四、管制的內(nèi)容及爭(zhēng)議

一般而言，邊境管制包括對(duì)人員出入境許可的檢查和對(duì)貨物的檢驗(yàn)檢疫。歐盟法框架下的申根內(nèi)部邊境管制主要指上述第一種情形，即對(duì)人的過(guò)境行為進(jìn)行管制和監(jiān)視。履行管制任務(wù)的機(jī)關(guān)通常是各當(dāng)事國(guó)的警察。

一個(gè)例子是，申根國(guó)家瑞士并未實(shí)行過(guò)邊境管制，所以其邊境線上并無(wú)警察值守，但設(shè)有大量的海關(guān)工作站。這從反面說(shuō)明，對(duì)人的檢查和對(duì)貨物的檢查是分開(kāi)的，邊境管制和對(duì)人的入境檢查是同義詞。

既然邊境管制由各國(guó)警察分別實(shí)施，那么其內(nèi)容依法域的不同而不同。以德國(guó)為例。自1990年代中期以來(lái)，16個(gè)聯(lián)邦州中的13個(gè)在其《警察法》中引入了一項(xiàng)原本只適用于道路交通法規(guī)的制度，即“無(wú)嫌疑和無(wú)原因管制”（Verdachts- und anlassunabh?ngige Kontrollen）條款。聯(lián)邦層面則是通過(guò)《聯(lián)邦警察法》第23條對(duì)聯(lián)邦警察作了類(lèi)似授權(quán)。這些制度的名稱(chēng)和力度各異，甚至設(shè)立初衷也不盡相同，[6] 但都使警察獲得了可適用于邊境管制之普遍性、無(wú)差別檢查模式的一般性權(quán)力。在近年的難民危機(jī)當(dāng)中，這些條款得到了廣泛援用。

邊境不是法外之地，警察的偵查等刑事司法活動(dòng)以及其他執(zhí)法活動(dòng)也可能在邊境進(jìn)行，這就使得區(qū)分此類(lèi)活動(dòng)和履行邊境管制任務(wù)成了非常重要的問(wèn)題?！哆吘撤ā返?3條第1款規(guī)定了兩者的不同。據(jù)此，在沒(méi)有邊境管制時(shí)，警察仍有權(quán)追查危害公共安全的跨界犯罪，但是這種活動(dòng)需以個(gè)案方式進(jìn)行，以有別于系統(tǒng)性管制。

上述區(qū)分的法理立足點(diǎn)在于行為。《邊境法》預(yù)設(shè)，刑事司法的啟動(dòng)以某種嫌疑行為為前提，所以是個(gè)案性的，如果它可以普遍展開(kāi)，那么等于將不特定多數(shù)人置于普遍嫌疑之中。相反，邊境管制須對(duì)越境者進(jìn)行普遍檢查，即便他/她并無(wú)任何已知嫌疑，否則管制便失去了意義。

不過(guò)，刑事司法和治安的“發(fā)案—出警”傳統(tǒng)模式或自由主義模式跟愈加復(fù)雜化的犯罪狀況已并不完全適應(yīng)，在面對(duì)冷戰(zhàn)后興起的跨國(guó)犯罪集團(tuán)時(shí)更加力不從心?，F(xiàn)在仍令西歐國(guó)家非常頭疼的跨國(guó)犯罪網(wǎng)絡(luò)，從某種程度上說(shuō)正是內(nèi)部邊境管制被取消，但警務(wù)仍國(guó)別分立、同時(shí)運(yùn)作上沿襲舊模式的結(jié)果。

為應(yīng)對(duì)新局面，申根成員國(guó)除了加強(qiáng)警務(wù)跨國(guó)協(xié)作外，還提高了“無(wú)嫌疑和無(wú)原因管制”條款在邊境地區(qū)的露面頻率，以便警方在未進(jìn)行系統(tǒng)性管制的前提下，不依賴(lài)既有線索而展開(kāi)辦案。

但是這樣一來(lái)，就令《邊境法》第23條對(duì)邊境管制之外的警察活動(dòng)的描述顯得過(guò)于狹窄，甚至造成規(guī)范沖突。例如在2006年，作為歐洲首腦會(huì)議常設(shè)機(jī)構(gòu)的歐洲理事會(huì)（European Council）批準(zhǔn)了歐洲議會(huì)一項(xiàng)框架性決議，許可成員國(guó)在邊界內(nèi)部30公里的區(qū)域?qū)θ藛T進(jìn)行無(wú)嫌疑檢查，但在2010年的Melki案中，歐洲法院（European Court of Justice）卻又裁定，法國(guó)警方在國(guó)境內(nèi)側(cè)20公里處經(jīng)過(guò)無(wú)差別檢查拘捕來(lái)自阿爾及利亞的非法居民Melki和Abdeli的做法及其國(guó)內(nèi)法律依據(jù)，與《申根邊境法》的精神和規(guī)定相違背。[7]

伴隨著局勢(shì)變化，歐洲法院的態(tài)度后來(lái)也發(fā)生了松動(dòng)，朝著逐漸擴(kuò)大警察活動(dòng)空間的方向做出了幾個(gè)重要判決。在2012年的Adil案中，歐洲法院裁定，即便警方的目的只是要打擊非法居留，但只要它的措施不具有與邊境管制相同的效果，那么就是合法的。進(jìn)一步地，按照法院意見(jiàn)，只要警方的措施依據(jù)可能對(duì)公共安全構(gòu)成威脅的“一般信息和經(jīng)驗(yàn)”做出，有關(guān)于其必要性和具體內(nèi)容的足夠詳盡準(zhǔn)確的計(jì)劃，那么這項(xiàng)措施就有別于邊境管制。[8]

在這個(gè)案件中，歐洲法院雖然仍堅(jiān)持《邊境法》對(duì)警察權(quán)和邊境管制的形式區(qū)分，實(shí)際上已經(jīng)放棄了實(shí)質(zhì)審查。這一方針此后得到延續(xù)。2017年，在一個(gè)關(guān)于依照德國(guó)《聯(lián)邦警察法》進(jìn)行的無(wú)嫌疑管制措施是否合法的初步裁定程序（Vorabentscheidungsverfahren）中，[9] 歐洲法院決定將進(jìn)一步審查權(quán)交給當(dāng)事國(guó)法院，由內(nèi)國(guó)法院來(lái)判定該國(guó)法律中的無(wú)嫌疑管制條款是否與邊境管制具有同樣效果，以至于違反《邊境法》。當(dāng)前，德國(guó)《聯(lián)邦警察法》和《巴伐利亞警察任務(wù)法》等文件依然許可警察在邊境內(nèi)側(cè)直至縱深30公里處展開(kāi)無(wú)嫌疑管制。