20世紀(jì)之交，美國林業(yè)局的創(chuàng)立是美國進(jìn)步時代國家建設(shè)的典范。1883年《彭德爾頓法》（Pendleton Act）通過之前，美國政府公職是根據(jù)政黨贊助比例分配的。而林業(yè)局則是一個以才干為基礎(chǔ)的官僚機(jī)構(gòu)新模式的雛形。它配備的公職人員均為受過大學(xué)教育的農(nóng)林專業(yè)人才和技術(shù)骨干，其最初的領(lǐng)導(dǎo)者吉福德•平肖在博弈中取得了決定性勝利，避免了日常政策受到國會干擾，確保了公務(wù)員系統(tǒng)的自主性。當(dāng)時，讓專業(yè)林學(xué)家而非政治家來管理公共土地和部門人事，還是一種革命性的想法，但林業(yè)局的優(yōu)異表現(xiàn)證明了這個想法的正確性。主流學(xué)界將林業(yè)局前幾十年的成功經(jīng)歷，視為公共管理學(xué)的經(jīng)典案例。

現(xiàn)如今，在許多人眼中，林業(yè)局是一個極度失靈的官僚機(jī)構(gòu)，用錯誤的工具履行過時的使命。這個機(jī)構(gòu)仍由林業(yè)專家組成，其中不乏忠于職守者，但林業(yè)局已失去了很大一部分平肖當(dāng)年爭取來的自主權(quán)。國會和法院對林業(yè)局的命令與限制名目繁多，而且往往互相矛盾。林業(yè)局不但花費(fèi)掉了大量稅款，而且達(dá)成的目標(biāo)還值得質(zhì)疑。林業(yè)局的內(nèi)部決策系統(tǒng)往往陷入僵局，平肖當(dāng)年嘔心瀝血培育出來的士氣和凝聚力已不復(fù)存在。近來，不少人在書作中提出徹底取消林業(yè)局的觀點(diǎn)。如果說林業(yè)局的創(chuàng)立是美國現(xiàn)代國家建設(shè)的標(biāo)志，它的衰落則體現(xiàn)了美國整體的衰朽。

弗朗西斯•列貝爾、伍德羅•威爾遜和弗蘭克•古德諾等學(xué)者和社會活動家相信現(xiàn)代自然科學(xué)能夠解決人類的問題，他們推動了十九世紀(jì)末期的公務(wù)員制度改革。威爾遜和與他同時代的馬克斯•韋伯一樣，對政治與行政做出了區(qū)分。他認(rèn)為政治涉及共同體的終極目標(biāo)，理應(yīng)經(jīng)過民主討論；但行政則涉及具體操作層面，可以通過經(jīng)驗研究、科學(xué)分析的方法進(jìn)行研究。

現(xiàn)在看來，過去那種把公共管理變成一門科學(xué)的想法，既幼稚又偏頗；但當(dāng)時的情況是，即使發(fā)達(dá)國家的政府，在很大程度上也是由投機(jī)政客或腐敗的市政老板們操縱的。所以當(dāng)時把唯才是舉而非任人唯親作為甄選公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)是完全合理的?？茖W(xué)管理有一個問題——就連最權(quán)威的科學(xué)家都有出錯的時候，有時還會犯大錯。隨著林業(yè)局的發(fā)展，森林滅火成為了它最重要的使命之一。不幸的是，林業(yè)局在對待這個重要任務(wù)上，犯下了大錯。

在經(jīng)歷了毀林八十萬英畝、耗時數(shù)月才得到控制的1988年黃石公園大火等災(zāi)難后，公眾也開始注意到了這一點(diǎn)。生態(tài)學(xué)家開始批評森林防火的根本目標(biāo)，90年代中期，林業(yè)局改弦更張，正式對林火采取了容許的態(tài)度。但多年下來舊政策積弊已深，無法一朝根除，大片森林已成為巨大的火絨匣。

20世紀(jì)后幾十年，隨著美國西部地區(qū)的人口增長，越來越多的人開始定居在易遭野火威脅的地區(qū)。和選擇生活在洪泛區(qū)或屏障島的人們一樣，這些居民只能靠政府補(bǔ)貼的保險來降低過高的風(fēng)險。他們選出游說代表，爭取確保林業(yè)局等負(fù)責(zé)森林管理的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)得到政府資源，繼續(xù)與可能威脅他們財產(chǎn)的林火作斗爭。在這種情況下，很難通過理性的成本效益分析，來證明不采取行動的正當(dāng)性，為保護(hù)價值10萬美元的家產(chǎn)，政府可能動輒花費(fèi)100萬美元。

在致力于林火消防的同時，林業(yè)局離最初的使命漸行漸遠(yuǎn)。以國家森林木材的年均采伐量為例，僅上世紀(jì)90年代，便從約110億板英尺驟降至僅約30億板英尺（1板英尺為1英尺長、1英尺寬且1英寸厚的木材體積——觀察者網(wǎng)注）。其中一部分原因是木材行情發(fā)生了變化，另一主因則是國家價值觀發(fā)生了變化。隨著環(huán)保意識的抬頭，越來越多為環(huán)保而環(huán)保的人將天然林視為庇護(hù)所，而不是有待開發(fā)的經(jīng)濟(jì)資源。即便光談經(jīng)濟(jì)開發(fā)，林業(yè)局的工作也沒有做到位。林業(yè)局未能對木材合理定價，導(dǎo)致木材以遠(yuǎn)低于運(yùn)營成本的價格銷售；并且該機(jī)構(gòu)還沾染了所有政府機(jī)構(gòu)的通病，一套錯誤的激勵機(jī)制鼓勵他們增加而不是限制成本。

簡而言之，林業(yè)局由于失去了最初在平肖管理下獲得的自主權(quán)，業(yè)績每況愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本單一的部門使命時，這個問題便已初露端倪。在二十世紀(jì)中間的幾十年里，林業(yè)局的使命從木材開采逐漸轉(zhuǎn)為林火消防，然而因為林火消防本身存在爭議，其部門使命又被林業(yè)保護(hù)所取代。迎接新使命的同時，舊有使命沒有被拋棄，它們分別吸引了木材消費(fèi)者、林地房產(chǎn)主、地產(chǎn)開發(fā)商、環(huán)保人士、以及有抱負(fù)的消防隊等各種外部利益集團(tuán)，支持林業(yè)局下屬的不同部門。與此同時，當(dāng)年被平肖擋在土地買賣之外的國會，如今再次簽發(fā)各種法令插足微觀管理事務(wù)，迫使林業(yè)局同時追求多項彼此矛盾的目標(biāo)。

1909年，美國林業(yè)局工作人員

因此，平肖創(chuàng)建的備受學(xué)界好評的林業(yè)局，由一個小而有凝聚力的機(jī)構(gòu)，慢慢演變成一個大而無當(dāng)、各自為政的爛攤子。影響政府機(jī)關(guān)種種流弊，林業(yè)局占了個遍：相比有效完成使命，林業(yè)局官員更在意保住預(yù)算和編制這一畝三分地。即便科學(xué)和社會都在發(fā)生變化，他們還是固守早已過時的法令。

