以周其仁教授領(lǐng)銜的“北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組”近來(lái)發(fā)表了數(shù)篇關(guān)于“深圳土改”方面的研究報(bào)告（發(fā)表在《南方周末》的《深圳土改報(bào)告》和發(fā)表在《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》的《更新城市的市場(chǎng)之門》）。該課題組認(rèn)為，此輪深圳土改的經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了“盡最大可能把大多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法框架”的新思路；顧名思義，在深圳出現(xiàn)大量非法行為，如何處理這類行為，周教授的思路是使之合法化，就像面對(duì)賣淫嫖娼問(wèn)題，有人主張通過(guò)法律使之合法化，于是就合法化了，倒也是一種常見(jiàn)思路。周教授稱此次深圳土改的突破，“對(duì)深圳以至全國(guó)城市土地制度的變革具有實(shí)質(zhì)的開(kāi)拓意義”（《深圳土改報(bào)告》）。深圳土改的新思路真是這樣的嗎？深圳的城市更新系列政策真的這么大的意義嗎？本文嘗試對(duì)這些研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)論。

深圳為什么要搞“新土改”？

由于靠近香港，深圳在改革開(kāi)放之初，便迎來(lái)了大量的“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)。這些企業(yè)需要?jiǎng)趧?dòng)力，也需要廠房。于是，內(nèi)地人口開(kāi)始逐漸向深圳涌入。企業(yè)所需要的廠房以及這些外來(lái)人口在當(dāng)?shù)鼐幼『蜕钤O(shè)施，都需要占用土地。隨著越來(lái)越多的企業(yè)入駐深圳，創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而吸引了更多的外地人向深圳匯集，也進(jìn)一步擴(kuò)大了用地需求，不斷地刷新深圳城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。從1979年到2011年，深圳市建成區(qū)規(guī)模從3km²擴(kuò)大到934km²；城鎮(zhèn)人口從3萬(wàn)增加到1500萬(wàn)；GDP從1.96億增長(zhǎng)到11000億。

高速的城市發(fā)展給深圳的土地供應(yīng)、發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)及管理、政府能力等都帶來(lái)了全方位的和前所未有的考驗(yàn)，但對(duì)于當(dāng)?shù)卦∶駚?lái)說(shuō)卻是一個(gè)難得的機(jī)會(huì)。很多的農(nóng)民和集體組織，除了出租自己的房屋以外，甚至私自在農(nóng)用地上進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，建廠房、蓋宿舍樓、建商鋪等等。對(duì)此，當(dāng)?shù)卣热狈M織力量，也缺乏積極性進(jìn)行管理。

這種不受約束的發(fā)展模式，導(dǎo)致深圳存在土地產(chǎn)權(quán)與城市建設(shè)兩大問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：

第一，土地使用粗放。早期為企業(yè)提供廠房的業(yè)主，資金量一般很?。ㄓ行](méi)有資金的，就拿土地與外來(lái)企業(yè)合作，但這些企業(yè)資金量也不大），導(dǎo)致廠房只能建一到兩層，采取平面擴(kuò)張，土地使用十分粗放。

第二，土地利用細(xì)碎。由于早期入駐的企業(yè)不僅資金量小，而且規(guī)模也很小，因此，這些外來(lái)企業(yè)所需要的廠房一般也比較小，導(dǎo)致占地十分細(xì)碎。

“城中村”中相鄰的房子只隔窄窄的一條縫，深圳人都把它們叫做握手樓。

第三，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。不同所有制類型的土地，前牙交錯(cuò)，相互交叉。這些土地上的建筑設(shè)施，幾經(jīng)易手，也存在非常復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。錯(cuò)綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，既影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)也妨礙了城市的建設(shè)、服務(wù)和管理。

第四，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和集體組織實(shí)質(zhì)性地控制土地。由于這些土地及其之上的建筑物是當(dāng)?shù)卦∶窈图w組織的主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，而且涉及利益巨大，由他們實(shí)質(zhì)性地控制這些土地，使當(dāng)?shù)卣扇〈胧┩ㄟ^(guò)征地獲得土地資源面臨巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

