對河南而言，既要發(fā)展，又要守住耕地紅線、完成國家的糧食產(chǎn)量指標(biāo)，土地就顯得尤為珍貴。為了獲得土地，河南在全國率先試點了耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)拍賣活動。所謂占補(bǔ)平衡，是指建設(shè)單位占用多少耕地，在占地之前就必須開發(fā)整理出相應(yīng)面積耕地，以保證耕地面積不減少。而在河南，如果某地區(qū)后備耕地不足，則可以購買其他地區(qū)補(bǔ)充耕地指標(biāo)，以滿足耕地占補(bǔ)平衡的要求。

除了拍賣指標(biāo)，河南還開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點。新鄉(xiāng)、信陽、洛陽等地已經(jīng)相繼開著了這一試點。對于具體操作辦法，三地均不愿透露。但河南科學(xué)院副院長張占倉認(rèn)為，“人地掛鉤”只是個理想的提法，比如今年鄭州市人口增加10%，允許土地指標(biāo)增加10%。問題是，從哪個地方減少呢？以目前的人口管理模式，很難核實。

（資料圖）隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，土地短缺問題越發(fā)嚴(yán)重

以下為原文：

隨著十八屆三中全會的臨近，農(nóng)村土地改革所引發(fā)的想象空間正成為各方關(guān)注的焦點。作為新一輪土地改革最基礎(chǔ)的工作——農(nóng)村集體土地確權(quán)已進(jìn)入尾聲，有望在今年11月結(jié)束。素領(lǐng)改革風(fēng)氣之先的廣東、海南、溫州也已開始在土地領(lǐng)域醞釀新的突破。

相較這些區(qū)域的試點而言，有著典型農(nóng)業(yè)特征的河南如何在土地問題上破題，顯然更具有操作層面的現(xiàn)實意義。與分包到戶的主要受制于觀念的制約不同，新一輪土地改革面對更大阻力是利益的調(diào)整。——編者

對于河南這樣的中西部后發(fā)省份來說，土地困局本來就是個大難題，而農(nóng)業(yè)大省、國家糧食基地的現(xiàn)實和定位，又讓河南在土地領(lǐng)域的探索格外謹(jǐn)慎。

在發(fā)展需求的推動下，河南各地都在多方尋求突破。

鄭州為了航空港區(qū)建設(shè)，和周口等五個兄弟地市以每畝2萬元的價格簽訂上萬公頃基本農(nóng)田代持協(xié)議；河南的另一新興新區(qū)——新鄉(xiāng)市平原新區(qū)則以每畝4萬元左右的價格競買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。

作為土地交易中的賣方，河南衛(wèi)輝市通過拍賣各種土地指標(biāo)創(chuàng)收2.28億元。不過，為其貢獻(xiàn)了84.75畝建設(shè)用地指標(biāo)的城郊鄉(xiāng)焦莊社區(qū)村民正在四處上訪，討要補(bǔ)貼。

國務(wù)院批復(fù)的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，賦予了河南在土地領(lǐng)域的“先行先試”的權(quán)利。在新一輪土地改革預(yù)熱，廣東、海南、溫州不斷有新嘗試的時期，有著典型農(nóng)業(yè)特征的河南在土地問題上將如何破局？

指標(biāo)的困惑

作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，河南近幾年一直在不斷為自身尋求新的定位：經(jīng)濟(jì)大省、新興工業(yè)大省和有影響的文化大省，尤其是隨著工業(yè)的崛起和城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)業(yè)大省的標(biāo)簽逐漸被淡化。

但搞好農(nóng)業(yè)依然是一項政治任務(wù)。從數(shù)據(jù)來看，河南小麥產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的1/4，糧食總產(chǎn)量占全國的1/10。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，到2020年，中國糧食產(chǎn)量要實現(xiàn)新增1000億斤目標(biāo)，其中河南就需要承擔(dān)約200億斤的任務(wù)。

與此同時，河南的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在不斷加速，富士康等一批大型工業(yè)項目相繼在河南落地，以鄭東新區(qū)為代表的城市新區(qū)不斷膨脹，土地資源日益稀缺。

此次鄭州為了航空港綜合試驗區(qū)的建設(shè)，不得不通過跨區(qū)合作，將保持基本農(nóng)田的任務(wù)通過協(xié)議的形式甩給了周口、南陽、信陽、商丘、駐馬店五個兄弟地市。基本農(nóng)田異地代保后，鄭州的基本農(nóng)田保護(hù)壓力減輕，為城市建設(shè)留出了更多騰挪空間。

新鄉(xiāng)平原新區(qū)則需要不斷通過競購“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”來滿足其發(fā)展需求。作為新鄉(xiāng)對接鄭州都市區(qū)的重要節(jié)點，平原新區(qū)是繼鄭州、洛陽、開封之后，河南省獲準(zhǔn)批建的第四個新區(qū)，規(guī)劃面積188平方公里，起步區(qū)規(guī)劃面積30平方公里，目前正處于大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。