美國林業(yè)局的故事不是孤案，而代表著美國政治總體衰朽的大趨勢；根據(jù)公共管理專家的記載，美國政府整體質(zhì)量惡化已持續(xù)超過一代人的時間。在許多方面，美國的官僚體系早已偏離韋伯的理想，不再是一個唯才是舉、唯賢是用、充滿活力、高效運(yùn)作的組織。整體上，它不再是一個擇優(yōu)取士的體系：根據(jù)國會頒布的法令規(guī)定，新近錄用的聯(lián)邦公務(wù)員中，有45％是退伍老兵而不是名校優(yōu)等生。多項聯(lián)邦政府公務(wù)員調(diào)查描繪出令人沮喪的畫面。學(xué)者保羅•萊特指出：“激發(fā)聯(lián)邦雇員積極性的，是薪酬而非使命感。相比企業(yè)和非營利組織，公職毫無競爭力卻讓公務(wù)員深陷其中，還無法給予他們足夠的資源來做好本職工作。在賞罰不分明的情況下，公務(wù)員沒有動力，也缺乏對組織的信任。”

薩繆爾•亨廷頓在他的經(jīng)典作品《變革社會中的政治秩序》一書中，使用“政治衰敗”這個術(shù)語來解釋二戰(zhàn)后獨(dú)立的國家政局的不穩(wěn)定狀態(tài)。亨廷頓認(rèn)為，社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化給傳統(tǒng)政治秩序帶來了問題，新興社會群體的政治參與無法在現(xiàn)行政治體制下得到滿足，所以尤為活躍。無法適應(yīng)環(huán)境變化的政治體制便會走向政治衰敗。所以，從很多方面來說，衰朽是政治發(fā)展的一大條件：破舊方能立新。然而，沒有人能保證，舊政治體制會不斷地、和平地適應(yīng)新環(huán)境，轉(zhuǎn)型過渡階段可能極度混亂和暴力。

要建立對政治衰敗更普遍而廣泛的理解，這種模式是一個較好的著眼點(diǎn)。如亨廷頓所言，體制是一套“穩(wěn)定，有明確價值觀，重復(fù)性的行為模式”，其最重要的功能是推動集體行動。沒有一套相對穩(wěn)定的明確規(guī)則，人類每進(jìn)行一次新的互動都將不得不坐下來重新談判。這種規(guī)則往往是由文化決定的，不同的社會和不同的時代對應(yīng)著不同的規(guī)則，但創(chuàng)建規(guī)則和遵守規(guī)則的能力則已經(jīng)深深地烙印在人類的思維里。人類遵循規(guī)則的自然傾向賦予制度以慣性，也是人類的社會合作水平遠(yuǎn)高于任何其他動物的原因。

但制度的穩(wěn)定性正是政治衰敗的根源所在。建立制度是為了滿足特定情況的需求，但隨著情況發(fā)生變化，制度往往無法適應(yīng)。認(rèn)知問題是一大重要原因：人們一旦對世界發(fā)展形成思維定式，即使在現(xiàn)實中遇到矛盾證據(jù)，也會固執(zhí)己見。另一個原因是集團(tuán)利益：隨著制度的誕生，從中獲利的內(nèi)部人士受維護(hù)自身利益的驅(qū)使，不愿改變現(xiàn)狀，對改革充滿抵觸。

從理論上講，民主——特別是被美國憲法奉為神圣的麥迪遜式民主——本應(yīng)防止某精英派系獨(dú)大后利用政治權(quán)力進(jìn)行專制統(tǒng)治，以此減輕體制內(nèi)部利益固化的問題。為達(dá)到這個目的，民主制度將權(quán)力分散到互相競爭的幾大政府部門，并允許多元化大國內(nèi)部存在不同利益的競爭。

但說得好不如做得好，麥迪遜式民主往往離初衷相距甚遠(yuǎn)。體制內(nèi)精英接觸到權(quán)力和信息比外界大得多，他們用它來保護(hù)自己的利益。如果普通選民對體制內(nèi)碩鼠吞食金錢的來源都不知情，當(dāng)然談不上對腐敗的政客有什么深仇大恨。社會團(tuán)體的認(rèn)知或信念已經(jīng)僵化，它們自然不會動員起來爭取自身利益。例如，許多美國工薪階層選民支持那些承諾對富人降低征稅的候選人，盡管這樣的減稅政策將剝奪他們享受重要公共服務(wù)的權(quán)利。

此外，不同團(tuán)體在維權(quán)活動中的組織能力各不相同。從地理分布來看，食糖生產(chǎn)者和玉米種植者相對集中，他們專注于自己產(chǎn)品的價格；而普通消費(fèi)者或納稅人分散在各地，這些商品的價格只占其生活預(yù)算的很小一部分。由于制度規(guī)則往往有利于特殊利益集團(tuán)（譬如食糖和玉米生產(chǎn)大戶佛羅里達(dá)州和愛荷華州在選舉中屬于“搖擺州”），這些團(tuán)體在農(nóng)業(yè)和貿(mào)易政策方面形成了與自身規(guī)模不相稱的巨大影響力。同樣，相比窮人，中產(chǎn)階級往往更愿意也更有能力捍衛(wèi)自己的利益，如保留抵押貸款課稅減免等。這使得社會保障和醫(yī)療保險等普遍福利比單純向窮人傾斜的政策更容易得到維護(hù)。

最后，在全世界范圍內(nèi)，自由民主幾乎總是與市場經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起。市場總會產(chǎn)生贏家和輸家，所以總會放大詹姆斯•麥迪遜所謂“不同和不平等的獲取財產(chǎn)的能力”。只要所有人能平等地進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制，這種情況下產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)不平等本身并不是一件壞事，因為它會刺激創(chuàng)新和增長。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)上的贏家們尋求將財富轉(zhuǎn)化為不平等的政治影響力時，這就造成了很大的問題。他們可以通過賄賂立法者或官員獲得政治影響力，更有甚者，將制度規(guī)則改變得對自己有利——例如在他們本已主導(dǎo)市場內(nèi)進(jìn)一步封鎖競爭，使市場向自己有利的一方更加傾斜。

當(dāng)人們對制度的認(rèn)知固化時；或當(dāng)?shù)脛菥⒂脵?quán)力阻擋變革、維護(hù)自身地位時，制度便會跟不上外部環(huán)境的變化，走向政治衰敗。任何類型的政治體制——專制或民主——都無法免疫于這種政治衰敗。雖然在理論上，民主政治體制有利于改革的自我糾正機(jī)制，但它也讓強(qiáng)大的利益集團(tuán)能夠鉆空子，以合法的方式阻擋迫切需要的變革，最終導(dǎo)致整個體制的衰朽。

這正是美國近幾十年一直發(fā)生的事實，許多政治制度存在越來越嚴(yán)重的機(jī)能障礙。僵化的認(rèn)知和根深蒂固的政治力量相結(jié)合，讓體制改革的努力統(tǒng)統(tǒng)流產(chǎn)。在政治秩序不受到巨大沖擊的情況下，沒有人能保證目前這種情況會發(fā)生很大的改變。