第五、地上建筑群存在安全隱患。由于早期的住房建設(shè)缺乏規(guī)劃和管理，導(dǎo)致大量的貼面樓、握手樓、接吻樓和“一線天”的出現(xiàn)，很容易引發(fā)火災(zāi)等安全問(wèn)題。

隨著深圳市城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些問(wèn)題越來(lái)越突出地表現(xiàn)出來(lái)，推動(dòng)深圳進(jìn)行改革。早期“深圳土改”，主要包括以下內(nèi)容：一、1987年12月，首次公開(kāi)拍賣一幅國(guó)有土地的使用權(quán)，有助于解決深圳特區(qū)建設(shè)的資金問(wèn)題，并實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)了全國(guó)性的土地有償使用制度的建立。二、1992年在原關(guān)內(nèi)實(shí)施“統(tǒng)征”（即把全部土地征用為國(guó)有土地）。三、爭(zhēng)取中央特殊照顧，于2004年在原關(guān)外實(shí)施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”（即把關(guān)外全體農(nóng)村集體居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口，從而把集體土地也轉(zhuǎn)為國(guó)有土地）。至此，深圳市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地一體化（即全域土地國(guó)有化），破解了土地的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，徹底解決土地國(guó)有與集體所有的混雜問(wèn)題。

上述幾輪改革，使深圳的城市建設(shè)不再“雙軌”運(yùn)作，有助于城市管理體制的統(tǒng)一實(shí)施。但對(duì)于深圳市的土地利用和管理，并沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)，而且還因?yàn)楦母锒碳ち烁嗟男‘a(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)。其主要原因在于，深圳市當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和集體組織實(shí)質(zhì)性地掌握了土地，使政府很難獲得對(duì)這些土地的實(shí)際控制權(quán)和對(duì)土地上的違法開(kāi)發(fā)的落實(shí)執(zhí)法權(quán)。一旦有風(fēng)吹草動(dòng)，這些實(shí)質(zhì)性地掌握了土地的原住民和集體組織，就采取加緊土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)的策略，以此加大與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行利益博弈的籌碼。好在當(dāng)時(shí)深圳市新增建設(shè)用地的空間還比較大，對(duì)這些難以獲取的土地，主要采取“繞過(guò)去”的策略，并沒(méi)有直接處理（《南方周末》：《深圳土改，難復(fù)制的試點(diǎn)》）。

新世紀(jì)以來(lái)，深圳市發(fā)展陷入越來(lái)越嚴(yán)峻的土地資源瓶頸。截止到2011年，深圳市的建設(shè)用地面積已達(dá)934km²，占市域面積的47%，逼近生態(tài)極限。而且，在土地利用總體規(guī)劃約束下，到2020年，深圳市的可新增建設(shè)用地僅為42km²（《更新城市的市場(chǎng)之門》）。鑒于此，深圳市調(diào)整思路，為滿足土地資源的需求，土地開(kāi)發(fā)由“外延擴(kuò)張”向“內(nèi)涵挖潛”的模式轉(zhuǎn)變，著重對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，提高土地利用效率。

據(jù)劉守英提供的2010年深圳市土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全市總面積1991.71平方公里，其中，建設(shè)用地為917.77平方公里。而深圳30多萬(wàn)原住民，掌控著約390平方公里建設(shè)土地（占全市建設(shè)用地的42%），但僅有1/4（95平方公里）為合法用地（劉守英：《深圳再土改，兩個(gè)城市化歸一》），近300平方公里的土地為非法占用——這些土地都是原農(nóng)村集體用地，不僅地塊分散、細(xì)碎，而且合法與非法土地犬牙交錯(cuò)。深圳市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)土地資源的新要求，不可避免地要面對(duì)這些由村民和原集體組織繼續(xù)實(shí)質(zhì)性控制的土地。

