2013年3月24日，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的、第十四屆中國(guó)發(fā)展高層論壇在北京開幕，政界高層和學(xué)界名流參與，引來媒體廣泛關(guān)注。本次論壇主題為“中國(guó)：改革開放與全面建成小康社會(huì)”。討論過程中，城鎮(zhèn)化中的土地問題成為了最熱門的話題之一。筆者認(rèn)真學(xué)習(xí)了本次中國(guó)發(fā)展高層論壇，尤其關(guān)注土地制度方面的討論。對(duì)于鄭永年先生關(guān)于中國(guó)土地制度安排的看法及其改革方案不是很同意，特此與鄭先生商榷。

一、鄭永年先生觀點(diǎn)引述

據(jù)媒體報(bào)道，新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年指出，中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨眾多體制改革，其中最重要的是農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新。①“由于農(nóng)村是集體土地所有制，土地?cái)?shù)量固定，而集體又是不固定的，因此，會(huì)面臨土地產(chǎn)生的利益一直在分配、重新分配等問題”。②“土地表面上看是農(nóng)民的唐僧肉，誰都想吃，地產(chǎn)商、地方政府想吃，上級(jí)政府想吃，但是唐僧肉的主人——農(nóng)民吃不到。”

對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化的下一步改革，鄭永年表示，應(yīng)在土地國(guó)有化的同時(shí)，進(jìn)行土地使用權(quán)的私有化，進(jìn)行改革要兩步走，以避免城鎮(zhèn)化成為新一波掠奪農(nóng)民土地的運(yùn)動(dòng)。③“土地私有化也不見得能解決問題，我們要考慮到地方政府各種因素，但是土地是可以國(guó)有化的，土地國(guó)有化過程中，土地另一方面，土地的使用權(quán)可以私有化。”“把土改作為突破口，在補(bǔ)償后對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行私有化、家庭化，釋放中國(guó)大量勞動(dòng)力，中國(guó)的農(nóng)民工不放棄土地，成不了城市居民，就要改革”。④“中國(guó)夢(mèng)很大一方面是居者有其屋，中國(guó)如果做到了居者有其屋，可以換來20年到30年的政治穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定，那個(gè)時(shí)候，中國(guó)可以達(dá)到一個(gè)比較高收入國(guó)家水平。我們今天所面臨的很多問題會(huì)自然消失，否則的話，我們就會(huì)陷入長(zhǎng)期的中等收入陷阱，就會(huì)面臨很多無窮的問題。”（注：以上引述轉(zhuǎn)引綜合自瀟湘晨報(bào)、新浪網(wǎng)等） 

以下就上述四組言論分別進(jìn)行商榷。

“中國(guó)發(fā)展高層論壇2013年年會(huì)”于3月23日-25日在北京舉行。圖為新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年。

二、商榷①：集體土地所有制有助于形成集體內(nèi)部的公平正義

鄭先生說的土地產(chǎn)生的收益無非是兩種，一種是農(nóng)用產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)收益，一種是非農(nóng)用產(chǎn)生的工商業(yè)建設(shè)收益。按照我國(guó)土地管理法的規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)需要用地必須使用國(guó)有土地，其中村民建房使用的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施用地除外。也就是說，我國(guó)是以法律的形式確立了土地非農(nóng)建設(shè)收益在城不在鄉(xiāng)——對(duì)此法律設(shè)計(jì)的合理性，后文會(huì)有詳述，在此僅假設(shè)鄭先生承認(rèn)我國(guó)法律規(guī)定的要求，所說的是土地產(chǎn)生農(nóng)業(yè)收益。

鄭先生認(rèn)為，由于農(nóng)村土地?cái)?shù)量是固定的，也就是說，農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)收益短期內(nèi)也是固定不變的，而農(nóng)村集體卻因?yàn)槿丝诘纳栏婧统鋈脒w徙不斷地變動(dòng)，從而使得土地產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)收益也總是在不斷地分配和再分配，鄭先生以為這里面有問題。