法院和政黨治國

現(xiàn)代自由民主國家的政府有三大分支——行政、司法和立法部門——對應(yīng)政治制度的三個基本類別：國家、法治和民主。行政部門用權(quán)力去執(zhí)行法規(guī)、實施政策；司法和立法部門權(quán)力制約這種權(quán)力以確保公器公用。美國一向有對政府權(quán)力缺乏信任的傳統(tǒng)，故一直強(qiáng)調(diào)司法和立法制度對國家的約束作用。政治學(xué)者斯蒂芬•斯考羅耐克把19世紀(jì)美國政治的特點(diǎn)歸納為“法院和政黨組成的國家”，在歐洲由行政官僚執(zhí)行的政府職能，在美國則由法官和選舉代表代為執(zhí)行。直到19世紀(jì)80年代，美國才真正擁有一個現(xiàn)代化的、中央集權(quán)的、選賢任能的官僚體系，在全國范圍內(nèi)行使職權(quán)；而又過了半個世紀(jì)，直到羅斯福新政時期，美國的專業(yè)公務(wù)員隊伍才逐漸壯大。相比法國、德國和英國等國家，美國的公務(wù)員體系改革在時間和效率上都差得多。

2013年8月，加州消防員滅火

20世紀(jì)中期，隨著政府規(guī)模的大幅增長，美國開始向一個更現(xiàn)代的行政國家轉(zhuǎn)型。從20世紀(jì)70年代至今，美國稅收和政府支出的總體水平并沒有很大的變化；雖然美國從1980年羅納德•里根當(dāng)選為總統(tǒng)后，便開始反對福利國家，但似乎無從拆分“大政府”。在20世紀(jì)中，美國政府的管轄范圍顯著地擴(kuò)大了，掩蓋了其施政質(zhì)量的大幅下降。這主要是因為在某些方面，美國已再次淪為一個“由法院和政黨治國”，法院和立法部門篡奪了行政部門的許多正當(dāng)功能，致使政府整體運(yùn)作缺乏連貫性和效率。

在其他發(fā)達(dá)民主國家由行政官僚體系處理的行政功能，在美國逐漸被法院系統(tǒng)“司法化”，導(dǎo)致昂貴的訴訟案件爆增、決策遲緩、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一。在今天的美國，法院已不是對政府的制約，而成為了政府變相擴(kuò)張的替代品。

同樣，國會也在篡奪權(quán)力。無法再向立法者直接行賄的利益集團(tuán)，已經(jīng)找到其他途徑來征服和控制立法者。這些利益集團(tuán)獲取了與自身社會代表性極不相稱的影響力，扭曲了稅收和支出政策，從自身利益出發(fā)操縱政府預(yù)算，拔高了政府赤字的整體水平。他們還誘使國會通過各種各樣法令，大大降低了公共管理的質(zhì)量。

這兩種現(xiàn)象——行政的司法化和利益集團(tuán)影響力蔓延——往往會侵蝕人民對政府的信任。這種對政府的不信任，能夠自我延續(xù)和自我強(qiáng)化。人民出于對行政機(jī)構(gòu)的不信任，便會要求行政部門接受更多的司法審查，從而損害政府施政的質(zhì)量和效率。同時，人民對政府服務(wù)的需求，誘使國會將更多、更困難的法令強(qiáng)加于行政部門。這兩個過程都降低了行政官僚體系的自主性，反過來又導(dǎo)致政府更加僵化、墨守成規(guī)，更加缺乏創(chuàng)造力和連貫性。

以上過程的結(jié)果，是代表性的危機(jī)（crisis of representation）：普通公民感到民主成為了一個幌子，政府被各路精英們暗中操縱，不再真實地反映大眾的利益訴求。最諷刺和怪異的是，造成這場表征危機(jī)的主要原因，竟是初衷本是使體制更民主的改革。事實上，美國當(dāng)今的問題是法治過了頭、民主過了頭，而國家能力沒跟上。

法官也瘋狂

1954年由最高法院裁定的“布朗訴托皮卡教育局案”是美國20世紀(jì)偉大的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)之一，它推翻了支持種族隔離政策的1896年“普萊西訴弗格森案”。民權(quán)運(yùn)動以布朗案的裁定為起點(diǎn)，成功拆除種族歧視藩籬，維護(hù)非裔和其他少數(shù)族裔的個人權(quán)利。許多其他社會運(yùn)動——從環(huán)境保護(hù)到消費(fèi)者權(quán)益保障，到婦女權(quán)利，到同性戀婚姻等——都開始效仿這種通過法院裁決推行社會新規(guī)則的模式。

美國人是如此熟悉這種英雄敘事，以至于他們幾乎意識不到這種爭取社會變革的途徑有多么怪異。布朗案的主要推動者是全國有色人種協(xié)進(jìn)會，這個私營的志愿協(xié)會代表一小群父母和他們的孩子，對堪薩斯州托皮卡市教育局提起集體訴訟。當(dāng)然，這一舉措必須來自私人團(tuán)體，因為支持種族隔離政策的勢力阻止了州政府和國會提出訴訟。全國有色人種協(xié)進(jìn)會一路上訴至最高法院，并由未來的最高法院大法官瑟古德•馬歇爾出任代表律師?？梢哉f，布朗案為美國公共政策帶來了最重要的變革之一，然而它的勝利不是由代表美國人民的國會投票而獲得的，而是由個人通過法院系統(tǒng)提出訴訟而最終改變了規(guī)則。雖然后來的民權(quán)法案和投票權(quán)法案是國會采取行動的結(jié)果，但即使在這些案例中，國家法律的強(qiáng)制實施還是由私人提出、法院執(zhí)行的。

幾乎沒有任何其他自由民主體制是以這種方式前行的。所有的歐洲國家都經(jīng)歷了類似的變革，少數(shù)族裔、婦女和同性戀者的法律地位都在二十世紀(jì)下半葉發(fā)生了變化。法國、德國和英國沒有動用法院系統(tǒng)，而是通過作為議會多數(shù)代表的國家司法部取得了同樣的成果。社會團(tuán)體和輿論壓力驅(qū)動立法規(guī)則發(fā)生變化，但新規(guī)則的執(zhí)行靠的是政府，而不是私人與司法系統(tǒng)的結(jié)合。

這種現(xiàn)象的根源可追溯到美國三套制度演變的歷史順序。在法德等國家，最早有了法律，然后有了現(xiàn)代國家，后來才有了民主。與此相對應(yīng)，美國先有深厚的英國普通法傳統(tǒng)，再有了民主，后來才發(fā)展出一個現(xiàn)代國家。直到進(jìn)步時代和羅斯福新政期間，美國才最終成為一個體制健全的現(xiàn)代國家，所以其國家（state）處于相對弱勢，能力也始終比不上歐洲和亞洲國家。更重要的是，美國自建國以來，其政治文化就是在對行政權(quán)力不信任的基礎(chǔ)上建立的。

這段歷史導(dǎo)致美國體制走向“對抗性法條主義”（法律學(xué)者羅伯特•卡根語）。自美國走向共和以來，律師在美國的公共生活中已經(jīng)扮演了特別重大的角色；然而，在上世紀(jì)60和70年代動蕩的社會變革中，律師的角色又進(jìn)一步急劇擴(kuò)張。在此期間，國會通過了二十多條關(guān)于民權(quán)和環(huán)境的重要法案，涵蓋產(chǎn)品安全、有毒廢物清理、私人養(yǎng)老基金、職業(yè)安全和職業(yè)健康等諸多方面。今天的企業(yè)和保守派特別喜歡抱怨監(jiān)管型國家，正是當(dāng)年的舉措構(gòu)成了監(jiān)管型國家的巨大擴(kuò)張。

