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陳欣:改革后,能應(yīng)對(duì)“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”嗎?
3月10日,十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定,這意味著下一步涉及金融、科技、數(shù)據(jù)、農(nóng)村等各方面的改革,將很快落實(shí)推行。
正如外界關(guān)注到的,此次改革絕大部分涉及到金融領(lǐng)域。在“一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管格局形成五年后,這一次改革最大的變化在哪里?它的目標(biāo)是什么?關(guān)于“功能監(jiān)管”,又該如何解讀呢?
對(duì)此,觀察者網(wǎng)邀請(qǐng)到了上海交通大學(xué)上海高級(jí)金融學(xué)院的陳欣教授來(lái)和我們一起分享。
觀察者網(wǎng):陳老師您好,首先想請(qǐng)您來(lái)解讀一下,這次對(duì)金融系統(tǒng)的改革,最大的變化是什么?改革的目標(biāo)又是什么?
陳欣:這一次最大的亮點(diǎn),是新組建了一個(gè)“國(guó)家金融監(jiān)管總局”,實(shí)際上是在銀保監(jiān)會(huì)的基礎(chǔ)上做了一次升級(jí)。
早年我們國(guó)家金融體系是混業(yè)經(jīng)營(yíng),由人民銀行來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管;到了上世紀(jì)九十年代之后,我們逐步有了證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì),走向了“分業(yè)監(jiān)管”,分業(yè)監(jiān)管對(duì)應(yīng)的是中國(guó)金融體系的分業(yè)經(jīng)營(yíng)。
但是到了2015年之后,金控集團(tuán)等金融集團(tuán)的模式逐漸流行,我國(guó)金融業(yè)出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì),而且金融創(chuàng)新使得各領(lǐng)域之間金融產(chǎn)品、金融服務(wù)的界限變得不是那么明顯。以往的分業(yè)監(jiān)管模式容易導(dǎo)致監(jiān)管套利和監(jiān)管空白的出現(xiàn)。P2P出現(xiàn)亂象,很多金融產(chǎn)品違約,導(dǎo)致金融產(chǎn)品的消費(fèi)者遭受重大損失,其實(shí)都說(shuō)明以往的分業(yè)監(jiān)管模式存在一定的漏洞。
所以,多年以來(lái)都有國(guó)家層面應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)“大一統(tǒng)”監(jiān)管體系的建議,這次終于看到設(shè)想落地成為現(xiàn)實(shí)。
此次國(guó)家將人民銀行相對(duì)更微觀的監(jiān)管職能調(diào)整至國(guó)家金融監(jiān)管總局,具體涉及到對(duì)金融控股等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé),以及對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)職責(zé)。同時(shí),國(guó)家還把證監(jiān)會(huì)保護(hù)投資者的這一塊職能也劃給了金融監(jiān)管總局。
這樣的職能重新劃分,實(shí)際上把人民銀行的功能變得更宏觀了,今后將著重于貨幣政策以及宏觀審慎政策等相關(guān)職能。而對(duì)于國(guó)家金融監(jiān)管總局來(lái)說(shuō),它可能更著重于微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。這樣的劃分,也與長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)際流行的“雙峰”監(jiān)管體系理論是相符合。
觀察者網(wǎng):按照您剛才說(shuō)的,這次改革對(duì)于我們普通人來(lái)說(shuō),最相關(guān)的還是對(duì)投資者保護(hù)這方面?
陳欣:對(duì)的,這里面分為兩部分:一類是對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。比如,我們?nèi)ベI銀行、保險(xiǎn)公司、信托公司的產(chǎn)品。
還有一類是對(duì)投資者的保護(hù),企業(yè)發(fā)行股票、債券屬于直接融資,投資者購(gòu)買后若是產(chǎn)生了糾紛,可能存在損害投資者利益的情況。以往主要是證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)這一類投資者保護(hù)的職能,現(xiàn)在也都劃給了國(guó)家金融監(jiān)管總局。
觀察者網(wǎng):除了職能重新劃分外,這次改革也涉及到了央地之間金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系調(diào)整。經(jīng)過(guò)改革之后,兩者的關(guān)系發(fā)生了哪些變化?