筆者以為這里面沒有問題。土地是人類賴以獲取生活資料的基礎(chǔ)物資，因此土地制度應(yīng)該對(duì)人口變動(dòng)從而產(chǎn)生的需求保持契合，土地制度不能僵化到最后不顧人們生活需要的地步，到這一步了就只能導(dǎo)向暴力革命。我國(guó)現(xiàn)有的土地制度就是通過資產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)主義革命的形式分別從地主階級(jí)和小私有者手上剝奪過來的，形成了社會(huì)主義的土地公有制。

改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村的土地實(shí)行集體所有制，以戶為單位經(jīng)營(yíng)，這項(xiàng)制度被稱為我國(guó)農(nóng)村制度的基石。也就是說，農(nóng)村土地產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)收益是在集體內(nèi)部以家庭為單位進(jìn)行分配的。盡管農(nóng)村人口變動(dòng)比較大，但是農(nóng)村家庭變動(dòng)卻較為穩(wěn)定的，因此就可以賦予農(nóng)戶長(zhǎng)期而又有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，戶均土地權(quán)的長(zhǎng)期而又穩(wěn)定并不有助于解決反而更加加劇了集體內(nèi)部人均土地的差異懸殊，表現(xiàn)出來的就是人均獲得土地農(nóng)業(yè)收益的差異懸殊，這很不公平——對(duì)于一個(gè)熟人社會(huì)的集體來說，這還不正義。

對(duì)于這一困境的解決，改革開放前二十年，主要是通過進(jìn)行土地調(diào)整的方式實(shí)現(xiàn)平衡的，那時(shí)候農(nóng)村集體還具有比較強(qiáng)的行動(dòng)能力，因此能夠把調(diào)地的工作做下去，調(diào)整土地，實(shí)際上就是讓集體的地權(quán)及其收益能夠按照人口變動(dòng)的實(shí)際情況進(jìn)行不斷地優(yōu)化配置，從而保證公平與正義。取消農(nóng)業(yè)稅后，集體獲取土地收益的權(quán)利也被取消了，導(dǎo)致集體治理能力越來越弱化；同時(shí)國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地“生不添、死不減”，使得集體進(jìn)行地權(quán)調(diào)整越來越難，農(nóng)地收益的分配格局越來越固化，不公平感驟增，農(nóng)民之間越來越分裂，反過來影響農(nóng)民達(dá)成一致行動(dòng)進(jìn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施等公共品的建設(shè)。集體所有權(quán)的弱化和虛化、地權(quán)的固化、農(nóng)業(yè)收益分配結(jié)構(gòu)的固定，是造成農(nóng)村生產(chǎn)生活條件越來越惡化的內(nèi)在關(guān)鍵性原因。

需要注意的是，集體的構(gòu)成成分是在不斷地變動(dòng)的，然而集體本身卻是十分固定的。在沒有外部力量向農(nóng)村提取資源的背景下，若沒有堅(jiān)強(qiáng)有力的村集體，農(nóng)民就是一盤散沙的狀態(tài)，農(nóng)村就會(huì)越來越凋敝，農(nóng)業(yè)就會(huì)越來越危險(xiǎn)。而集體最重要的作用就是要在集體內(nèi)部根據(jù)人口變動(dòng)不斷地結(jié)平衡賬，通過地權(quán)的不斷匹配和再匹配，形成農(nóng)業(yè)收益的不斷優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)基本的公平正義。所以，與鄭先生相反，筆者認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)集體能力和權(quán)威。

三、商榷②：土地非農(nóng)增值收益應(yīng)歸公

需要指出的是，鄭先生在此犯了一個(gè)低級(jí)錯(cuò)誤，他認(rèn)為我國(guó)土地的主人是農(nóng)民，而實(shí)際上我國(guó)憲法明確規(guī)定土地是公有制，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民只享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）。我國(guó)憲法、土地管理法明確規(guī)定，土地征收應(yīng)予以補(bǔ)償。農(nóng)村土地征收是將農(nóng)村土地變成了國(guó)有土地，是農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的雙重滅失，因此既要補(bǔ)償享有所有權(quán)的集體，也要補(bǔ)償享有使用權(quán)的農(nóng)戶。按照法律，土地征收按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，且總額不得超過土地原用途平均產(chǎn)值一定倍數(shù)。一般來說，政府征地，按照標(biāo)準(zhǔn)會(huì)給予農(nóng)戶以補(bǔ)償，完全沒補(bǔ)償或拖欠的畢竟是少數(shù)，當(dāng)然農(nóng)民總會(huì)覺得補(bǔ)償不夠，誰會(huì)嫌補(bǔ)償太多？鄭先生說的農(nóng)民吃不到的土地唐僧肉，顯然不是指上述按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪且徊糠终鞯匮a(bǔ)償款，他指的是土地非農(nóng)增值收益的那一部分巨大收益。