然而，美國體制如此笨重的原因，不是監(jiān)管本身，而是為追求監(jiān)管而采取的高度法條主義方式。國會授權(quán)成立的形形色色的新聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，如平等就業(yè)機(jī)會委員會、環(huán)境保護(hù)局、職業(yè)安全與健康管理局，但它不愿意像歐洲與日本那樣把決策權(quán)威和執(zhí)行權(quán)力交給這些國家機(jī)構(gòu)。國會將監(jiān)督和執(zhí)法的責(zé)任移交給法院，故意把訴訟權(quán)利的享受范圍擴(kuò)大到牽強(qiáng)的地步，以此來鼓勵訴訟。

R•謝普•梅爾尼克等政治學(xué)者將聯(lián)邦法院改寫1964年民權(quán)法第七章的方式描述為“將一條弱勢的、聚焦于故意歧視的法律，變作一項大膽法令，用于補(bǔ)償歷史上的歧視現(xiàn)象。”然而，聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)卻沒有得到足夠的執(zhí)法權(quán)力。政治學(xué)者肖恩•法爾漢解釋道：“共和黨在參議院的關(guān)鍵舉措……是將檢察職能大幅私有化。他們將私人訴訟變作了執(zhí)行民權(quán)法第七章的主要模式，也就創(chuàng)造出一個訴訟引擎——在未來的歲月里，它將產(chǎn)生大量與執(zhí)法相關(guān)的私人訴訟，數(shù)量級將超出他們的想象。”綜合來看，與執(zhí)法相關(guān)的私人訴訟案件數(shù)量從60年代末每年不足100起，增長到80年代的每年10,000起，到90年代末的每年22,000起。

因此，在瑞典或日本可在官僚體系內(nèi)部通過和平協(xié)商解決的沖突，在美國都得在法院系統(tǒng)中通過正式訴訟來解決。這為公共行政造成了諸多不幸的后果，形成了一套“充斥著不確定性、程序復(fù)雜性、冗余性，卻缺乏終局性，交易成本高”的程序。不賦予官僚體系以執(zhí)法權(quán)，也使得這個體系免于承擔(dān)責(zé)任。

由于訴訟機(jī)會的爆炸式增長，包括非裔美國人在內(nèi)的許多曾被排斥的群體獲得了權(quán)力。出于這個原因，許多左翼進(jìn)步人士（progressive left）警惕地守護(hù)著訴訟和提起訴訟的權(quán)利。但是，公共政策的質(zhì)量也必然因此付出巨大的代價?？ǜㄟ^加州奧克蘭港的疏浚案例來說明這一點(diǎn)。在20世紀(jì)70年代，出于更新、更大的集裝箱船即將投付使用的預(yù)期，奧克蘭港開始計劃疏浚海港。此項計劃必須獲得陸軍工兵隊、魚類和野生動物管理局、國家海洋漁業(yè)局和環(huán)境保護(hù)局等諸多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的加州州立機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。因疏浚產(chǎn)生的有毒物質(zhì)的諸多處理方案都在法庭上受到挑戰(zhàn)，每做一種替代方案，就導(dǎo)致項目被擱置更長時間，成本被提得更高。環(huán)保局對這些訴訟的反應(yīng)是消極避戰(zhàn)、不采取任何行動。直到1994年，疏浚工程才最終得到批準(zhǔn)，最終的成本比原來的估值高出許多倍。荷蘭在鹿特丹港搞一個類似的擴(kuò)張工程，所花的時間僅占奧克蘭港疏浚工程的一個零頭。

在美國的政府活動中，這種例子俯拾皆是。林業(yè)局的決策會受到法院系統(tǒng)否決，因而煩擾不已。上世紀(jì)90年代初，法院根據(jù)瀕危物種法案，認(rèn)定斑點(diǎn)貓頭鷹生存受到威脅，停止了林業(yè)局與土地管理局在美國西北部沿太平洋地區(qū)的全部木材采伐作業(yè)。

作為執(zhí)法工具，法院已經(jīng)從一種制約政府的機(jī)制演變?yōu)橐环N導(dǎo)致政府范圍大大擴(kuò)張的新機(jī)制。例如，由于美國國會于1974年簽發(fā)了一項管轄面太廣的法令，四十年以來，規(guī)模和成本各不相同的諸多針對殘疾殘障兒童的特殊教育方案如雨后春筍般不停涌現(xiàn)。然而，這項法令是聯(lián)邦地區(qū)法院根據(jù)先前的調(diào)查結(jié)果做出的，其初衷在于保護(hù)有特殊需要的孩子們的權(quán)利，這難以從單純的利益出發(fā)，進(jìn)行成本效益的計算。

要解決這個問題，不一定是像許多保守主義者和自由意志主義者們主張的那樣，簡單地廢除監(jiān)管和關(guān)停官僚機(jī)構(gòu)。許多政府服務(wù)，如有毒廢棄物管控、環(huán)境保護(hù)或特殊教育等，是非常重要但私人市場不會介入的領(lǐng)域。保守主義者們往往看不到，正是對政府的不信任，導(dǎo)致美國體制走上一條靠法院進(jìn)行監(jiān)管的途徑，其效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政部門強(qiáng)勢的其他民主國家。
但是進(jìn)步左翼和自由派的態(tài)度也同樣存在問題。他們對官僚體系也一向缺乏信任感——包括那些南方諸州推行種族隔離教育系統(tǒng)，和遭大企業(yè)利益綁架的官僚們。當(dāng)立法者支持力度不夠時，自由派也樂于讓非民選的法官進(jìn)入社會政策的決策層。

美國政治制度的另一顯著特點(diǎn)是對利益集團(tuán)影響力的開放性，這與去中央化、法條主義的行政模式高度吻合。利益集團(tuán)不但可以通過直接起訴政府獲取利益，他們還掌握了另一個更強(qiáng)大、控制更多資源的渠道：國會。

自由與特權(quán)

除了大使和一些政府高層職位，美國的政黨無法向忠誠的政治支持者販?zhǔn)酃殟徫?。但后門已經(jīng)打開，錢權(quán)交易以完全合法且難以根除的形式存在著。在美國法律中，受賄罪被狹義地界定為政治家和私人間明確達(dá)成特定報償協(xié)議的交易行為。對生物學(xué)家稱為“互惠利他主義”、或人類學(xué)家稱為“禮尚往來”的行為，法律沒有明文規(guī)定。在互惠利他關(guān)系中，一個人給予另一個人以好處，但對回饋沒有明確預(yù)期。確實，要是一個人給別人一件禮物，然后要求對方馬上回禮，收禮者可能會感到被冒犯，并拒絕收禮。在禮尚往來中，收禮者不承擔(dān)提供具體商品或服務(wù)的法律義務(wù)，但有一種知恩圖報的道德責(zé)任。美國的游說行業(yè)，正是在這種交易的基礎(chǔ)興旺發(fā)達(dá)起來的。

親緣選擇和互惠利他主義是人類社會交往的兩種自然模式?，F(xiàn)代國家建立了嚴(yán)格的規(guī)章制度和激勵機(jī)制——包括公務(wù)員考試、擇優(yōu)錄取、利益沖突的管控、反行賄受賄和反腐敗法等制度——以克服人類偏袒親友的傾向。但社交力量總能找到滲透體制的新方法。