一方面是城市發(fā)展對(duì)建設(shè)、規(guī)劃和管理的要求越來(lái)越高，另一方面是越來(lái)越緊迫的土地資源需求壓力，迫使深圳市啟動(dòng)新一輪土地制度改革。

周其仁課題組是如何解讀和評(píng)價(jià)的？

周其仁教授介紹了深圳市新一輪改革的措施和經(jīng)驗(yàn)，主要分為兩種類型，一種是在不改變現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上的常規(guī)性的可行經(jīng)驗(yàn)，另一種則突破了現(xiàn)行政策，即深圳市的城市更新系列政策。第一種類型主要包括以下三個(gè)方面：

一、2003年以后，深圳市房屋租賃管理辦公室改房屋租賃許可制為房屋租賃登記（備案）制，剔除六種禁止出租的情形外，對(duì)有合法產(chǎn)權(quán)的，采用登記制；對(duì)無(wú)法提供合法產(chǎn)權(quán)的，采用備案制。后者只需要能夠提交街道辦等基層組織開(kāi)具的房屋利用權(quán)力證明、場(chǎng)地使用證明和租賃合同書，即可備案，租賃行為和流動(dòng)人口均納入管理（《更新城市的市場(chǎng)之門》）。這其實(shí)是淡化區(qū)分用地性質(zhì)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)租賃行為本身的管理。

二、深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局放寬了企業(yè)住所或經(jīng)營(yíng)條件場(chǎng)所登記條件，對(duì)暫時(shí)無(wú)法提供有效房產(chǎn)證明文件的房屋，由各區(qū)人民政府（管委會(huì)）和多種基層管理機(jī)構(gòu)出具同意在該場(chǎng)所從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的證明，然后允許經(jīng)營(yíng)者憑此辦理工商登記。（《更新城市的市場(chǎng)之門》）這其實(shí)是放寬場(chǎng)所用地性質(zhì)的約束，注重加強(qiáng)對(duì)工商戶和小微企業(yè)進(jìn)行登記管理。

三、深圳市消防大隊(duì)把消防鑒定驗(yàn)收制改為備案制，在消防設(shè)施、安全出口、消防車道、防火間距等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，按照“從舊不從新”的原則實(shí)施管理。而市公安局對(duì)申領(lǐng)網(wǎng)吧牌照不要要求出具合法的房產(chǎn)證明，改為只要“虛擬空間合法”，不對(duì)終端的所在進(jìn)行硬性要求。（《更新城市的市場(chǎng)之門》）這其實(shí)是不管建筑用地性質(zhì)，著重加強(qiáng)對(duì)消防和網(wǎng)吧的管理。

課題組認(rèn)為，上述第一種類型的三個(gè)經(jīng)驗(yàn)的“共性都是從實(shí)際出發(fā)，區(qū)別對(duì)待，盡最大可能把那些對(duì)他人與公眾無(wú)害的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法化的空間”（《更新城市的市場(chǎng)之門》）。

深圳土改經(jīng)驗(yàn)的第二種類型是指的深圳市的“城市更新”系列政策。其主要做法是引進(jìn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體，對(duì)項(xiàng)目地塊上的全部物業(yè)重新規(guī)劃，實(shí)施二次開(kāi)發(fā)。其中，凡需要拆遷的，由開(kāi)發(fā)商承諾原業(yè)主賠償，雙方達(dá)成協(xié)議后，政府再以協(xié)議出讓國(guó)有土地的形式，將項(xiàng)目用地轉(zhuǎn)給開(kāi)發(fā)商。

這些土地在二次開(kāi)發(fā)中的增值收益分配是關(guān)鍵。在控制合法外土地不超過(guò)項(xiàng)目總用地30%的條件下，深圳市規(guī)定：首先，將違法土地按照二八比例進(jìn)行分割，其中的20%無(wú)償交歸政府后，剩余的80%違法土地方才具有進(jìn)行城市更新的資格；其次，在余下的可開(kāi)發(fā)土地中，拿出15%規(guī)劃用于公建配套用地。滿足上述兩個(gè)條件，政府將不再計(jì)較土地合法非法，全部項(xiàng)目用地都可以進(jìn)入城市更新，并在更新后全部可以合法頒證（《更新城市的市場(chǎng)之門》）。據(jù)悉，該項(xiàng)政策獲得了廣泛的歡迎。截止到2012年10月，納入城市更新計(jì)劃的項(xiàng)目有342項(xiàng)，總占地面積達(dá)30km²。