鄭先生提到土地上的各種利益主體爭(zhēng)奪土地收益，這顯然是在說土地的非農(nóng)增值收益，也就是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有建設(shè)用地這個(gè)過程中產(chǎn)生的巨大的土地增值收益的分配問題，直指我國(guó)的征地制度。對(duì)于這個(gè)問題，孫中山先生早在一百多年前就提到了要漲價(jià)歸公、地利共享。鄭先生說上級(jí)政府、地方政府、開發(fā)商等都想吃這塊唐僧肉，這并無不妥，但是需要注意的是，其實(shí)農(nóng)民也想吃：城郊地區(qū)修建的小產(chǎn)權(quán)房就是證明，各種形式的聯(lián)建房也是證明，甚至近年來頻頻見諸報(bào)端的因征地拆遷導(dǎo)致的惡性事件也是證明。農(nóng)民想吃卻吃不到，或者吃到了卻有風(fēng)險(xiǎn)，有風(fēng)險(xiǎn)卻還要冒，組建這塊唐僧肉之誘人。然而我國(guó)法律明確規(guī)定了土地增值收益的漲價(jià)歸公原則，農(nóng)民并不享有這一權(quán)利。原因在于：一是，這筆增值收益并不是農(nóng)民的勞動(dòng)產(chǎn)生的，而是城市化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高導(dǎo)致的，因此這種漲價(jià)的收益就不應(yīng)該歸農(nóng)民，而應(yīng)該歸公。二是，土地征收過程有區(qū)位限制和規(guī)模限制，不是所有的農(nóng)民的土地都有被征收的機(jī)會(huì)，且較之農(nóng)民全部來說只有很少的一部分有機(jī)會(huì)被征收土地，他們其實(shí)早已脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式成為了偽農(nóng)民和偽農(nóng)民集體；并且在拆遷過程中，他們得到的補(bǔ)償并不低。土地增值收益若是歸了他們，實(shí)際上并不是廣大農(nóng)民得了，而是一少部分地主得了，漲價(jià)歸農(nóng)民的結(jié)果是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果被一小部分土地食利者階層拿走了，這是分配方式的實(shí)質(zhì)是在向封建社會(huì)關(guān)系倒退。

這里的問題是，應(yīng)該歸公的這塊唐僧肉也不是想吃就能吃的，國(guó)家法律制度有限制。首先，我國(guó)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的土地用途管制，中央政府對(duì)地方新增建設(shè)用地總量進(jìn)行指標(biāo)控制，也就是說，地方政府要想合法地取得土地增值收益，需要獲得建設(shè)用地指標(biāo)，只有有了建設(shè)用地指標(biāo)才能夠征地、供地，從而獲得土地財(cái)政。不是說地方政府想征多少就能征多少。其次，我國(guó)嚴(yán)格的土地用途管制制度，還對(duì)供地的類型、用途進(jìn)行了明確的規(guī)定。在當(dāng)前情況下，年度新增建設(shè)用地里，一部分是用于工業(yè)用地，這塊土地基本上沒有凈收益，而且往往政府還需要倒貼資金；還有一部分是道路、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，這一部分也基本上都是政府在出錢建設(shè)，根本沒有收益；還有一部分是用于商住用地，這是地方政府土地財(cái)政的主要來源，也是唯一能夠取得巨額凈收益的部分。也就說，地方政府征了的土地中，不是想怎么用就這么用。再次，我國(guó)實(shí)行經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛制度，其中尤其要求商住用地必須進(jìn)入土地招拍掛市場(chǎng)進(jìn)行出讓，從而使得土地增值收益能夠進(jìn)入地方財(cái)政，構(gòu)成地方公共財(cái)政來源的大頭之一，用以彌補(bǔ)工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地上的投資、搞建設(shè)。也就是說，用于商住開發(fā)的土地上取得的巨額收益并不是進(jìn)入了官員的腰包，更不是進(jìn)了開發(fā)商的腰包，而是進(jìn)入財(cái)政，構(gòu)成政府財(cái)政收入的重要部分。只要嚴(yán)格按照制度要求來，開發(fā)商和官員在這個(gè)過程中是沒有吃到唐僧肉的。