在過去的半個世紀(jì)中，美國國家一直在以與東漢時的中國、奧斯曼土耳其之前的馬穆陸克政權(quán)、法國大革命前的舊制度大致相同的方式“世襲化”。阻止裙帶關(guān)系的法規(guī)仍較為強(qiáng)大，明目張膽的偏袒還不至于成為當(dāng)代美國政治的普遍現(xiàn)象（盡管我們可以觀察到，肯尼迪、布什、克林頓等精英家族都有建立政治王朝的沖動）。政治家通常不會為家庭成員謀求職位；他們?yōu)榧彝氖虏涣夹袨?，從利益集團(tuán)獲取金錢，從游說集團(tuán)獲取實利，例如確保他們的孩子能夠進(jìn)入精英學(xué)府。

同時，利益交換在華盛頓尤為猖獗，使得利益集團(tuán)成功腐化政府。法律學(xué)者勞倫斯•萊斯格指出，利益集團(tuán)能輕易地以合法方式影響國會議員。他們只需先捐款，然后坐等不確定的回饋到來。有時，立法者會主動向利益集團(tuán)送禮，通過在政策上額外照顧，換取卸任后的某種利益。

華府的利益集團(tuán)和游說公司數(shù)量呈現(xiàn)出爆炸性增長。1971年有175家游說公司，10年后猛增至2500家，2009年更是增至13700家，總營收高達(dá)35億美元。一些學(xué)者指出，本質(zhì)上看，這么多資金、這么多人力物力，并沒有轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的新政策。通常，利益集團(tuán)和游說公司的實際效應(yīng)不是激發(fā)新政策，而是把現(xiàn)行立法程序弄得更糟。美國的立法程序要比其他議會體制和政黨體制的國家破碎得多。國會委員會的設(shè)置雜亂無章，其職能與司法部門疊床架屋，導(dǎo)致政令不一。這種立法程序避免了某個機(jī)構(gòu)獨(dú)攬大權(quán)，但各項法律之間缺少銜接，讓利益集團(tuán)有了可乘之機(jī)——就算不能炮制一整部法律，至少也能在某項條文中塞入自己的私貨。

打個比方，2010年奧巴馬政府推動的醫(yī)改法案在立法階段不得不做出各種妥協(xié)和讓步，從醫(yī)生到保險公司再到制藥行業(yè)，某個行業(yè)都主張自己的利益，最終導(dǎo)致法案臃腫不堪。還有一種情況，利益集團(tuán)會阻止那些有損他們的法律通過。2008年金融危機(jī)，最簡單、最有效的對應(yīng)方案應(yīng)該是直接限定金融機(jī)構(gòu)規(guī)模、或者大幅提升準(zhǔn)備金比例。一旦實現(xiàn)規(guī)模限制，鋌而走險的銀行就算破產(chǎn)也不會引發(fā)體制性危機(jī)，也就不需要政府出手紓困。1930年代大蕭條時期的《格拉斯-斯蒂格爾法》只需要幾張紙。而此次針對2008年金融危機(jī)的國會討論則未能嚴(yán)肅考慮金融管制。

最終出臺的是《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，卷宗長達(dá)數(shù)百頁，從銀行到消費(fèi)者進(jìn)行了各種各樣的詳細(xì)規(guī)定。這部法律沒有爽快地規(guī)定銀行規(guī)模，而是創(chuàng)設(shè)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，由該委員會負(fù)責(zé)評估、監(jiān)管那些可能產(chǎn)生體制性風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)，最終還是沒能解決銀行“大而不能倒”的痼疾。沒人能夠拿出確切證據(jù)證明銀行用金錢遙控某個國會議員，但要是說銀行業(yè)的游說集團(tuán)沒有暗中阻撓拆封大銀行或提高準(zhǔn)備金率的提案，恐怕誰也不會相信。

美國老百姓大多鄙視國會周圍的利益集團(tuán)和金錢政治。無論哪個黨都很關(guān)切，民主程序業(yè)已腐化或被金錢“綁架”；共和黨內(nèi)部的茶黨，以及自由派民主黨人，都認(rèn)為利益集團(tuán)的政治影響力已經(jīng)超越合理界限。民調(diào)表明，美國國會的民眾信任度創(chuàng)下歷史新低，連兩位數(shù)都不到——民眾并沒有失去理性。托克維爾曾寫道，法國大革命前的精英將自由等同于特權(quán)，他們向國家權(quán)力尋求庇護(hù)，而沒有惠及全體公民。當(dāng)代美國，精英們嘴上滿口“自由”，實際上卻滿心樂意享受特權(quán)。

麥迪遜之誤

經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾•奧爾森曾就利益集團(tuán)對經(jīng)濟(jì)增長乃至民主制度的負(fù)面影響提出著名論斷，并于1982年出版《國家的興衰》一書。他具體研究了20世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)的長期衰退，并提出，在和平、穩(wěn)定的環(huán)境下，民主制度會不斷積累利益集團(tuán)。這些集團(tuán)不是在創(chuàng)造財富，而是利用政治體制攫取利益或?qū)ぷ?。這種租金不具有生產(chǎn)力，損害公眾利益。但公眾團(tuán)結(jié)不起來，無法進(jìn)行有效組織，不能像銀行業(yè)或玉米生產(chǎn)商那樣自覺地保護(hù)本行業(yè)利益。結(jié)果，尋租行為就這么耗下去，只有戰(zhàn)爭或革命等社會大震蕩才能將其強(qiáng)行阻斷。

上述觀點(diǎn)對于利益集團(tuán)的描述極其負(fù)面，與之相對的是，還有一種比較正面的看法，認(rèn)為公民社會或自發(fā)性組織有益于民主制度。托克維爾在《美國的民主》中寫道，美國人有著組織民間團(tuán)體的強(qiáng)烈愿望，而這是民主的訓(xùn)練營，人們可以通過集體活動掌握創(chuàng)造公益的手段。匹夫之勇不足謀，只有團(tuán)結(jié)起來才能實現(xiàn)公共福祉，比方說，可以集體反抗暴政。這種觀點(diǎn)一直延續(xù)到羅伯特•帕特南等20世紀(jì)的學(xué)者。帕特南認(rèn)為，這種自我組織的愿望——“社會資本”——對民主有好處、也有壞處，不可一概而論。

麥迪遜本人對利益集團(tuán)看法頗為天真。他提出，就算一個人不同于某個團(tuán)體的宗旨，全國范圍內(nèi)團(tuán)體的多元化程度也足以防止出現(xiàn)霸權(quán)。政治學(xué)者西奧多•羅伊指出，20世紀(jì)中期的“多元主義”政治學(xué)理論與麥迪遜如出一轍：利益集團(tuán)之間的相互作用可以創(chuàng)造公共利益，就像自私的個人在自由市場相互作用可以創(chuàng)造公共利益一樣。政府沒必要監(jiān)管，因為沒有一個高高在上的人能夠界定何謂公共利益。美國最高法院就“巴克利訴瓦里奧”（Buckley v. Valeo and Citizens United）案件的裁決取消了利益集團(tuán)參與競選活動的獻(xiàn)金限額，這正是羅伊所說的“利益集團(tuán)自由主義”。

觀點(diǎn)針鋒相對，如何協(xié)調(diào)？顯而易見的辦法是區(qū)分“好的”公民社會組織與“壞的”利益集團(tuán)。前者據(jù)說是源于熱情，后者源于私利。公民社會組織既可以是為窮人造房子的教會，也可以是保護(hù)公共利益的游說組織，例如推動保護(hù)野生動物的海岸棲息地的政策。利益集團(tuán)可以是代表煙草業(yè)或大銀行的游說公司。

