕研究等等。

6 包括1994年7月23日觀龍樓山泥傾瀉事件、1997年6月4日和7月2日九華徑及萬佛寺山泥傾瀉事件、1997年8月3日呈翔道山泥傾瀉事件、1999年8月23日深井新村泥石流事件、1999年8月25日石硤尾山泥傾瀉事件、2005年8月20日芙蓉山村山泥傾瀉事件。以及，1992年5月8日碧瑤灣和堅尼地道山泥傾瀉事件、1993年6月16日象山邨山泥傾瀉事件、1994年7月23日觀龍樓山泥傾瀉事件、1994年8月7日青山道山泥傾瀉事件以及1995年8月13日翡翠道和深灣道山泥傾瀉事件。

7 工程整體意外率一直維持在低水平，遠(yuǎn)低于政府最高指標(biāo)，最高意外率為每100000人0.75次。

8 在香港，寮屋居民是個法定認(rèn)證概念，是指房屋署在1982、1984-85年所登記居住在暫準(zhǔn)寮屋的居民，記錄每間房屋的面積、樓層和居住人口等資料，未經(jīng)登記在案、自行擴(kuò)建房屋的，喪失申請租住公共住房的資格，得不到政府清拆計劃的政策照顧。

閱讀書目：

[美]詹姆斯•斯科特，《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，社會文獻(xiàn)出版社，2011.Seeing Like a State:How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed，James C. Scott，New Haven，Yale University Press，1998.

香港政府雨災(zāi)調(diào)查委員會：《一九七二年雨災(zāi)調(diào)查委員會最后報告書》，香港印務(wù)局，1972。

《山崩土淹話今昔－－香港山泥傾瀉百年史》，土木工程拓展署，香港特別行政區(qū)，2005。

Thirty years of slope safety practice in Hong Kong Hong Kong，Geotechnical Engineering Office，Civil Engineering and Development Dept.，2007.

City Futures:Confronting the Crisis of Urban Development.，Edgar Pieterse，London & NewYork: Zed Books；Cape Town: UCT Press；2008.

（歐樹軍為中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系講師，香港中文大學(xué)政治與行政學(xué)哲學(xué)博士。本文發(fā)表于《社會觀察》2012年第7期，此次發(fā)表稍有增補(bǔ)。）