10月24日，十四屆人大六次會(huì)議表決通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院增發(fā)國(guó)債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議，中央財(cái)政將在今年四季度增發(fā)2023年國(guó)債10000億元，增發(fā)的國(guó)債全部通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方。

同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)繼續(xù)授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方債務(wù)限額，期限仍為5年，意味著2024-2028年的新增債務(wù)限額可以像過(guò)去一樣提前到上一年四季度發(fā)下達(dá)。由于2023年地方政府新增債券規(guī)模為4.52萬(wàn)億元（一般債券7200億元，專項(xiàng)債券3.8萬(wàn)億元），今年底可以提前下達(dá)2024年新增地方債務(wù)限額最高可達(dá)2.71萬(wàn)億元。

這一政策無(wú)疑為中國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)注入一劑強(qiáng)心劑，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注與討論。3.7億，是為了沖刺第四季度經(jīng)濟(jì)增速，還是主要為緩解地方政府財(cái)政壓力？而專項(xiàng)債下達(dá)地方政府后，該怎么用，用在哪里，能否真正解地方政府的“渴”？

針對(duì)本次中央財(cái)政重磅政策，觀察者網(wǎng)對(duì)話了北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)姚洋教授。

觀察者網(wǎng)：姚老師，您好。10月24日，最受?chē)?guó)內(nèi)各界關(guān)注的消息是，中央財(cái)政將在今年四季度增發(fā)2023年國(guó)債10000億元，增發(fā)的國(guó)債全部通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方。這一消息引發(fā)了極大的關(guān)注和討論，在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)拿出這些政策，希望達(dá)到什么目的，發(fā)放至地方的國(guó)債能在哪些方面發(fā)力？

姚洋：就現(xiàn)在掌握的信息來(lái)看，具體怎么用、用在哪還不是很確定，只能根據(jù)官方對(duì)外正式公布的信息中包含哪些方面的用途，那這些應(yīng)該就是最主要的。

中央政府發(fā)放1萬(wàn)億國(guó)債的目的，還是要結(jié)合我們當(dāng)前所處的經(jīng)濟(jì)情況來(lái)分析，特別是地方政府財(cái)政狀況。過(guò)去三年，地方政府在防疫上花了很多錢(qián)，根據(jù)清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)白重恩老師的估算，地方政府斥資4萬(wàn)億左右用于疫情，導(dǎo)致它們現(xiàn)在資金不足，所以這段時(shí)間我們聽(tīng)到很多地方政府財(cái)政緊張的報(bào)道。

在這種情況下中央決定增發(fā)國(guó)債是恰逢其時(shí)，有利于補(bǔ)充地方政府的財(cái)政赤字，特別是緩解投資需求上的財(cái)政緊張。

觀察者網(wǎng)：24日您在聯(lián)合早報(bào)上發(fā)表了一篇文章，其中的一個(gè)觀點(diǎn)是希望中央能增發(fā)4-5萬(wàn)億的特別國(guó)債。這個(gè)時(shí)間點(diǎn)很巧，我們現(xiàn)在看到中央確實(shí)推出1萬(wàn)億國(guó)債，但不知道這個(gè)數(shù)量能夠達(dá)到什么的效果？之后是否可以預(yù)期還會(huì)再有所追加？

姚洋：未來(lái)是否會(huì)追加，現(xiàn)在還不好說(shuō)。就我自己根據(jù)目前經(jīng)濟(jì)狀況的判斷，如果地方政府的財(cái)政真如白重恩老師所估算的那樣，過(guò)去三年累計(jì)了如此巨大的赤字，那么1萬(wàn)億顯然是不夠的。所以，期望中央政府能夠允許地方政府發(fā)更多國(guó)債。

我們的地方債確實(shí)是個(gè)問(wèn)題，特別是地方政府的商業(yè)性債務(wù)，這是老大難了，所以一定要治理，中央的方向也是對(duì)的。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，在地方政府如此困難的情況下，是不是治理地方債的最好時(shí)機(jī)？我覺(jué)得這一點(diǎn)值得好好探討。

大概從去年年底開(kāi)始，我們治理地方債的方式就是把水龍頭關(guān)緊一點(diǎn)，但在當(dāng)時(shí)的背景條件下，顯然使得地方政府出現(xiàn)了財(cái)政緊縮，從某種程度上來(lái)說(shuō)是存在政策失誤的。

我個(gè)人認(rèn)為，由于剛走出疫情，整體經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張還缺乏真正動(dòng)力，地方政府在我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)里面又占了特別大的比重，它一旦表現(xiàn)收縮，那么整個(gè)經(jīng)濟(jì)就會(huì)跟著收縮。