我國(guó)現(xiàn)有的征地制度能夠保證土地非農(nóng)增值收益歸到地方政府手中，作為公共財(cái)政支持地方政府搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程，實(shí)際上就是一種漲價(jià)歸公的制度設(shè)計(jì)。由于我國(guó)處在城市化的快速推進(jìn)階段，一方面會(huì)有大量的土地面臨非農(nóng)增值；另一方面則是地方政府需要大量的資金來持續(xù)地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入和招商引資。土地財(cái)政恰好能夠使城市化的推進(jìn)實(shí)現(xiàn)收支均衡，從而確保我國(guó)城市化、現(xiàn)代化可持續(xù)展開。有了土地財(cái)政，地方建設(shè)和發(fā)展就不會(huì)太依賴于中央財(cái)政，這樣中央財(cái)政也才能結(jié)余出更多的資源用于搞民生工程、進(jìn)行國(guó)防軍隊(duì)建設(shè)、投資大型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、提升科學(xué)技術(shù)水平等等。土地財(cái)政對(duì)于我國(guó)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整體發(fā)展功不可沒，我國(guó)現(xiàn)有的征地制度在方向上是有利于我國(guó)現(xiàn)代化的。因此，改革也應(yīng)當(dāng)順著這個(gè)方向不斷地完善，而不是背道而馳。

鄭先生的第三組話的實(shí)質(zhì)是要農(nóng)村土地去集體化，將所有權(quán)徹底上收歸國(guó)有，將使用權(quán)徹底下移，歸農(nóng)戶私有。按照我國(guó)物權(quán)法，集體土地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，鄭先生所謂的所有權(quán)國(guó)有化、使用權(quán)私有化改革實(shí)質(zhì)上也就是變相的土地私有化了。鄭先生自己也承認(rèn)，是限于我國(guó)意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)等因素，明明白白地搞土地私有化在意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)觀念方面都過不了關(guān)。吳敬璉先生也再后面附議并提醒了是使用權(quán)的私有化而不是所有權(quán)的私有化。

鄭先生認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不可避免，我國(guó)要想從中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家邁進(jìn)，而不是出現(xiàn)中等收入陷進(jìn)，就必須通過城鎮(zhèn)化，支持中國(guó)比較長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)化要順利推進(jìn)，需要在土地制度設(shè)計(jì)上進(jìn)一步提供便利；同時(shí)城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，有可能會(huì)受到侵害，因此要通過制度設(shè)計(jì)給予保障。農(nóng)民的利益受不到保障，中國(guó)就極有可能陷入中低收入陷阱。鄭先生以為通過農(nóng)村土地所有權(quán)的國(guó)有化和使用權(quán)的私有化可以解決城鎮(zhèn)化的推進(jìn)受阻和城市化過程中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題。由于土地所有權(quán)是國(guó)家的，因此當(dāng)政府需要使用土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)時(shí)，就不需要經(jīng)過征地手續(xù)；然而，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)是私人所有的，因此被征地的農(nóng)民就能夠與政府談判，只有雙方在自愿的情況下政府才能夠用地，因此能夠保障農(nóng)民權(quán)益。