同平原地區(qū)的大多數(shù)新區(qū)一樣，由于其占用的區(qū)域絕大多數(shù)為耕地甚至是農(nóng)田，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)實現(xiàn)占補(bǔ)平衡的空間有限，因此在實施大規(guī)模開發(fā)建設(shè)時，耕地占補(bǔ)平衡的壓力尤大。

從新鄉(xiāng)市國土資源局自2012年開始推行的“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”拍賣情況來看，新鄉(xiāng)市平原新區(qū)是最大的買家。根據(jù)公布的三次拍賣成交結(jié)果顯示，自去年6月份以來三次拍賣中，新鄉(xiāng)市國土資源局共拍賣的“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”8100畝，其中新鄉(xiāng)市平原新區(qū)購買了2100畝，占總成交量的1/4。

不僅是平原新區(qū)，作為河南省會的鄭州，其“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”同樣緊張。據(jù)鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長、中國民主促進(jìn)會河南省委常委沈開舉調(diào)研，自2011年開始鄭州市已沒有耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)儲備，當(dāng)年需耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)約11萬畝，全市全年缺口在8萬畝左右。

在建設(shè)用地指標(biāo)方面，甚至已經(jīng)開始寅吃卯糧。據(jù)沈開舉調(diào)研，2010年和2011年鄭州市的建設(shè)用地指標(biāo)均是7500畝，2010年鄭州市實際用地是1.8萬畝。也就是說，即使2011年不再使用1畝土地，還欠下1萬多畝的建設(shè)用地指標(biāo)。

事實上，用地指標(biāo)不足一直是河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大瓶頸。以2011年為例，河南當(dāng)年的用地指標(biāo)大約需要60萬畝，但實際獲批的只有20萬-25萬畝左右，用地缺口接近2/3。在指標(biāo)分配上，則采取“有限指標(biāo)保重點，一般項目靠挖潛”，因此越往基層，用地指標(biāo)越緊缺。據(jù)河南當(dāng)?shù)孛襟w報道，新鄉(xiāng)一些縣的土地利用指標(biāo)已透支到2020年。

跨區(qū)流轉(zhuǎn)嘗試

為了緩解用地難題，獲得稀缺的土地指標(biāo)，各地是各顯神通。除了此次基本農(nóng)田代持之外，鄭州之前就曾和商丘、周口等地進(jìn)行過用地指標(biāo)買賣。由于這種交易多由雙方國土部門直接協(xié)商，缺乏透明度，交易價格不能反映指標(biāo)的真正價值。再加上和當(dāng)前的土地管理辦法相沖突，交易難以成規(guī)模。

除了政府間的私下交易外，為了一些重大項目的落地，各地的土地指標(biāo)也會由上級行政部門干預(yù)進(jìn)行調(diào)配。據(jù)媒體報道，因平墳運(yùn)動而備受關(guān)注的周口從6年前，其用地指標(biāo)就已經(jīng)開始需要下面的區(qū)縣支持。不過，隨著土地資源枯竭，行政指令也并不好使，即便是上級部門攤派指標(biāo)，也需要給縣區(qū)一些補(bǔ)償。一般是貢獻(xiàn)一畝地的指標(biāo)，獎勵縣里2萬元的費(fèi)用。

隨后，在國務(wù)院出臺的《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》中，土地管理制度改革上的創(chuàng)新試點也被認(rèn)為是河南獲得的頗具含金量的政策之一?！兑庖姟吩试S河南在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上，探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤。

2012年6月，國土資源部與河南省政府簽署《共同推進(jìn)土地管理制度改革促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作協(xié)議》，協(xié)議提出，河南省將在國土部的指導(dǎo)和支持下，探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點。

隨后，新鄉(xiāng)、信陽、洛陽等地相繼開展“人地掛鉤”試點。對于具體操作辦法，三地均不愿透露。試點較為成熟的新鄉(xiāng)正在委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對試點內(nèi)容進(jìn)行課題研究，有望在今年底公布成果。

河南科學(xué)院副院長張占倉認(rèn)為，“人地掛鉤”只是個理想的提法，比如今年鄭州市人口增加10%，允許土地指標(biāo)增加10%。問題是，從哪個地方減少呢？以目前的人口管理模式，很難核實。

從目前的操作來看，新鄉(xiāng)的試點已開始探索建設(shè)用地指標(biāo)在市域范圍跨區(qū)縣流動。2012年8月，衛(wèi)輝市城郊鄉(xiāng)焦莊社區(qū)建成后，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)84.75畝，衛(wèi)輝市國土資源局通過新鄉(xiāng)市土地礦業(yè)權(quán)交易中心將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)公開拍賣，收入1245萬元，開創(chuàng)了建設(shè)用地指標(biāo)拍賣“河南省第一拍”。