遺憾的是，這種區(qū)分經(jīng)不起推敲。某個組織自稱代表公共利益，不等于它實際就是如此。例如，某個制藥公司的游說組織可能特別善于公關(guān)，倡導(dǎo)政府投入更多資金抗擊某種疾病，但其他更為緊要的疾病可能就失去了應(yīng)有的重視。另外，利益集團(tuán)尋求自己的利益，這不等于它就沒有權(quán)利為自己說話，不等于它的主張一無是處。如果某項監(jiān)管條例事先沒有經(jīng)過周詳?shù)目紤]，就會損害該行業(yè)及其員工的利益，相關(guān)利益集團(tuán)就該有權(quán)利向國會喊話。這些游說集團(tuán)通常是最能暴露政府錯誤決斷的信源。

利益集團(tuán)多元主義（interest-group pluralism）最顯著的缺陷是代表性缺失。謝茨施耐德(E. E. Schattschneider) 在1960年出版的《半主權(quán)的人民：一個現(xiàn)實主義者眼中的美國民主》一書中提出，美國民主制度的實際操作與所謂“民治、民有、民享”毫無關(guān)系。他指出，政策不會回應(yīng)大眾的欲求，政治參與程度和政治意識實際上非常低，真正的決策是由一小撮有組織的利益集團(tuán)做出的。奧爾森也持類似觀點(diǎn)：并非所有的公民組織都具有相同的集體行動能力。最吸引國會注意力的利益集團(tuán)并非是美國人民利益的集中體現(xiàn)，而是那些組織能力最強(qiáng)、最有錢（兩者往往是同義詞）的團(tuán)體。沒有組織、沒有資金、沒有教育的社會邊緣群體成為受害者。

政治學(xué)者費(fèi)奧利納（Morris Fiorina）拿出了大量材料，證明所謂的美國“政治階級”比全體美國人民立場更加極端。但支持中間道路的美國大多數(shù)人不吃這一套，同時，他們自己卻缺乏組織性。這意味著，政局被有組織的政治活動家們所把持，無論是政黨、國會、媒體或游說集團(tuán)。這些政治活動家匯總到一起，最終結(jié)果不是一個各方利益的妥協(xié)方案，而是政治的極端化和政治僵局。

多元主義理論還有一個問題：它把公共利益看作是個人私利的總和。這排斥了群體協(xié)商、對話、溝通的可能性。無論是經(jīng)典的雅典民主，還是托克維爾筆下的新英格蘭小鎮(zhèn)會議，公民都可以就社會的公共利益話題進(jìn)行直接的商討。人們很容易把這種小規(guī)模的民主政體浪漫化，抹消小國與大國之間的差異。但任何一個大型團(tuán)體的組織者都會告訴你，只要信息均等、規(guī)則公允，在討論墮胎、吸毒等爭議話題時，經(jīng)過30分鐘的面對面討論，任何人都會改變主意。多元主義理論的假設(shè)是，利益是固定的，立法者只要充當(dāng)利益的傳送帶即可，不需要通過協(xié)商表達(dá)第三方意見。

否決政治（Vetocracy）的崛起

美國憲法憑借對國家權(quán)力的分權(quán)制衡來保護(hù)個人自由。美國政府是在反抗英國君主統(tǒng)治的革命中誕生的，另外，還借鑒了英國內(nèi)戰(zhàn)時期反抗君主專制的思想資源。不信任政府，相信個人的自發(fā)性活動，乃是美國政治的顯著特點(diǎn)。

亨廷頓指出，美國憲政制度中，各級權(quán)力不是按照具體職能劃分，而是一級一級往下復(fù)制，所以，有些地方可能由某個權(quán)力機(jī)關(guān)一枝獨(dú)大，有些地方則互相爭權(quán)奪勢。聯(lián)邦主義不是說把某種特定的權(quán)力移交給某一級政府，而是層層復(fù)制。比方說，處理廢水的政府職能，從聯(lián)邦政府這一級往下，州、地方當(dāng)局有著一模一樣的權(quán)力架構(gòu)。權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置冗余、缺少上下級關(guān)系的清晰劃分，因此政府內(nèi)部不同部門很容易互相動手腳。再加上政治的司法化，利益集團(tuán)的廣泛滲透，美國政治制度最終塑造的政府結(jié)構(gòu)破壞了集體行動的基礎(chǔ)，形成所謂的“否決政治”。

美國兩黨自19世紀(jì)以來，在意識形態(tài)上從未像今天這么極端。政黨呈現(xiàn)出地理分布：整個南方地區(qū)幾乎都是共和黨，而東北部地區(qū)則找不到共和黨人。羅斯福新政聯(lián)盟瓦解，1980年代民主黨統(tǒng)治國會的時代一去不復(fù)返，兩黨對于總統(tǒng)職位和參眾兩院的爭奪變得越來越均衡化，雙方輪流坐莊。兩黨競爭日趨白熱化，競選資金放開管制，導(dǎo)致兩黨“軍備競賽”，禮讓之風(fēng)蕩然無存。兩黨在美國大部分州鞏固了各自的統(tǒng)治地位，通過重新劃分選區(qū)來確保本黨候選人連任。同時，黨內(nèi)初選的設(shè)置使得候選人局限于少數(shù)做足準(zhǔn)備的政治活動家。

不過，政治分化并非最嚴(yán)重的結(jié)果。民主體制的宗旨不是消滅沖突，而是和平解決分歧。好的政治制度應(yīng)當(dāng)推動符合最廣大人群利益的政治方案。但美國的麥迪遜主義分權(quán)制衡體制，加上政治分化，最終實施效果極為可怕。

民主體制必須平衡兩方面利益：既要保證所有人都具備參與機(jī)會，又要保證把事情辦成。理論上來說，民主決策應(yīng)該由所有人達(dá)成一致意見。家庭、原始部落內(nèi)部常常是這種情況。但隨著共同體人數(shù)增多，共識式?jīng)Q策的效率急劇降低。因此，大多數(shù)情況下，決策是由人群中的一部分人做出的。決策者人數(shù)越少，效率就越高，但也會產(chǎn)生既得利益者。

少數(shù)服從多數(shù)的制度不一定是最理想的民主程序，因為可能剝奪了近半數(shù)人群的權(quán)利。按照簡單多數(shù)票的原則，一小部分選民就可以代表整個共同體。此類制度不是按照什么深刻的正義原則創(chuàng)立的，而是為了方便行事。民主制度產(chǎn)生了各種衍生機(jī)制，例如（美國國會的）終止辯論提付表決程序（防止無休止的拖延），限制議員修改憲法的權(quán)力，以及所謂的“復(fù)歸原則”（reversionary rules），保證立法機(jī)關(guān)未能達(dá)成一致意見時，民眾仍然有章可循。

權(quán)力下放至不同的政治主體，使得個體可以阻止全體的政治行動。美國政治體制的分權(quán)制衡比其他國家更為嚴(yán)格，或者說，所謂的“否決點(diǎn)”很多，導(dǎo)致集體行動的成本升高，甚至寸步難行。以前，美國某黨占據(jù)統(tǒng)治地位，能夠平衡多數(shù)人與少數(shù)人的利益。但1980年代以來，美國政黨局勢更加膠著、競爭更加激烈。