首先，鄭先生誤解了現(xiàn)行城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中所產(chǎn)生的問題的原因。他以為城鎮(zhèn)化推進(jìn)受阻是因?yàn)橥恋貦?quán)屬關(guān)系不明確，國(guó)家征地遭遇集體土地所有權(quán)的阻力，這是不對(duì)的。按照我國(guó)憲法等法律，政府為了公共利益可以征地。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，可以認(rèn)為政府征地就意味著公共利益。政府對(duì)于土地征用的權(quán)利，受到我國(guó)憲法這一根本大法的保護(hù)，這里面并沒有不清晰的地方?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)化推進(jìn)產(chǎn)生問題并不是制度問題，而是因?yàn)橥恋卦鲋凳找婢薮?，所涉的各個(gè)主體想要參與利益爭(zhēng)奪的一個(gè)博弈過程，里面并沒有什么道義性可言。政府退讓一步，被拆遷的農(nóng)戶就進(jìn)一步；政府越堅(jiān)持原則不退讓，被拆遷戶就沒有牟利空間。政府作為公權(quán)力，需要做的是不能侵犯農(nóng)民合法權(quán)益，應(yīng)按照法律的要求給予足額征地補(bǔ)償；同時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持原則，堅(jiān)決打擊在征地拆遷過程中的漫天要價(jià)、無理取鬧的釘子戶（當(dāng)然要?jiǎng)?chuàng)新補(bǔ)償方式和補(bǔ)償內(nèi)容，對(duì)于確實(shí)有困難的群體可以給與適當(dāng)?shù)恼疹?，但是大方向不能變），不怕出事、不怕上訪、不怕打擊報(bào)復(fù)。當(dāng)前城鎮(zhèn)化一定程度上受阻，其實(shí)質(zhì)是中央政府對(duì)地方政府的控制過于機(jī)械化，是治理問題而不是制度問題。中央政府在老百姓面前做好人，卻向地方政府下達(dá)各種指標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行考核，一旦出了問題又不分是非清白就處理地方政府，導(dǎo)致地方政府怕出事、不敢講原則、只能講策略。策略講多了，原則就沒有了，拆遷中就產(chǎn)生了很多的不公平。地方政府越不講原則，釘子戶就越得寸進(jìn)尺，而且就又越來越多的人敢于當(dāng)釘子戶，這樣城鎮(zhèn)化當(dāng)然受阻。顯然，這是一場(chǎng)釘子戶運(yùn)作的賭博，與土地所有權(quán)的歸屬無關(guān)。一次博弈成功，釘子戶可以一夜暴富，富得流油；博弈若是失敗，可能會(huì)擦槍走火，鬧出人命，發(fā)生惡性事件。土地所有權(quán)國(guó)有化解決不了這個(gè)問題，反而可能加劇這個(gè)問題的惡化程度。

其次，前面已經(jīng)談到，鄭先生誤解了被征地農(nóng)民這個(gè)群體占農(nóng)民全部中的分量。農(nóng)民其實(shí)是分化的，并不是鐵板一塊。農(nóng)民中也有強(qiáng)勢(shì)的農(nóng)民，比如城郊和城中村里的農(nóng)民；當(dāng)然也有弱勢(shì)的，那就是中西部地區(qū)偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民。由于城市化會(huì)有完成的一天，即使到那個(gè)時(shí)候也還是由絕大多數(shù)的農(nóng)民都沒有享受到被征地的機(jī)會(huì)。沒有機(jī)會(huì)被征地意味著沒有機(jī)會(huì)參與土地增值收益的博弈，這樣的土地使用權(quán)私有化對(duì)農(nóng)民來說就一無是處。某些學(xué)者的土地一私有化就能夠帶來巨大的財(cái)富的承諾對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民來說只能是一座虛幻飄渺的海市蜃樓。對(duì)于那些有機(jī)會(huì)被征地的農(nóng)戶，土地使用權(quán)的私有化無疑會(huì)給他們以巨大的土地收益，這是毋庸置疑的。因?yàn)樵谀壳斑@種土地集體所有制、農(nóng)民享有使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)下，被征地和拆遷的城郊農(nóng)戶就已經(jīng)是非常強(qiáng)勢(shì)的群體了，他們?cè)缇鸵呀?jīng)通過小產(chǎn)權(quán)房等方式享受到了土地非農(nóng)使用的增值收益了；而征地拆遷后又給予他們遠(yuǎn)高于法律上所規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在還通過使用權(quán)私有化的制度設(shè)計(jì)讓這個(gè)原本非法存在的土地食利者階層合法化，這相當(dāng)于是通過制度的手段再造一個(gè)地主階級(jí)。原本是為了保護(hù)農(nóng)民的制度設(shè)計(jì)最后卻保護(hù)了農(nóng)民中的強(qiáng)勢(shì)群體，并將這一階層制度化為一個(gè)帶有極強(qiáng)封建性的階級(jí)，這顯然不是我國(guó)現(xiàn)代化過程所需要的，筆者也相信這不是鄭先生所想要的。這部分群體因?yàn)橥蝗缙鋪硪淮蠊P收入，就極易沾染黑社會(huì)、習(xí)得黃賭毒等奢靡的生活方式，從而出現(xiàn)征地后返貧現(xiàn)象——這根本就不是征地制度本身的問題。