課題組認(rèn)為，上述經(jīng)驗(yàn)具有如下含義：第一，為非法土地轉(zhuǎn)為合法，并進(jìn)行再開(kāi)發(fā)和再利用提供了另一個(gè)可行渠道。第二，而且是更為重要的，是政府轉(zhuǎn)變職能，不再采用首先把土地集中在自己手上，然后再出讓給市場(chǎng)的傳統(tǒng)模式，而是在確保項(xiàng)目公共用地、保障過(guò)程的社會(huì)公正的基礎(chǔ)上，把其余的事務(wù)交給市場(chǎng)，讓各方按照契約原則進(jìn)行交易。這種突破了“唯有國(guó)有化、才能市場(chǎng)化”模式的新模式，“對(duì)深圳以至全國(guó)城市土地制度的變革具有實(shí)質(zhì)的開(kāi)拓意義”，體現(xiàn)了“盡最大可能把多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法框架”的基本政策思路。以此為出發(fā)點(diǎn)，“就能夠形成新一輪土改的可行思路”（《更新城市的市場(chǎng)之門》）。

課題組的誤區(qū)一：誰(shuí)是“多數(shù)”？誰(shuí)是幌子？

土地雖然是國(guó)家所有，但是深圳土地上的房屋卻還是由原住民掌握、收益和轉(zhuǎn)讓。在深圳的外來(lái)人口中，有高達(dá)700多萬(wàn)——約占全市總?cè)丝诘囊话氲娜丝谏钤谟稍∶駥?shí)際控制的“違法建筑”里。這些外來(lái)人口的居住和經(jīng)營(yíng)行為與深圳原住民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一道，構(gòu)造了一個(gè)“非正規(guī)深圳”。課題組認(rèn)為，深圳土改的基本思路就是要“盡最大可能將大多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法框架”之內(nèi)。

誠(chéng)然，深圳市政府將那些并非直接涉及違法開(kāi)發(fā)利用土地的經(jīng)營(yíng)行為納入到了城市管理的范圍之內(nèi)。即將城市管理和土地管理分開(kāi)，回到城市管理本身，而不再通過(guò)土地管理來(lái)進(jìn)行城市管理。具體做法是通過(guò)把“土地因素”從房屋租賃、人口管理、工商業(yè)經(jīng)營(yíng)、消防安全、網(wǎng)吧等諸種城市經(jīng)濟(jì)行為中剝離出來(lái)，使城市的管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)者雙方都甩開(kāi)思想包袱，從而有助于政府加強(qiáng)對(duì)這些城市經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身的管理，而不再糾纏于用地合法性問(wèn)題。

但是，在土地管理方面，由于這些土地仍舊被當(dāng)?shù)卦∶窈图w組織實(shí)質(zhì)性地控制，政府受制于現(xiàn)實(shí)狀況，目前還無(wú)法有效地履行其對(duì)土地管理的職責(zé)。但這并不意味著政府就承認(rèn)了這些非法建筑和非法用地行為的合法性。

實(shí)際上，深圳市政府也不應(yīng)該將這些非法建筑和非法用地納入到土地管理的合法框架之內(nèi)，因?yàn)檫@種行為本身并不是“大多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，而只是極少數(shù)人的食利行為。按照劉守英的說(shuō)法，真正實(shí)質(zhì)性地控制了深圳集體土地的是約為30萬(wàn)人左右的當(dāng)?shù)卦∶窦坝善浣M成的基層組織（《深圳再土改，兩個(gè)城市化歸一》）。相對(duì)于深圳1500多萬(wàn)的總?cè)丝趤?lái)說(shuō)，這部分人的違法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還算不上是“大多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。