陳欣:多年以來(lái),國(guó)家金融監(jiān)管的思路一直是,強(qiáng)化金融管理的中央事權(quán),但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)屬地化解決風(fēng)險(xiǎn),要壓實(shí)地方政府的主體責(zé)任。由中央來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)則的制定,但對(duì)具體問(wèn)題的解決,又希望通過(guò)地方政府來(lái)落實(shí)。
為什么呢?因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)大部分都是地方法人,只有少部分是央企。比如,黨組織關(guān)系、人事權(quán)、審計(jì)監(jiān)察權(quán),還有國(guó)有股東的權(quán)利,都在地方。如果沒(méi)有地方黨委和政府的配合,對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管很難落實(shí)下去。
但這次有個(gè)非常大的改變,就是地方金融監(jiān)管局的功能定位進(jìn)行了聚集。2018年之后,地方上都設(shè)立了地方金融監(jiān)管局,但往往還要加掛塊牌子,比如金融辦公室、金融工作局。所以地方金融監(jiān)管局又具有經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能,因?yàn)榈胤揭惨l(fā)展,要招商引資。
這就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)矛盾,地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要監(jiān)管,又要服務(wù),等于是裁判員和運(yùn)動(dòng)員一起當(dāng),就會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。此次改革的思路,就是把地方金融監(jiān)管局的金融發(fā)展和招商職能剝離掉,只剩下監(jiān)管職能,這樣就比較有利于他們?nèi)?zhí)行監(jiān)管職能。等于去掉了運(yùn)動(dòng)員的部分,僅保留裁判員的部分。
觀察者網(wǎng):確實(shí),這樣就避免了自相矛盾。另外,這次改革還講到一點(diǎn),就是中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位,調(diào)整為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu),這個(gè)改變意味著什么?它會(huì)帶來(lái)一些什么實(shí)際的影響?
陳欣:我看到網(wǎng)上有很多相關(guān)的討論,有網(wǎng)友就直接說(shuō),“證監(jiān)會(huì)的同志們要降薪了”。當(dāng)然,這是句玩笑。從機(jī)構(gòu)編制的變化上來(lái)說(shuō),這意味著中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)的地位提升了。
我們都知道,證監(jiān)會(huì)的職能主要是監(jiān)管證券相關(guān)的資本市場(chǎng),中國(guó)的股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)規(guī)模都非常大,僅僅股票市場(chǎng)就有接近一百萬(wàn)億的市值,債券市場(chǎng)中的公司債也有十萬(wàn)億。這么大規(guī)模的資本市場(chǎng),由作為事業(yè)單位的證監(jiān)會(huì)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管,實(shí)際上也是有所不足的。
證監(jiān)會(huì)在整個(gè)國(guó)家行政體系中相對(duì)比較弱勢(shì),比如說(shuō)它和發(fā)改委、財(cái)政部等這些強(qiáng)力部門去溝通的話,就會(huì)顯得能量不足。所以把它從事業(yè)單位提升到國(guó)務(wù)院直屬行政部門,有利于加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)的地位,這也說(shuō)明我們國(guó)家對(duì)于資本市場(chǎng)的重視。
此外,這一次對(duì)證監(jiān)會(huì)在職能上還有一個(gè)很重要的劃分,以往企業(yè)債的發(fā)行審核職能屬于發(fā)改委,這次也合并到證監(jiān)會(huì)來(lái)了,這涉及到我國(guó)整個(gè)債券體系的調(diào)整。
我國(guó)的債券有國(guó)債、地方債、金融債、公司債,還有企業(yè)債。這么多不同類型的債券,它的監(jiān)管主體也涉及非常多的部門。比如國(guó)債、地方債,由財(cái)政部主導(dǎo),金融債是央行主導(dǎo),公司債當(dāng)然是證監(jiān)會(huì),但企業(yè)債又是發(fā)改委。
對(duì)于同屬于企業(yè)發(fā)行的同類型的債券,如果監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)不一樣,可能產(chǎn)生一些套利行為。此次將企業(yè)債和公司債都?xì)w口到證監(jiān)會(huì)管理,我覺(jué)得有利于更好地對(duì)債券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管,也有助于企業(yè)去更好的融資。
觀察者網(wǎng):這次改革還有一部分涉及到人民銀行。在統(tǒng)籌推進(jìn)中央人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革中,不在保留縣(市)支行。這意味著央行當(dāng)下的大區(qū)行制度,回歸到省分行制度。為什么做出這種改革安排?