從今年7月召開(kāi)的政治局會(huì)議之后，中央已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，所以開(kāi)始著手調(diào)整，比如出臺(tái)1.5萬(wàn)億的地方政府化債方案，這對(duì)于緩解地方政府的債務(wù)壓力是有幫助的；到10月底，再推出1萬(wàn)億國(guó)債，以進(jìn)一步緩解地方財(cái)政壓力。

但是想讓地方政府真正緩過(guò)來(lái)，我覺(jué)得至少到明年年初，應(yīng)該把明年的專項(xiàng)債提前發(fā)放，而且明年專項(xiàng)債的規(guī)模要再大一些。中央應(yīng)該明確表示，有一些專項(xiàng)債就是用來(lái)救助地方政府的日常開(kāi)銷的。

仔細(xì)看這次1萬(wàn)億國(guó)債的用途，主要還是針對(duì)投資，對(duì)于地方政府財(cái)政赤字的實(shí)質(zhì)解決不大。我此前也呼吁，我們還是應(yīng)正面關(guān)注地方政府的財(cái)政赤字問(wèn)題，如果這么大的赤財(cái)政赤字問(wèn)題不解決，那么整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)都是收縮式的。

我原本的期待就是到明年年初的時(shí)候，能把明年的國(guó)債提前發(fā)放就行。那么，這次十四屆人大六次會(huì)議傳達(dá)的積極信號(hào)是，除了1萬(wàn)億國(guó)債外，將2023年四季度有望提前下達(dá)的專項(xiàng)債限額再次提升至60%，即2.7萬(wàn)億（一般債0.43億元、專項(xiàng)債2.28萬(wàn)億元），這是時(shí)隔兩年后再次將提前發(fā)放額度提到這個(gè)水平。

觀察者網(wǎng)：確實(shí)是“雙管齊下”，關(guān)于1萬(wàn)億國(guó)債的用途，重點(diǎn)提了八大方面，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板。作為專項(xiàng)債，這些資金有規(guī)定的使用項(xiàng)目或渠道，是不是真正能解地方政府財(cái)政上的“渴”？

姚洋：這也是我比較擔(dān)心的。當(dāng)然，現(xiàn)在去看文件內(nèi)容，說(shuō)的有點(diǎn)模糊，比如這個(gè)“災(zāi)”是否涵蓋新冠疫情支出的那些錢(qián)，因?yàn)檫@里面有部分是欠了企業(yè)的錢(qián)或欠發(fā)的工資，但這些是否包含在內(nèi)，暫時(shí)也不清楚；如果包含在內(nèi)，當(dāng)然是好的；但如果要先進(jìn)行水利建設(shè)方面的投資，對(duì)地方緩解財(cái)政困難起不到太大作用，所以之后要看發(fā)放下去后各地的具體實(shí)際用途。

坦白說(shuō)，在地方政府財(cái)政很困難的情況下，想讓它再擴(kuò)大投資，難度很大。我們都知道專項(xiàng)債一般只能負(fù)擔(dān)項(xiàng)目支出的一部分，幾乎不可能把整個(gè)工程的款項(xiàng)都覆蓋掉。歷史的數(shù)據(jù)就是如此，所以地方政府要么用自有資金來(lái)補(bǔ)充一部分，但目前肯定不可能，要么問(wèn)銀行借，但銀行借貸得要資產(chǎn)抵押，沒(méi)有資產(chǎn)也借不成；最后怎么辦，只能去市場(chǎng)上公開(kāi)發(fā)債。然而，后面這兩項(xiàng)恰恰是地方政府?dāng)U大商業(yè)性債務(wù)，這樣一來(lái)又和我們當(dāng)下治理地方商業(yè)性債務(wù)的議程又沖突了。于是問(wèn)題來(lái)了，這頭放了，商業(yè)性債務(wù)那一頭是不是也要放？

所以與其這樣矛盾，還不如直接明確告訴地方政府，這筆特別國(guó)債就是用來(lái)彌補(bǔ)你過(guò)去三年的財(cái)政赤字，不用再去另外擴(kuò)大商業(yè)性債務(wù)了。因?yàn)檫@些國(guó)債就是明債；一次性多發(fā)一些，實(shí)質(zhì)解決地方政府困難，讓他們輕裝上陣，然后再拿出辦法去治理它過(guò)去存在的那些老大難問(wèn)題。我的一個(gè)總體想法是，既然我們提出政策去解決一件事，就應(yīng)該到位，不能做一半從而引起其他問(wèn)題。