因此，即使按照課題組的總結(jié)和建議，深圳市無(wú)論怎么從“盡可能地把大多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法框架”的政策思路出發(fā)，也不可能、而且也不應(yīng)該最終到達(dá)把這些少數(shù)人的違法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也納入到合法的框架之內(nèi)。

課題組提出的由700萬(wàn)的外來(lái)人口和只有30萬(wàn)的原住民“一道”構(gòu)造的“非正規(guī)深圳”，存在很強(qiáng)的迷惑性。因?yàn)?，?ldquo;非正規(guī)深圳”里面，存在著兩種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

一種是30萬(wàn)原住民憑借其實(shí)質(zhì)性地掌握土地和地上建筑而獲得收益。這種行為本質(zhì)上是一種食利行為，而且這種行為沒(méi)有合法性。而他們的食利所得，正是租住在這些違法建筑里的外來(lái)人口的工資性收入的一部分，實(shí)質(zhì)上是深圳市城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的一部分。

另一種是在這些不合法的場(chǎng)所里進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由于目前非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的管理和服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)還不完善，在這些不合法的場(chǎng)所還無(wú)法得到有效處置的情況下，這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的存在具有必然性與合理性。從務(wù)實(shí)的層面上說(shuō)，當(dāng)?shù)卣c其因?yàn)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的場(chǎng)地不合法就對(duì)他們的存在置若罔聞，還不如將這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也一并納入到城市經(jīng)濟(jì)管理的范圍之內(nèi)。

但是，課題組卻將這兩種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一并構(gòu)造，極容易掩蓋了原住民的違法利用土地的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)乃是極少數(shù)人的違法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)這一事實(shí)。若是將他們的這些違法活動(dòng)納入到了合法框架，實(shí)際上就是錯(cuò)把少數(shù)當(dāng)成了“多數(shù)”，把巨額的外來(lái)流動(dòng)人的行為作為了少數(shù)人的土地食利行為的幌子。

課題組的誤區(qū)二：深圳“城市更新”的特殊性

課題組認(rèn)為，深圳市的城市更新政策，是政府轉(zhuǎn)變職能，僅僅確保公共和配套設(shè)施的提供，而不再參與土地的具體開(kāi)發(fā)，讓原業(yè)主在繳納“確權(quán)稅”以后，自行決定土地開(kāi)發(fā)模式，突破了“唯有國(guó)有化、才能市場(chǎng)化”的既有模式，“對(duì)深圳以致全國(guó)城市土地制度的變革具有實(shí)質(zhì)的開(kāi)拓意義”。這里的關(guān)鍵是“確權(quán)稅”。

開(kāi)展城市更新，核心問(wèn)題是土地增值收益的再分配。深圳市的城市更新系列政策，本質(zhì)上是將政府未能實(shí)質(zhì)性掌握的土地的增值收益部分地讓渡給土地的實(shí)際控制人，以此來(lái)?yè)Q取政府對(duì)部分違法土地的實(shí)質(zhì)控制權(quán)。按照現(xiàn)行的深圳城市更新政策，政府將能夠“無(wú)償”獲得20%的違法土地的控制權(quán)和項(xiàng)目建設(shè)的公建配套用地——這就是課題組所說(shuō)的“確權(quán)稅”。而政府作為代價(jià)，則是將這些原實(shí)際控制人之前所控制的項(xiàng)目?jī)?nèi)違法土地全部轉(zhuǎn)為合法用地，且該項(xiàng)目扣減剩余下來(lái)的土地的開(kāi)發(fā)權(quán)和土地增值收益也全部都給了他們。

深圳的原住民，原本就是憑借自己實(shí)質(zhì)性地掌握著土地，在違法但是卻不被處置的狀態(tài)下不勞而獲地參與分享深圳城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的巨大紅利。通過(guò)深圳市的城市更新政策，他們之前的這種不勞而獲不僅得到了合法性寬容，而且還因?yàn)槌鞘懈碌木薮笞尷蔀榱饲f(wàn)乃至億萬(wàn)富翁。城市更新制度性地鼓勵(lì)不勞而獲、拉大了貧富差距，本身是不具有正當(dāng)性，因此不應(yīng)該被其他地方政府所效仿，更不應(yīng)該上升到國(guó)家層面推廣。