社會(huì)上普遍比較關(guān)注的真正被征地后返貧的，其實(shí)是在偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的偶然的被征地，其征地款補(bǔ)償額度太低，可能會(huì)造成農(nóng)民生活水平下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無保障。由于地處中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，這種情況下的征地與城郊村因?yàn)槌鞘谢瘮U(kuò)展的征地完全不同，中西部地區(qū)地方政府財(cái)力有限，補(bǔ)償?shù)念~度只能按照國(guó)家規(guī)定的最低要求來補(bǔ)，這時(shí)候可能引起農(nóng)民在征地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損。然而，即使這樣，那些偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民也還是盼征地，即使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分低廉，但只要比種田收入高一點(diǎn)點(diǎn)，農(nóng)民就有將土地變現(xiàn)的欲望，土地使用權(quán)的私有化藥方并不能為保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供任何的實(shí)質(zhì)性幫助，反而會(huì)造成土地集中和兼并，產(chǎn)生出大量的真正無產(chǎn)者。其實(shí)，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的征地，國(guó)家應(yīng)該做的事通過轉(zhuǎn)移支付的方式多向中西部地區(qū)的征地補(bǔ)償進(jìn)行補(bǔ)貼，而不是在土地權(quán)屬上進(jìn)行無謂的概念游戲。

在堅(jiān)持現(xiàn)有征地制度大方向不改變的情況下，國(guó)家征地制度的改革應(yīng)著力于創(chuàng)新征地補(bǔ)償?shù)姆绞讲U(kuò)大補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和范圍，考慮到農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活、未來發(fā)展、物質(zhì)精神需要等。對(duì)于征地過程中出現(xiàn)的補(bǔ)償不到位，挪用、克扣補(bǔ)償款等行為，則應(yīng)該加大查處和懲罰力度，堅(jiān)持原則，按照法律法規(guī)的要求辦事。

五、商榷④：如何真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”？

筆者同意鄭先生關(guān)于居者有其屋是中國(guó)夢(mèng)重要內(nèi)容之一的論述，也基本同意鄭先生所說的：居者有其屋的中國(guó)，可以保障未來20年到30年的政治穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定，從而使中國(guó)在完成城市化的時(shí)候，達(dá)到一個(gè)比較高收入的國(guó)家水平。鄭先生還認(rèn)為，到那個(gè)時(shí)候，當(dāng)前的很多問題就自然而然地消失了，否則的話，中國(guó)將陷入到長(zhǎng)期的中等收入陷進(jìn)中，面臨無窮盡的問題和困擾。后一句話的意思是說，當(dāng)前的很多問題實(shí)際上都是發(fā)展中的問題，隨著發(fā)展的不斷深化，這些問題會(huì)自然而然地解決。

鄭先生對(duì)于上述問題的討論是基于中國(guó)“三元社會(huì)”格局的判斷，這方面筆者卻不同意。鄭先生所謂的三元社會(huì)，指的是城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工、農(nóng)村居民三大群體。其中鄭先生尤其關(guān)注與在城鄉(xiāng)雙棲的農(nóng)民工群體，并認(rèn)為這是很多地方人的城市化的一個(gè)重要的目標(biāo)群體。鄭先生認(rèn)為中國(guó)的農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，很不穩(wěn)定；農(nóng)民工群體對(duì)城鎮(zhèn)化做出了很大的貢獻(xiàn)，但是卻不為城市所容納，流離于城鄉(xiāng)之間，很不穩(wěn)定；并且認(rèn)為農(nóng)民工群體對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展也沒有什么貢獻(xiàn)，因?yàn)樗麄儾皇浅鞘芯用竦囊徊糠帧｀嵪壬J(rèn)為，通過體制改革，鎖定這部分群體作為城市化的對(duì)象，讓農(nóng)民工群體真正進(jìn)城，從而推動(dòng)中國(guó)的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化可以再未來幾年保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的中速增長(zhǎng)。確保這部分群體真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，一個(gè)首要的問題，是要讓他們放棄土地，并解決他們進(jìn)城后的居住問題。鄭先生正是在這個(gè)意義上提出了他的居者有其屋的理念。