陳欣:其實(shí)這個(gè)改革已經(jīng)醞釀挺長(zhǎng)時(shí)間了。以我個(gè)人的理解,改革其實(shí)和整個(gè)中國(guó)的行政體制是有關(guān)系的。早年央行強(qiáng)調(diào)制定和執(zhí)行貨幣政策的獨(dú)立性和權(quán)威性,希望減少來(lái)自各方行政的干擾,在1998年取消省級(jí)分行,轉(zhuǎn)而設(shè)立了大區(qū)分行。
但是,從現(xiàn)實(shí)的角度考慮,國(guó)家監(jiān)管部門和地方政府之間的協(xié)調(diào),最理想的安排還是按照中國(guó)的行政區(qū)劃來(lái),所以這一次就把原來(lái)的大區(qū)制取消了,下一級(jí)直接按省級(jí)行政區(qū)域來(lái)設(shè)立,再下一級(jí)就到地市了,取消了縣級(jí)的支行。所以,這一次的調(diào)整實(shí)際上還是央行對(duì)中國(guó)行政體系的一種再適應(yīng)。
當(dāng)然,這也和我們前面說(shuō)到的功能調(diào)整有關(guān)系,因?yàn)檫@次取消了一部分央行的微觀監(jiān)管功能,可能就不再需要深入到縣級(jí)支行去做很多事情,很多功能就可以收到地市這一級(jí)。
我覺(jué)得改革沖擊不會(huì)特別大。早前央行對(duì)縣級(jí)支行就有撤銷的想法,因?yàn)橐册j釀了很長(zhǎng)時(shí)間,近年縣級(jí)支行在招人方面也受到了很多限制。整個(gè)央行體系可能有十幾萬(wàn)職工,大概有四萬(wàn)多人在縣級(jí)支行。改革之后就把這些人再分流,一部分充實(shí)到更高層級(jí)比如說(shuō)市級(jí)的支行,一部分分流到其他的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
觀察者網(wǎng):一直以來(lái),我們都在強(qiáng)調(diào)要防止“發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”。我們也經(jīng)歷過(guò)幾次大的全球范圍內(nèi)金融危機(jī),特別是去年以來(lái)美聯(lián)儲(chǔ)不斷加息,對(duì)我國(guó)的金融系統(tǒng)也構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在您看來(lái),我們有可能面臨這樣的“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”嗎?這次改革能否應(yīng)對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)?
陳欣:風(fēng)險(xiǎn)總是有的,因?yàn)橹袊?guó)的宏觀杠桿率偏高,快要接近300%左右了,尤其是國(guó)有企業(yè)債務(wù)比較多。盡管國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)要壓縮政府隱性負(fù)債,但實(shí)際上城投公司的債務(wù)是比較多的。大多數(shù)情況下,城投公司僅依賴自身創(chuàng)造的現(xiàn)金流是很難實(shí)現(xiàn)資金平衡的。
在這種情況下,國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)管實(shí)際上是非常有必要的。但是很多企業(yè)進(jìn)行融資,是在不斷地嘗試找到監(jiān)管套利的機(jī)會(huì)。國(guó)家加強(qiáng)這種“大一統(tǒng)”的監(jiān)管體系之后,就可以有力地去控制這方面的風(fēng)險(xiǎn)。
最近幾年來(lái),國(guó)家對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)一直是非常重視的,實(shí)行了資管新規(guī),一直在推動(dòng)穿透式監(jiān)管,對(duì)高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)進(jìn)行了擠壓。所以我覺(jué)得在中國(guó),系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)是有的,但并不大。因?yàn)槲覈?guó)的金融機(jī)構(gòu)也好,主要的負(fù)債方也好,大部分都是國(guó)有主體,實(shí)際上是以內(nèi)循環(huán)的債務(wù)為主。對(duì)這種內(nèi)循環(huán)的債務(wù),在國(guó)家有非常強(qiáng)有力手段的時(shí)候,是比較好處理的。所以我倒不是太擔(dān)心在短期內(nèi)會(huì)發(fā)生這種“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”。我相信國(guó)家有辦法、有比較好的手段能夠應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題。
但是從中長(zhǎng)期來(lái)說(shuō),我們依然需要提升國(guó)有企業(yè)的效率,使它能夠創(chuàng)造出更多的價(jià)值,來(lái)覆蓋掉它所需要承擔(dān)的利息成本,這樣才是一個(gè)真正可以長(zhǎng)期持續(xù)的模式。
所以這次改革,其實(shí)是在監(jiān)管層面做了一次有效的應(yīng)對(duì)安排。
除此之外,在國(guó)資委層面,我們最近也看到非常多的動(dòng)作。國(guó)資委現(xiàn)在也強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)要加強(qiáng)價(jià)值創(chuàng)造。加強(qiáng)價(jià)值創(chuàng)造,就要提升效率,需要對(duì)管理層和員工進(jìn)行更好的激勵(lì)。中國(guó)大概有三百萬(wàn)億的國(guó)有資產(chǎn),如果每年能夠提高1%的收益,就是三萬(wàn)億,基本上就可以平衡我們因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)下滑帶來(lái)的損失。所以今年非常重要的一個(gè)方向,就是提升國(guó)有企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造。
本文系觀察者網(wǎng)獨(dú)家稿件,文章內(nèi)容純屬作者個(gè)人觀點(diǎn),不代表平臺(tái)觀點(diǎn),未經(jīng)授權(quán),不得轉(zhuǎn)載,否則將追究法律責(zé)任。關(guān)注觀察者網(wǎng)微信guanchacn,每日閱讀趣味文章。
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