一方面是土地指標(biāo)的嚴(yán)重稀缺，另一方面是農(nóng)村大量土地資源尚未盤活。據(jù)河南省社科院副院長張占倉介紹，目前河南農(nóng)村居民建設(shè)用地占地2000多萬畝，戶均占地一畝多，很多十年前甚至二十年前離開農(nóng)村到城市生活的人現(xiàn)在還保留有宅基地，造成大量土地資源浪費(fèi)。

河南省委農(nóng)村工作辦公室的一份報告則顯示，通過“拆村并居”搞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可以盤活約900萬畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地。

對于去年傳出的河南正嘗試打造“省域土地交易中心”的設(shè)想，至今未有結(jié)果。

利益共享待解

當(dāng)新鄉(xiāng)平原新區(qū)為滿足耕地占補(bǔ)平衡需求在拍賣市場大肆購買指標(biāo)時，同處新鄉(xiāng)的衛(wèi)輝市則正在計算著拍賣指標(biāo)的投資收益比。據(jù)衛(wèi)輝市國土局網(wǎng)站披露的信息顯示：自2012年6月以來，衛(wèi)輝市已累計轉(zhuǎn)讓補(bǔ)充耕地指標(biāo)7510畝，收益3.1億元。除去政府前期財政投資的5505萬元，凈收益2.5495億元，凈收益是先期投入的4.6倍。

一方通過購買指標(biāo)滿足發(fā)展需求，一方通過拍賣指標(biāo)搞創(chuàng)收。從新鄉(xiāng)國土局舉行的多次“耕地占補(bǔ)平衡”指標(biāo)拍賣情況來看，指標(biāo)的購買方多為新鄉(xiāng)平原新區(qū)、新鄉(xiāng)高新區(qū)、新鄉(xiāng)市牧野區(qū)等工業(yè)較為集中的區(qū)域，指標(biāo)出讓方多為衛(wèi)輝市、延津縣、封丘縣等下屬工業(yè)不太發(fā)達(dá)的遠(yuǎn)郊縣。衛(wèi)輝市的國土局網(wǎng)站上一份關(guān)于“賣地”經(jīng)驗總結(jié)中寫道：通過大力實施土地整治新增加的耕地面積，有效緩解了發(fā)展用地供求矛盾，除確保本市耕地占補(bǔ)平衡外，還可以拿出一部分指標(biāo)進(jìn)行公開交易創(chuàng)收，破解土地、資金兩大“瓶頸”促發(fā)展。

相對于“耕地占補(bǔ)平衡”的交易，新型農(nóng)村社區(qū)結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)拍賣價格更高。以衛(wèi)輝市焦莊社區(qū)為例，其每畝指標(biāo)的拍賣價格達(dá)15萬元。若以此價格計算，盤活河南農(nóng)村約900萬畝集體建設(shè)用地，獲得的拍賣收入將達(dá)1.35萬億元。

如何建立穩(wěn)定的利益分享機(jī)制，讓參與土地指標(biāo)相關(guān)的各方均能受益土地增值，是這一模式能否持續(xù)的關(guān)鍵。作為最早試點的新鄉(xiāng)，曾提出“不從農(nóng)村挖土地，不在農(nóng)民身上打主意”，新鄉(xiāng)市市長王戰(zhàn)營在接受媒體采訪時還曾保證說，新鄉(xiāng)市開展“人地掛鉤”試點的拍賣收益要全部返還農(nóng)村，用于農(nóng)民建房、拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，做到“政府零收益，群眾得實惠”。

但據(jù)焦莊社區(qū)一居民反映，從拆房到建房，他們沒有見到一分錢補(bǔ)償，為了“拆村并居”節(jié)約耕地資源，他花費(fèi)10萬元剛建好不到兩年的房子被強(qiáng)迫拆除，不得不再花十多萬在規(guī)劃的新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)再蓋一次房子。三年內(nèi)兩次蓋新房，讓他負(fù)債累累。經(jīng)濟(jì)觀察報記者致電衛(wèi)輝市國土局、焦莊社區(qū)所在的城郊鄉(xiāng)政府，對是否將拍賣指標(biāo)所得收入返回社區(qū)，對方均表示不清楚。

河南省政協(xié)在前不久關(guān)于河南城鎮(zhèn)化的一次調(diào)研中了解到，河南尚未建立省級土地指標(biāo)交易平臺，土地結(jié)余指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)問題突出，一些地方騰出的土地價格偏低，對失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，方式單一。

張占倉認(rèn)為，現(xiàn)在的交易機(jī)制下，農(nóng)民很難參與收益分成。公平合理的交易要讓土地的所有者參與進(jìn)來，平等議價，改革的根本方向是要啟動修改《土地法》，讓農(nóng)村土地市場開放。