國有資產(chǎn)管理體制的沿革

我們國有資產(chǎn)監(jiān)管體制是怎么演變過來的？大體上可以分成四個階段。

第一階段，計劃經(jīng)濟體制下國有企業(yè)管理（1988年之前）。這一階段的主要特點是，政府各部門直接管理甚至經(jīng)營國企。當時國企改革的目標是放權(quán)讓利、探索所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。20世紀90年代后，企業(yè)改革由承包制走向生產(chǎn)經(jīng)營責任制，股份制等多種形式的探索階段，客觀上要求解決國家如何管理國有資產(chǎn)的問題。

第二階段，國有資產(chǎn)的管理體制改革初步探索（1988年~1998年）。1998年成立了國有資產(chǎn)管理局，統(tǒng)一負責國有資產(chǎn)管理，主要特點是把國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理職能，從政府的行政職能和一般經(jīng)濟管理職能分開。20世紀90年代中后期，在進行授權(quán)經(jīng)營的探索基礎(chǔ)上，一些地方嘗試建立新的國有資產(chǎn)管理體系。當時還進行了國家控股公司的試點，但沒有從體制上解決國家如何行使國有資產(chǎn)出資人職權(quán)的問題。

第三階段，國有資產(chǎn)管理新體制孕育階段（1998年~2003年）。國資監(jiān)管體制改革的重要目標是政企分開。當時國企都有政府主管部門，如冶金部、化工部、石油部等等，“分開”非常困難。1998年，國務(wù)院撤銷了冶金、機械、化工等9個部委，改成隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委的9個工業(yè)局，還成立了兩個行業(yè)總會，即紡織業(yè)總會和輕工業(yè)總會。剝離部屬企業(yè)，改為行業(yè)管理。再后來又撤銷局，改為協(xié)會，這就實現(xiàn)了徹底脫鉤。

同時，在國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、集中監(jiān)管、行業(yè)體制改革，加強監(jiān)管等方面都做了重要的有益探索。此后，又出現(xiàn)國務(wù)院一些綜合部門對國企管理“九龍治水”的問題，國有資產(chǎn)出資人的職責被肢解，主體責任不明，不落實。

第四，新的國有資產(chǎn)管理體制確立階段（2003年至今）。為了解決“九龍治水”問題，落實國有資產(chǎn)主體責任，黨的十六大決議明確提出，“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管理資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”。2003年至今，是新的國有資產(chǎn)管理體制確立的階段。

第一，確立了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為出資人代表的體制。第二，建立并形成了一整套國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，包括統(tǒng)計評價、產(chǎn)權(quán)管理、業(yè)績考核等等。第三，國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進展，過去的重組只能局限在原系統(tǒng)中，現(xiàn)在則跨越了這個系統(tǒng)。第四，在中央企業(yè)開展國有資產(chǎn)經(jīng)營公司試點。第五，推進了規(guī)范董事會的建設(shè)。

在改革中，實行了管資產(chǎn)與管人管事相結(jié)合，責任、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，推進政企分開，政資分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。

各國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的橫向比較

最近我們與國際經(jīng)合組織（OECD）合作，研究了各國的國有資產(chǎn)管理體制。世界很多國家也都存在國資體制的問題，然而沒有一個國家像我們擁有那么龐大的國有資產(chǎn)。在研究中，大家都認為，國有企業(yè)屬于全民所有或國家所有，委托代理鏈條比民營企業(yè)更長。因此，必須理順政府、出資人機構(gòu)、董事會、管理層等治理與主體之間的關(guān)系。理順關(guān)系，才能確保國資監(jiān)管智能履行，符合全民利益。

當然，各個國家國情和監(jiān)管模式有所差異。大家認為，第一要清晰劃定權(quán)力邊界，減少外部力量對履行出資人職責的干預。第二，嚴格區(qū)分政府角色，避免出資人監(jiān)管機構(gòu)同時行使社會公共管理職能。第三，務(wù)必確保專業(yè)高效，要求出資人監(jiān)管機構(gòu)具有相應的企業(yè)法律、財務(wù)知識和管理技能。

我們認為，從任命董事會成員，設(shè)置并監(jiān)督企業(yè)業(yè)績目標，重大事項投票權(quán)這個角度出發(fā)，從國資監(jiān)管的三項核心職責角度出發(fā)，可將世界各類企業(yè)分成五種模式：集中模式、雙軌模式、雙頭模式、分散模式、協(xié)調(diào)模式。

從集中模式來看，它的優(yōu)勢，一是有利于整合企業(yè)的運營、財務(wù)、法律等資源，形成履行出資人監(jiān)管職責的專業(yè)化知識庫存，有利于在國企治理委托代理鏈條上有效傳遞政府期望，明確各治理主體的角色和職責。有利于建立與市場規(guī)則相融合的統(tǒng)一的出資人監(jiān)管標準，使國企成為真正市場主體。二是有利于實現(xiàn)政企分開，使其他部門制定宏觀調(diào)控和行業(yè)發(fā)展政策時，對各類所有制企業(yè)一視同仁，營造更加公平的環(huán)境。OECD專家也一致認為，所有權(quán)的集中行使是中國經(jīng)濟在高速增長時能夠保持穩(wěn)定的一個因素。

OECD于2005年發(fā)布、并于2015年重新修訂的《中國有企業(yè)公司治理指引》強調(diào)，所有權(quán)應該由一個集中出資人機構(gòu)統(tǒng)一行使。如果無法實現(xiàn)，也應該通過協(xié)調(diào)機制來行使“出資人機構(gòu)應該具備有效履職資質(zhì)和能力，統(tǒng)一對國有企業(yè)進行標準化管理，實行政府出資人監(jiān)管職能和社會公共管理職能徹底分開，集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，可以發(fā)揮專業(yè)出資人的集聚效應，從而提升管理效力，強化問責，提高企業(yè)經(jīng)營業(yè)績”。這些都是我們在完善我國國資監(jiān)管體制過程當中需要繼續(xù)堅持的。