從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，深圳市之所以能夠采取這樣的模式進(jìn)行城市更新，主要是因?yàn)槠洫?dú)特的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和收入模式。“以高新制造業(yè)和大型商業(yè)企業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，為深圳市財(cái)政帶來(lái)了遠(yuǎn)高于土地出讓的收益。2005年，深圳市地方財(cái)政收入為400億元，只賣了30億元”（《南方周末》：《深圳新土改：城中村“更新”博弈》）。再以2013年為例，當(dāng)年深圳的地方公共財(cái)政收入1,731億元，政府性基金收入（土地出讓收入是其中的主體）498.8億元，兩項(xiàng)加起來(lái)為2229.8億元，其中政府性基金收入占22.4%。顯然，土地財(cái)政收入不是深圳市政府的主要收入來(lái)源，稅收才是深圳市經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源。

而其他城市與深圳有著完全不同的處境和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這就決定了這些城市即使在開(kāi)展城市更新的時(shí)候，就土地增值收益的再分配層面，需要更少地向土地的實(shí)際控制人讓渡利益，也即要向后者收取更多的“確權(quán)稅”。以毗鄰的廣州市為例，2013年廣州市公共財(cái)政預(yù)算為1141.8 億，政府性基金收入946.3億元，合計(jì)為2088.1億元，其中政府性基金收入占45.3%。顯然，廣州市對(duì)于土地財(cái)政收入具有比較高的依賴性。再以西南的成都市為例，2013年成都市公共財(cái)政預(yù)算為898.5億元，政府性基金收入為1009億元，其中政府性基金收入占兩項(xiàng)收入的52.9%，在比重上超過(guò)了公共財(cái)政預(yù)算的收入。這說(shuō)明，城市更新政策具體方案的制定，要看城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，而不能貿(mào)然地照搬照抄。

更重要的問(wèn)題是，城市更新并非全國(guó)性的需要，而只是向深圳市這種類型的城市的一種個(gè)別需要。對(duì)于深圳這樣的城市來(lái)說(shuō)，城市更新改造升級(jí)并不是一個(gè)假問(wèn)題。改革開(kāi)放發(fā)展到現(xiàn)在，深圳從土地面積的平面擴(kuò)張逐漸地向內(nèi)涵式提升的方向轉(zhuǎn)變，這既是外部環(huán)境變化和國(guó)家、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的產(chǎn)物，同時(shí)，本質(zhì)上也是深圳這個(gè)城市自身發(fā)展的內(nèi)在需要。中國(guó)也正是需要幾個(gè)像深圳這樣的越來(lái)越現(xiàn)代化的大城市，才能夠作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，最終躋身發(fā)達(dá)國(guó)家行列的必要物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，對(duì)于深圳這樣的先發(fā)城市，有進(jìn)行城市更新升級(jí)的必要性和緊迫性。

但是，深圳這種城市更新的必要性放到內(nèi)地并不成立。內(nèi)地絕大多數(shù)城市，還處于需要平面擴(kuò)展的初級(jí)階段。過(guò)早地強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型升級(jí)，就有可能人為地約束了這些新興城市的發(fā)展活力和機(jī)會(huì)。內(nèi)地的很多城市，承擔(dān)著吸納農(nóng)村人口和承接?xùn)|部沿海產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的重要任務(wù)，這就決定了這些城市必須有一個(gè)快速擴(kuò)展的階段。與深圳等地不同，對(duì)于這些內(nèi)地城市來(lái)說(shuō)，土地并非關(guān)鍵約束，資本稀缺才是核心。