筆者認(rèn)為，首先，鄭先生提供的土地所有權(quán)國(guó)有化、使用權(quán)私有化方案并不能有助于農(nóng)民工群體放棄土地，進(jìn)入城市。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，恰恰是那些有能力進(jìn)城的農(nóng)民，反而不愿意放棄農(nóng)村的承包地和宅基地。

其次，鄭先生對(duì)于農(nóng)民工群體有誤判，把農(nóng)民工從農(nóng)村居民里抽取出來作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的第三元過于武斷。當(dāng)前我國(guó)基本上還是一種較為正常的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)類型。在農(nóng)民群體中，我國(guó)形成了以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的家計(jì)收入模式，也即是青壯年農(nóng)民進(jìn)城打工，成為農(nóng)民工，獲取務(wù)工收入；老年農(nóng)民則在家務(wù)農(nóng)，獲取務(wù)農(nóng)收入。農(nóng)民家庭有兩份收入，務(wù)農(nóng)收入用于維持家庭的溫飽，為基本保障用途；務(wù)工收入則用于儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)和投資，為發(fā)展性用途。因此，那些流離于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工并不是一個(gè)個(gè)單子，他們?cè)谵r(nóng)村里還上有老下有小，這都是他們的牽掛，于是他們?yōu)槌鞘刑峁┝畠r(jià)卻高質(zhì)量的勞動(dòng)力要素，備受歧視與剝削，卻并沒有喪失生活的希望，也并沒有構(gòu)成社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

需要注意的是，農(nóng)村形成的這種半工半耕的家計(jì)收入模式同時(shí)也是一種勞動(dòng)力再生產(chǎn)模式。等這一批農(nóng)民工年老體弱不再能夠被城市容納的時(shí)候，他們就回到農(nóng)村，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)十分便捷輕松了，對(duì)他們來說可以算作一種養(yǎng)老和娛樂。而他們的子女已長(zhǎng)大成人，若是沒有能夠有機(jī)會(huì)跳出農(nóng)門，他們還可以進(jìn)城務(wù)工，又一次形成代際分工的家計(jì)收入模式。而那些運(yùn)氣好的農(nóng)民工，通過自己的積累，逐漸地把子女送到了城市，完成了家庭的城市化過程。我們要做的是確保農(nóng)民進(jìn)出城在制度上都很通暢，尤其是要保留農(nóng)民工返鄉(xiāng)的權(quán)利。

再次，鄭先生提出的只有通過土地制度改革讓這部分農(nóng)民工退出土地，才能夠促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城的觀點(diǎn)是以因?yàn)楣⒁怨麨橐?。?shí)際上，農(nóng)民工不能進(jìn)城，并不是因?yàn)橥恋厥`——土地恰恰為農(nóng)民進(jìn)城失敗回鄉(xiāng)提供了最后的保障——而是因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)決定了的，是宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定了的。以土地私有化或變相私有化為特點(diǎn)的土地制度改革，不僅不能促使農(nóng)民工進(jìn)城，反而因?yàn)樵炀土艘粋€(gè)帶有封建性質(zhì)的土地食利者階層分享城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余，使得城市化的推進(jìn)受阻，反而不利于農(nóng)民工進(jìn)城、促進(jìn)城市化健康發(fā)展。

最后，需要補(bǔ)充一點(diǎn)的是，中國(guó)人口城市化速度并不慢，據(jù)國(guó)土資源部的胡存智副部長(zhǎng)介紹，我國(guó)在八年內(nèi)轉(zhuǎn)移了1.62億人口，超過2011年的日本全國(guó)總?cè)丝跀?shù)（全世界排名第10位），這說明我們的城市化實(shí)際上已經(jīng)是很快的了。