相形之下，所謂的威斯敏斯特制度自1688年光榮革命以來不斷沿革，幾乎沒有什么“否決點(diǎn)”，成為世界上最重要的民主制度之一。英國公民擁有對政府的強(qiáng)大制衡能力：定期選舉議員。（英國的媒體自由傳統(tǒng)也是重要因素。）不過，在其他方面，英國的體制集中——而非分散——權(quán)力。理想的威斯敏斯特制度只有一個單一的、全能的立法機(jī)關(guān)——沒有獨(dú)立的總統(tǒng)職位、沒有強(qiáng)大的上議院、沒有成文憲法、沒有危險審查、沒有聯(lián)邦主義和地方分權(quán)。英國采用簡單多數(shù)選舉制，政黨監(jiān)管嚴(yán)格，通常是兩黨聯(lián)合執(zhí)政或執(zhí)政黨穩(wěn)占議會多數(shù)票。終止辯論提付表決程序在英國只需要在場議員簡單多數(shù)票通過；英國議會不允許美國式的冗長辯論。議會多數(shù)黨有權(quán)決定強(qiáng)大的行政部門負(fù)責(zé)人；法案一旦由議會通過，通常不會遭到法院、中央政府或地方政府等機(jī)關(guān)阻撓。這就是英國體制常被稱為“民主獨(dú)裁制”的原因。

威斯敏斯特制度雖然傾向于權(quán)力集中，但根本上仍然是民主制，因為選民具有把政府選下去的權(quán)利。一旦出現(xiàn)不信任票，首相任期未滿即可下臺。這意味著，英國政府會更加注重呈現(xiàn)在選民面前的整體表現(xiàn)，而不是特定利益集團(tuán)或游說公司的訴求。

威斯敏斯特制度產(chǎn)生的政府比美國更強(qiáng)勢。以預(yù)算程序為例，英國的國民預(yù)算是在內(nèi)閣和首相的指導(dǎo)下，由專業(yè)的公務(wù)員指定的。預(yù)算案由財政大臣提交給議會下院表決，通常一周或兩周內(nèi)，就可產(chǎn)生通過或否決的表決結(jié)果。

而在美國，國會主導(dǎo)預(yù)算案?？偨y(tǒng)提交最初的建議，但大多數(shù)是展望性質(zhì)的檔案，無法決定最終稿。作為行政部門分支的美國行政管理和預(yù)算局對預(yù)算案沒有決定權(quán)，純粹是向總統(tǒng)建言獻(xiàn)策的又一個游說機(jī)構(gòu)。預(yù)算案移交給一個個國會委員會，歷經(jīng)數(shù)月時間，議員們?nèi)敫鞣N修正案以換取他們手握的一票——由于沒有政黨約束，參眾兩院主席無法協(xié)調(diào)議員們的個人意見。

美國的預(yù)算案審核程序受各方牽制、耗時漫長，讓游說公司和利益集團(tuán)有了可乘之機(jī)。在歐洲的大多數(shù)議會制國家，利益集團(tuán)向單個議員游說毫無意義，因為政黨紀(jì)律限制了單個議員對政黨領(lǐng)袖的影響力。美國則恰恰相反，國會某個委員會主席能夠?qū)α⒎ǔ绦蚴┘泳薮蟮挠绊懥?，因而引來大量游說公司。

發(fā)達(dá)國家面臨的一大難題是福利制度不可持續(xù)。當(dāng)代福利國家的社會契約是好幾代人共同形成的，在過去，出生率高、人均壽命低、經(jīng)濟(jì)增長快?，F(xiàn)代民主國家憑借金融手段將福利難題拖延至未來，但人口的壓力仍然存在。

福利難題并非不可逾越。二戰(zhàn)后的英國和美國的國債占GDP比例要比現(xiàn)在高。瑞典、芬蘭等斯堪的納維亞國家1990年代也遇到了福利危機(jī)，隨后通過調(diào)節(jié)稅率和財政支出，成功渡過難關(guān)。澳大利亞甚至在21世紀(jì)自然資源大發(fā)掘之前就消滅了外債問題。但解決上述問題需要一個健康的、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的政治制度，而美國恰恰沒有。美國國會現(xiàn)在已經(jīng)喪失了一項基本功能，好幾年沒有正常表決通過一次預(yù)算案了。

經(jīng)典意義上的威斯敏斯特制度從未存在過，即使是英國，也逐漸增強(qiáng)了分權(quán)制衡的因素。不過，英國以及歐洲、亞洲大多數(shù)議會制國家的否決點(diǎn)都是比美國少。（某些拉丁美國國家于19世紀(jì)復(fù)制了美國的總統(tǒng)制，因此遇到了類似的政治僵局和行政部門政黨化等問題。）

美國的獨(dú)特之處不止是預(yù)算程序。按照議會體制，立法起草工作主要是由行政部門的技術(shù)官僚完成的，這些公務(wù)員不受政黨輪替的影響。各個部門通過部長向議會負(fù)責(zé)，也就是最終向選民負(fù)責(zé)。這種制度有利于長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的思考，立法工作的連貫性更強(qiáng)。

美國完全沒有這種制度。美國國會死死捏住立法權(quán)不放，結(jié)果卻制造了一個日漸臃腫、人浮于事的政府。國會下屬的各個委員會常常建立功能重疊的項目或機(jī)構(gòu)。例如，按照近500項強(qiáng)制命令，五角大樓每年必須向國會報告各種事務(wù)，沒完沒了，費(fèi)時費(fèi)力。國會巧立名目創(chuàng)設(shè)的工人再培訓(xùn)項目有50個左右，而教師再培訓(xùn)項目有82個。

金融部門多頭管理：美聯(lián)儲、財政部、證監(jiān)會、聯(lián)邦保險儲蓄公司、全美信貸管理署、美國商品期貨交易委員會、聯(lián)邦住房金融局以及一些聯(lián)邦檢察官。聯(lián)邦政府的各個管理機(jī)構(gòu)由不同的國會下屬委員會監(jiān)管，而每個委員會都不愿放權(quán)。這種制度在1990年代能夠很容易地解除金融監(jiān)管，但2008年金融危機(jī)后要重新加強(qiáng)監(jiān)管則困難得多。

國會的派遣機(jī)構(gòu)

否決體制僅僅是美國政治制度的一部分。在其他領(lǐng)域，美國國會將龐大權(quán)力委派給行政部門，以便后者得以迅速行事，有時候難以取信于民。派遣機(jī)構(gòu)包括美聯(lián)儲、情報部門、軍隊和一系列半獨(dú)立的委員會和監(jiān)管局，自進(jìn)步時代和羅斯福新政以來美國形成了龐大的行政網(wǎng)絡(luò)。

美國的許多自由意志主義者和保守派希望撤銷這些機(jī)構(gòu)，但很難想象缺了它們國家還能否正常治理。如今美國擁有龐大而復(fù)雜的國民經(jīng)濟(jì)，全球化時代無時無刻不在高速運(yùn)轉(zhuǎn)。2008年9月，雷曼兄弟垮掉的那一刻，金融危機(jī)十分緊急，美聯(lián)儲和財政必須連夜做出重大決定，而這些決定會影響數(shù)萬億美元的流動性，支撐好幾家銀行，并出臺新的監(jiān)管規(guī)則。危機(jī)如此嚴(yán)重，以至于小布什政府催促國會撥款7000億美元給不良資產(chǎn)紓困項目。事后當(dāng)然斟酌某些決策的正確性，但很難想象其他政府部門能夠如此有效地解決危機(jī)。國家安全問題同樣如此，總統(tǒng)實際上肩負(fù)著解決核威脅和恐怖主義等事關(guān)全國民眾安危的問題。因此，漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第70篇中指出，需要“行政部門發(fā)揮能量”。