簡(jiǎn)單說(shuō)，在深圳市提出“騰籠換鳥(niǎo)”、提檔升級(jí)的時(shí)候，中西部大多數(shù)城市還正在“筑巢引鳳”、低地價(jià)招商引資。對(duì)于深圳來(lái)說(shuō)，30多年的發(fā)展積累，要求這個(gè)城市繼續(xù)提升質(zhì)量和發(fā)展層次，這是無(wú)可厚非的。但對(duì)于中西部絕大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，最緊缺的是投資（鳥(niǎo)兒），而不是土地（籠子）。這時(shí)候照搬或推廣深圳搞城市更新，就很不切合實(shí)際。

因此，無(wú)論從哪個(gè)層面上講，深圳市開(kāi)展城市更新，具有著十分明顯的特殊性，并不具有普遍的代表性，因此不宜推廣。而深圳市通過(guò)城市更新政策制度性地向掌握土地實(shí)際控制權(quán)的原住民讓渡本應(yīng)該屬于深圳全民的公共利益，本質(zhì)上是土地管理失敗的結(jié)果，是土地所有權(quán)人不能合法地行使和實(shí)現(xiàn)自己的所有權(quán)權(quán)能的表現(xiàn)，是地方政府一種不得已的選擇，這并沒(méi)有什么先進(jìn)性可言。因此，這個(gè)政策并沒(méi)有課題組說(shuō)的那么“對(duì)深圳以致全國(guó)城市土地制度的變革具有實(shí)質(zhì)的開(kāi)拓意義”。

小結(jié)：深圳土改的經(jīng)驗(yàn)是什么？

總的來(lái)看，深圳市的新一輪改革經(jīng)驗(yàn)，核心是不再停留在對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的瞎折騰上，而是比較務(wù)實(shí)地將土地管理和城市管理分開(kāi)，進(jìn)行分別處置。

就城市管理來(lái)說(shuō)，主要思路是不再“以土管城”，而是“就城管城”，不斷地落實(shí)和加強(qiáng)城市管理。這一舉措符合深圳市的實(shí)際情況和需要，將那些原本因?yàn)閳?chǎng)所來(lái)源不合法便沒(méi)有被城市有效管理的（灰色）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，納入到了正常的城市管理范圍之內(nèi)。

但這并不是無(wú)原則地將任何的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都納入到合法框架，更不是將那些所占比重極少的原住民的違法建設(shè)和違法用地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也納入到合法框架之內(nèi)。因此，課題組所謂的“非正規(guī)深圳”，其實(shí)將絕大多數(shù)人的灰色經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與人口所占比重極小的深圳市原住民的違法用地和建設(shè)行為混淆在了一起，是把少數(shù)人土地食利者當(dāng)作“多數(shù)”，而把多數(shù)外來(lái)流動(dòng)人就當(dāng)做了這些少數(shù)人謀取不當(dāng)利益的幌子。

就土地管理來(lái)說(shuō)，深圳市通過(guò)城市更新政策的巨額讓利作為代價(jià)，試圖去獲取那些原本政府所不能實(shí)際控制的土地的控制權(quán)，這本身是一種不得已的選擇，也并不先進(jìn)。而且，一旦這種讓利的方式被固化成為深圳市唯一的城市開(kāi)發(fā)模式，那些始終控制土地的少數(shù)人將會(huì)憑借其具有的壟斷優(yōu)勢(shì)，不斷地向深圳市政府施壓，要求最大限度地獲得土地的增值收益——也即最低限度地繳納“確權(quán)稅”。這對(duì)深圳市來(lái)說(shuō)，也是一個(gè)災(zāi)難，應(yīng)該有所預(yù)警——征地留用政策就是前車之鑒。

更重要的是，目前絕大多數(shù)內(nèi)地城市還處于快速發(fā)展的階段，城市更新還不具有普遍的重要性和需要。國(guó)家若是聽(tīng)信課題組的建議，推動(dòng)“土地制度變革”，貿(mào)然將這種為解決局部地區(qū)實(shí)際需要的特殊政策上升為全國(guó)性的政策，就有可能會(huì)因?yàn)閷?duì)中央通過(guò)土地進(jìn)行宏觀調(diào)控的思路產(chǎn)生誤導(dǎo)，從而束縛了絕大多是城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