如何實(shí)現(xiàn)居者有其屋？筆者認(rèn)為，這應(yīng)該回到第一個(gè)問題，即農(nóng)村集體所有制問題。居者有其屋更重要的是要確保絕大多數(shù)人能夠居者有其屋。中國(guó)農(nóng)民約有9億，占全國(guó)總?cè)丝诘?0%，因此關(guān)鍵是要確保這部分人有屋可住。我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制，包括了我國(guó)農(nóng)村宅基地的集體所有制。通過加強(qiáng)農(nóng)村集體能力，完善農(nóng)村宅基地的管理和分配政策，將有助于解決絕大多數(shù)人的居住問題。政府應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民集中建房，配套必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，滿足農(nóng)民的基本需要，為農(nóng)村提供基本的生產(chǎn)生活秩序，確保農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

農(nóng)民在農(nóng)村有屋可住，農(nóng)民工選在進(jìn)城不進(jìn)城就可以與宏觀經(jīng)濟(jì)狀況較為靈活地配合，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)好的時(shí)候，就積極進(jìn)城；發(fā)展態(tài)勢(shì)下行的時(shí)候，比如2008年的金融危機(jī)，農(nóng)民工就會(huì)選擇退回農(nóng)村，從而既不至于讓農(nóng)民工在城市里遭受失業(yè)的壓力，又不給城市和國(guó)家添半點(diǎn)的麻煩。這是我們不至于陷入中等收入陷進(jìn)的制度保障。

解決了絕大多數(shù)人的居者有其屋的問題，政府就可以騰出手來解決剩下占全國(guó)總?cè)丝?0%的城市人的居者有其屋的問題。相對(duì)于在農(nóng)村有田有房子的農(nóng)民來說，城市里老年人、下崗職工等失業(yè)群體過的生活才是這個(gè)社會(huì)上最應(yīng)該受到關(guān)切和憐憫的，然而在這個(gè)問題上，學(xué)界似乎選擇性地失明了。城市里的貧困人口的生活保障問題已經(jīng)構(gòu)成了地方政府的一個(gè)難點(diǎn)，在把農(nóng)民工也不切實(shí)際地?cái)D在城市里，地方政府如何能夠承受得住？

筆者以為，當(dāng)前階段發(fā)揮農(nóng)村在我國(guó)現(xiàn)代化過程中的蓄水池和穩(wěn)定器的作用至關(guān)重要。實(shí)現(xiàn)居者有其屋，關(guān)鍵要是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村集體能力，政府統(tǒng)規(guī)有效地規(guī)劃滿足農(nóng)民在農(nóng)村改善居住條件的需求。政府還需要為農(nóng)民工進(jìn)城提供各項(xiàng)公共服務(wù)，為農(nóng)民在家務(wù)農(nóng)提供較為便利的生產(chǎn)生活條件讓務(wù)農(nóng)的農(nóng)民輕松務(wù)農(nóng)，打工的農(nóng)民工放心打工，并為其保留隨時(shí)可能退回到農(nóng)村的空間和余地。

六、小結(jié)

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)當(dāng)著力強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)能力的建設(shè)和組織建設(shè)，增加農(nóng)村基層政權(quán)的資源，并通過坐實(shí)村民自治制度對(duì)基層政權(quán)的運(yùn)行狀況進(jìn)行優(yōu)化。通過國(guó)家轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)村提供基本的生產(chǎn)生活條件，保障農(nóng)村的基本穩(wěn)定。同時(shí)，通過一系列的制度創(chuàng)新，進(jìn)一步為農(nóng)民工進(jìn)城提供便利的公共服務(wù)，尤其是要確保農(nóng)民工進(jìn)城失敗后還能夠退回農(nóng)村，保障農(nóng)民的基本權(quán)利。發(fā)揮農(nóng)村在我國(guó)現(xiàn)代化過程中的戰(zhàn)略性作用。

另外，在我國(guó)快速城市化推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持我國(guó)既有的征地制度憲法秩序，同時(shí)完善征地補(bǔ)償?shù)姆绞胶蛢?nèi)容，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，土地非農(nóng)增值收益的分配應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持漲價(jià)歸公的原則，并用之于公。從而有助于我國(guó)城市化快速、可持續(xù)地推進(jìn)，有助于我國(guó)逐漸從制造業(yè)大國(guó)向創(chuàng)造大國(guó)轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村集體土地所有制、現(xiàn)行的征地制度均是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、建成全面小康社會(huì)過程中的制度優(yōu)勢(shì)，必須旗幟鮮明地支持并不斷地加以完善和改進(jìn)。