美國人對精英體制懷有民粹式的懷疑，甚至呼吁廢除這些機(jī)構(gòu)（例如美聯(lián)儲）或加強(qiáng)透明度。不過，諷刺的是，民調(diào)顯示，民眾支持率最高的恰恰是這些受直接民主監(jiān)督影響最小的機(jī)構(gòu)，例如軍隊和美國宇航局等。相形之下，最民主的機(jī)構(gòu)——眾議院——獲得的民主支持率最低，美國國會被普遍認(rèn)為是個茶館，兩黨做的事情就是防止做出任何實事。

因此，總體來看，美國政治制度呈現(xiàn)出復(fù)雜畫面，過度的分權(quán)制衡限制了代表多數(shù)人利益的決策程序，而另有一些派遣機(jī)構(gòu)則缺乏監(jiān)管。一個主要問題是，這些派遣機(jī)構(gòu)狀況不明。某個派遣機(jī)構(gòu)應(yīng)該怎樣完成任務(wù)？美國國會大多給不出法律上的指導(dǎo)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)只能自己行事。國會希望法院來糾正由此引發(fā)的不端行為。權(quán)力下放和否決制度，兩種頑疾交織在了一起。

按照議會制，執(zhí)政黨或執(zhí)政聯(lián)盟直接控制政府，議員擔(dān)當(dāng)部長，有權(quán)改變官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則。如果黨派之間競爭過于激烈、無法形成穩(wěn)定的聯(lián)盟，議會制就無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，意大利即是一例。但是，一旦某個黨派在議會中占據(jù)多數(shù)，其政治權(quán)威就可以順利地貫徹到行政部門。

可是，總統(tǒng)制國家很難實現(xiàn)如此順利的權(quán)力移交。解決議會不作為的最簡單辦法是增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。拉丁美洲的總統(tǒng)制國家因為政治僵局和議會無能而苦惱不已，其解決辦法常常是賦予總統(tǒng)以緊急權(quán)力，從而引發(fā)權(quán)力濫用。在分權(quán)制衡的前提下，控制議會上下院不等于掌握總統(tǒng)權(quán)力，而調(diào)整議會與總統(tǒng)權(quán)力劃分的行為常常染上黨派斗爭的色彩。如今，眾議院的共和黨人最不想做的就是賦權(quán)給奧巴馬總統(tǒng)。

在強(qiáng)政府與法治化、問責(zé)制的結(jié)合度方面，美國的分權(quán)制衡遜于議會制國家。議會制國家的法院不會如此頻繁地干預(yù)政府；政府的派遣機(jī)構(gòu)也比較少；立法工作的連續(xù)性較高；受到利益集團(tuán)的影響較小。德國、荷蘭、斯堪的納維亞國家的政府擁有較高的民眾信任度，政府部門遭受的惡意抵抗較少，共識度較高，更能適應(yīng)全球化時代。（小國、同質(zhì)化程度較高的社會比較容易獲得高信任度，隨著移民和文化變化，這些國家也越來越難辦。）

歐盟的整體狀況有所不同。過去幾十年，歐洲的游說組織越來越多、專業(yè)化程度也越來越高。如今，大公司、貿(mào)易集團(tuán)、環(huán)保機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、勞工組織在各個國家以及歐盟層面廣泛活動。令人遺憾的是，隨著決策程序從民族國家轉(zhuǎn)移到布魯塞爾，歐盟體制和美國越來越相似。歐洲國家可能“否決點(diǎn)”比美國少，但歐盟的體制增加了許多“否決點(diǎn)”。質(zhì)言之，利益集團(tuán)可以像“逛商場”一樣，如果在國內(nèi)拿不到優(yōu)惠政策，就跑到布魯塞爾鉆營。歐盟在司法領(lǐng)域也實行了“美國化”。歐洲法官不像美國同行那樣喜歡干政，但調(diào)整后的歐洲司法體系增加了層級，司法“否決點(diǎn)”也增多。

死路一條

美國政治制度日漸腐朽，因為分權(quán)制衡的傳統(tǒng)越來越嚴(yán)重和僵化。政黨分歧尖銳，分權(quán)體制越來越無法代表大多數(shù)人利益，而是給了利益集團(tuán)和政治活動組織過度的話語權(quán)，未能體現(xiàn)美國主權(quán)公民的意志。

美國政治體制如此分化、虛浮，并非歷史上首次。19世紀(jì)中期，美國遲遲未能解決邊疆地區(qū)的奴隸制問題；19世紀(jì)末，美國面對農(nóng)業(yè)國和工業(yè)國兩種道路也遲疑了很久。麥迪遜式的分權(quán)制衡，以及政黨體制的裙帶關(guān)系，適用于治理封閉的的農(nóng)業(yè)國家，但無法解決奴隸制或治理大國經(jīng)濟(jì)、適應(yīng)現(xiàn)代化交通和通訊技術(shù)。

如今，美國再度被本國政治體制所困。美國人不信任政府，不愿意讓政府做決定。其他民主國家也經(jīng)常發(fā)生這種狀況。不過，美國國會制訂了許多復(fù)雜的規(guī)則，削弱了政府的自主性，導(dǎo)致國家決策效率低下、成本高昂。于是，政府表現(xiàn)不好，民眾就愈發(fā)地不信任政府。在這種條件下，民眾不愿意增稅，他們覺得政府在浪費(fèi)錢。但政府財政捉襟見肘，也就不可能運(yùn)轉(zhuǎn)良好，最終陷入惡性循環(huán)。

扭轉(zhuǎn)這種衰敗局面面臨兩個障礙。一個是政黨政治。美國許多政治參與者都承認(rèn)體制不行，但都想繼續(xù)這樣維持下去。民主黨、共和黨都不想切斷來自利益集團(tuán)的財路，利益集團(tuán)也都希望自己能收買政治影響力。和1880年代一樣，改革者必須動員哪些與現(xiàn)行體制利益沒有瓜葛的團(tuán)體。但外部團(tuán)體很難發(fā)動集體行動，需要極強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力和清晰的計劃。

另一個障礙是觀念。對于政府失效，美國傳統(tǒng)上的做法是擴(kuò)大民主參與度、增強(qiáng)政府透明度。例如在1970年代，改革者推動增加黨內(nèi)初選，擴(kuò)大公民參與法律事務(wù)的范圍，增強(qiáng)媒體對國會監(jiān)督力度，而加州則試圖用全民投票趕走不盡責(zé)的政府。但政治學(xué)學(xué)者布魯斯•凱恩（Bruce Cain）指出，大多數(shù)公民沒有時間、沒有能力、沒有意愿去處理復(fù)雜的公共政策議題；擴(kuò)大民主參與度只會引來更多有組織的政治活動家。顯然，解決之道應(yīng)該是減少某些民主化方案，但沒人敢公開呼吁削弱民眾參與度或降低政府透明度。

歸根到底，國內(nèi)政治弊病已經(jīng)頑固不化，很難出現(xiàn)富有建設(shè)性的改革，美國政治衰敗還將繼續(xù)下去，直至外部震蕩催化出真正的改革集團(tuán)、并付諸實踐。

（觀察者網(wǎng)楊晗軼、朱新偉譯）