國企改革的中國治理模式

30多年來的國企改革，已經(jīng)探索出了一套符合基本經(jīng)濟制度要求，適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的中國特色國資監(jiān)管體制。有三個重要的方面：

第一，監(jiān)管體制。我們的監(jiān)管體制，是由出資人機構(gòu)集中統(tǒng)一監(jiān)管，它的重要特征是以管資本為主。另外我們還要探索國有資本的授權(quán)經(jīng)營，集中統(tǒng)一管理，這就是我們現(xiàn)在講的“兩類公司”。

政府履行出資人職責的機構(gòu)，是以國資委為主體，根據(jù)授權(quán)對國有企業(yè)出資人履行監(jiān)管職責。政府管理部門，對包括國企在內(nèi)的各類企業(yè)實施公共管理職能。未來我們國資委管的企業(yè)，應該有少量的國有資本投資公司，投資公司通過開展投融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。另外還應該有少量的國資運營公司，通過股權(quán)運作、價值管理，促進國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值。這類“金融公司”可設(shè)立20-30家。它們下面會有很多實體企業(yè)，還會有幾十家產(chǎn)業(yè)集團。

現(xiàn)在改革國資體制爭論很多，例如淡馬錫（觀察者網(wǎng)注：Temasek Holdings，淡馬錫控股公司，是一家新加坡的投資公司，新加坡政府財政部對其擁有100%的股權(quán)）是否適合中國的問題。淡馬錫是可以學習的，但不能將它簡單照搬到中國。淡馬錫的規(guī)模還沒有神華一家企業(yè)大，甚至好幾個淡馬錫都趕不上招商集團的規(guī)模。很多企業(yè)不用改成投資公司，有的產(chǎn)業(yè)國家必須要做。國資監(jiān)管是出資人的監(jiān)管，政府監(jiān)管是公共監(jiān)管。這就是我們國資的一個模式。

我們國資委現(xiàn)在搞試點，建立國有資本投資公司、運營公司。已經(jīng)設(shè)立中糧、國投、神華、寶武、五礦、招商、中交、保利為運營公司試點企業(yè)，通過股權(quán)運作、價值管理，有序進退，促進國有資本管理流動，實現(xiàn)保值增值。

關(guān)于投資公司的改革，主要是六個方面：第一是搞好戰(zhàn)略定位；第二是梳理好產(chǎn)業(yè)格局；第三是管控模式，形成小總部、大產(chǎn)業(yè)格局；第四是實行市場機制；第五是資源優(yōu)化，該退則退；第六是黨建保障。

第二，完善公司治理。要建立健全權(quán)責對等，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，有效制衡的決策支持監(jiān)督機制。在改革中我們強調(diào)：董事會中外部董事要占多數(shù)，要落實和維護董事會職權(quán)，要加強董事會內(nèi)部制衡。我們2005 年就開始進行完善公司治理的試點工作，對寶鋼等國企進行試點，取得了突出成績。

落實和維護董事會依法行使的重大決策，選人用人，薪酬分配權(quán)利。中央《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》中有一句話“法無授權(quán)任何政府部門和機構(gòu)不得干預”。我們要通過試點抓落實。國有企業(yè)董事會將行使以下權(quán)力：中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃權(quán)；高級管理人員選聘權(quán)；高級管理人員業(yè)績考核權(quán)；高級管理人員薪酬管理權(quán)；實行工資總額備案制管理；重大財務(wù)事項管理權(quán)。

這一項改革力度很大。不少人問，怎么處理董事會和黨的關(guān)系？比如總經(jīng)理的人事任命問題。我們的意見是，董事會選聘總經(jīng)理，由黨組織推薦，董事會選擇，市場化選聘，契約化管理。改變過去經(jīng)理班子成員由國資委任命的辦法。現(xiàn)在正在搞這方面的試點，董事會提出人選，國資委黨委要討論并提出意見，再交由企業(yè)董事會的提名委員會和企業(yè)黨組織考察，最后向董事會推薦并由董事會選擇。

最后，切實加強黨的領(lǐng)導，這對國有企業(yè)非常重要。國企黨組織要在企業(yè)中發(fā)揮政治領(lǐng)導核心作用的具體體現(xiàn)，就是“把方向，管大局，保落實”。企業(yè)所有決策可以分類，不同的問題是在黨委會討論或在董事會討論，黨委會是給出明確意見還是方向性意見，過去黨委討論確定人選，而現(xiàn)在是指出董事會提出的名單中誰不行，方式改變了。這些要非常明確，能夠操作。

國企治理中的一個相當重要的方面是用人。在這個過程中，黨組織應當發(fā)揮什么作用？就是要“確定標準、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選”。這也是中央文件里寫得清清楚楚的，這些問題都是從黨內(nèi)的法規(guī)政策和行政上的法規(guī)政策實現(xiàn)非常好的銜接。

習近平總書記曾經(jīng)說過，改革要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，改革關(guān)頭勇者勝；改革要扎扎實實干，想入非非不行，嘩眾取寵不行，蜻蜓點水也不行，開弓沒有回頭箭，要繼續(xù)堅定不移實現(xiàn)改革目標，風雨無阻，勇往直前。我們要按照這一精神，把國資和國企改革向前推進。

（文章轉(zhuǎn)載自微信公眾號“中信基金會”，本文為國資委副秘書長彭華崗2016年12月15日在中信發(fā)展改革研究基金會、《經(jīng)濟導刊》雜志社、中國政法大學舉辦的中國道路講座上的講演整理編輯。）