課題組圍繞著深圳城市更新政策所提供的建議，其核心點(diǎn)在于：通過(guò)制度突破，向那些“違法用地”的實(shí)際控制人提供更加便利的直接進(jìn)入（主要是商住用地）市場(chǎng)的政策條件和制度環(huán)境。說(shuō)得簡(jiǎn)單一些，就是要把深圳市城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所輻射到土地上的增值收益，最大限度地轉(zhuǎn)移給那些實(shí)質(zhì)性地占有了這些土地的大概只有30萬(wàn)左右的深圳原住民手里。這已經(jīng)很明確地彰顯出了文章的立場(chǎng)和訴求。因此，這份看起來(lái)很工整、完美的報(bào)告，客觀上依然是土地食利者階層利益訴求的宣言書罷了。

不過(guò)，這份代表土地食利者階層的利益的宣言書，卻是以破解深圳土地困局，為了整體利益的一劑良方的面目出現(xiàn)。據(jù)說(shuō)，它能夠破解深圳城市發(fā)展用地的瓶頸，使那些當(dāng)前“政府拿不走、農(nóng)民用不好、市場(chǎng)難作為”的土地變?yōu)楦咝Ю玫耐恋刭Y源。

遺憾的是，當(dāng)前深圳城市建設(shè)的土地困局，本來(lái)就是由于早期深圳政府起到的作用不足、導(dǎo)致城市發(fā)展的市場(chǎng)失靈的惡果。如果現(xiàn)在按照?qǐng)?bào)告書的建議，深圳的土改進(jìn)一步市場(chǎng)化，我們根本就沒(méi)有能夠看到這一方向能夠保證接下來(lái)的深圳發(fā)展不會(huì)重蹈以往的覆轍。而且，把城市建設(shè)投資后產(chǎn)生的收益給非投資人，我們看不出這里面有多少有利于整體利益和公平原則的成分。

顯然，解開(kāi)深圳土地困局的關(guān)鍵，是要積極發(fā)揮政府的作用。具體地說(shuō)，深圳乃至全國(guó)的土地制度改革，必須要從土地產(chǎn)權(quán)不斷衍生或細(xì)分的瘟疫中解放出來(lái)，集中注意力在土地規(guī)劃、利用和管理上來(lái)。尤其是對(duì)于深圳這樣的城市，城市管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)比土地管理要重要得多。深圳市在這個(gè)方向上已經(jīng)有所成就，應(yīng)該繼續(xù)扎實(shí)地嘗試下去，而不要聽(tīng)信什么“土地確權(quán)、一確就靈”的童話。

對(duì)于深圳來(lái)說(shuō)，通過(guò)城市更新政策向土地食利者的讓利，本質(zhì)上是一種不得已的選擇，并沒(méi)有什么先進(jìn)性可言。同時(shí)還需要警惕這些土地食利者階層不斷地扒開(kāi)政策口子，不斷吸允和蠶食整個(gè)城市機(jī)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余，從而最終將整個(gè)深圳帶入停滯的陷阱之中。

對(duì)于全國(guó)層面來(lái)說(shuō)，深圳的這種經(jīng)驗(yàn)，只能算作一種教訓(xùn)，根本不值得效仿和推廣。深圳教訓(xùn)警示其他城市要防微杜漸，尤其是地方當(dāng)局，應(yīng)該堅(jiān)持原則和底線，敢于發(fā)揮作用，盡到應(yīng)盡的管理責(zé)任。土地管理必須要在源頭上加強(qiáng)，這對(duì)于新興城市來(lái)說(shuō)就有寶貴的借鑒意義。而一旦土地管理失控已成為既定事實(shí)，那么，加強(qiáng)城市管理，便是一種合乎實(shí)際的選擇，這對(duì)于很多與深圳面臨同樣問(wèn)題的城市，具有重要的借鑒意義。

2014年9月12~13日寫于東七樓副五樓