【文/ 觀察者網(wǎng)專欄作者 高燕軍】

今年進入四月以來，民政部連續(xù)發(fā)函批復撤縣設市，標志著我國新一輪大規(guī)?！俺房h設市”的實施。目前已有河北省平泉縣、浙江省玉環(huán)縣、陜西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉(xiāng)縣、貴州省盤縣獲得民政部批復，正式撤縣設市，原行政區(qū)域保持不變，都由所在省直轄，由所在地級市代管。

批復文件中還要求，設市后，當?shù)夭恍陆ㄕ詷翘灭^所，不增加財政供養(yǎng)人員，不增加“三公”經(jīng)費。貴州省民政廳在官網(wǎng)也提到“國家正式解凍撤縣設市審批”，標志著將來或?qū)⒄介_啟新一輪較大規(guī)模的撤縣設市。

撤縣設市實際上有兩種模式，一種是由原來的縣級市或縣直接升格為地級市，例如河南漯河市、三門峽市，這種情況相對較少，多數(shù)是有特殊原因，1988年后幾乎沒有再發(fā)生；另一種是整縣改為縣級市，仍歸地級行政區(qū)或省級行政區(qū)管轄，這種改制是主流。本文提到的撤縣設市，特指后者。

撤縣設市最早來源上世紀改革開放時期，是1982年地區(qū)體制改革的衍生產(chǎn)物。當時經(jīng)濟發(fā)展迅速，原有的設市標準和市領(lǐng)導縣條件已經(jīng)不適應社會和經(jīng)濟的發(fā)展狀況，城鄉(xiāng)二元體制成為了阻礙改革開放之初經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙。打破城鄉(xiāng)間的壁壘，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，國家提出符合人口數(shù)量、經(jīng)濟情況等條件要求的縣可設市。

1986年《國務院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設市標準和市領(lǐng)導縣條件報告的通知》明確了設市和撤縣設市的標準，帶來市的大量增加。從八十年代開始，撤縣設市的熱潮迅速開始，東部沿海地區(qū)成為撤縣設市的主要地區(qū)。

上世紀撤縣設市熱潮中的一個例子：1990年，浙江龍泉縣改為龍泉市

在當時環(huán)境下，撤縣設市滿足了經(jīng)濟發(fā)展的需要，解決了傳統(tǒng)采用切塊設市模式（將縣域發(fā)達地區(qū)切分，作為地級市市區(qū)）造成的市縣并存、同駐一地、重復建設的問題，精簡了機構(gòu)，減少了行政編制，有利于縣級政區(qū)的穩(wěn)定，是具有積極作用的。

但隨著撤縣設市的深入，為“縣改市”而走后門、拉關(guān)系、上報虛假材料屢屢發(fā)生，“假性城市化”凸顯，占用耕地嚴重，城市發(fā)展問題頻現(xiàn)，國務院不得已在1994年緊急叫停，并于1997年下半年正式凍結(jié)撤縣設市。截至1998年，我國縣級市數(shù)量達437個。

進入二十一世紀以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化進入到了飛躍性的發(fā)展期。許多縣的經(jīng)濟體量不斷增大，眾多縣早已達到九十年代的設市標準，紛紛申請撤縣設市，但中央政府一直很謹慎，沒有徹底放開。只有少數(shù)縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)。2016年，多家媒體曾公開報道，全國有165個縣撤縣設市申報材料已報國務院排隊待審批。

在今年3月份的十二屆全國人大五次會議上，李克強總理做了《2017年國務院政府工作報告》。提出扎實推進新型城鎮(zhèn)化是2017年重點工作任務之一，其中提到“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用”。而類似的說法已在2014年3月公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提到：“加快發(fā)展中小城市，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市”。隨著深入推進新型城鎮(zhèn)化，推進體制機制創(chuàng)新，行政區(qū)劃調(diào)整或?qū)⒂瓉硪粋€密集時期。討論已久的特大鎮(zhèn)設市也或?qū)⒄介_啟。

今年政府工作報告中，推進新型城鎮(zhèn)化作為重點。未來或?qū)㈤_啟特大鎮(zhèn)有序設置為市。目前粵、浙、蘇的一些特大鎮(zhèn)，人口規(guī)模甚至在50萬以上，工業(yè)產(chǎn)值遠超中西部很多縣甚至地級市的水平。但受制于鎮(zhèn)級行政，發(fā)展受到制約

撤縣設市受到追捧是由于，縣改市雖是一字之差，但卻多了很多好處。

縣政府的職能重在農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定，而市政府則側(cè)重推進城鎮(zhèn)化，以發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，有相對較高的產(chǎn)值。

同時，縣級市歸省政府直管，而原隸屬的地級市只是代管，縣級市將獲得更大的行政管理權(quán)限，更多的優(yōu)惠政策，上級政府轉(zhuǎn)移支付或者專項扶持資金也有差別，政府也更容易招商引資，就業(yè)機會增加，而且官員級別也有所改變。

縣級市的設立，對統(tǒng)籌和促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極作用，我國沿海地區(qū)很多縣靠撤縣設市，放開步子，促進了經(jīng)濟發(fā)展。在最新的2016年的百強縣名單中，絕大多數(shù)是縣級市。所以一般來說，撤縣設市是一個“官民同樂”的措施。

2016年百強縣前50名中，絕大多數(shù)是縣級市

從不同的利益訴求來看，縣級政府更希望撤縣設市，市級政府則更傾向于撤縣設區(qū)。因此在一些特殊的例子中，甚至出現(xiàn)了縣“抗拒”撤縣設區(qū)的情況。2013年5月，浙江長興縣抗拒湖州市撤縣設區(qū)計劃。原因很簡單，長興縣本作為浙江財政的省直管縣，財政自己留80%，上交省20%，變區(qū)之后則需要將50%交到市里。另外，部分地區(qū)還出現(xiàn)了撤市設區(qū)的現(xiàn)象。

撤縣設市、撤縣設區(qū)之后也并非就一帆風順。浙江杭州市的蕭山、余杭早在2001年就撤市設區(qū)了，但杭州市出臺的很多政策都會有額外的括弧“蕭山、余杭除外”，直到2015年才實現(xiàn)同城同待遇。所以如何在后續(xù)整合區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，這是個更大的課題。在城市化的進程中，縣的未來至少有三種，一是撤縣設市，成為縣級市；二是撤縣設區(qū)；三是繼續(xù)保持縣本身。根據(jù)實際情況選擇一條最適合縣域經(jīng)濟發(fā)展的道路才是上策。

從目前來看，撤縣設市在未來將持續(xù)進行。我們需要警惕一些地區(qū)撤縣設市后出現(xiàn)的虛假城市化、“空殼城市”，將設市作為圈錢的手段，搞“土地財政”，通過土地變現(xiàn)，而沒有心思發(fā)展產(chǎn)業(yè)。而是應做大做強縣域經(jīng)濟，合理推進城鎮(zhèn)化，應該慮及長遠，格外謹慎，不要重蹈上世紀收緊撤縣設市的覆轍。我們也應創(chuàng)新撤縣設市標準，不能唯GDP為標準，同時也應考慮撤縣設市對周邊地區(qū)的帶動和輻射能力。當然也不應完全只靠撤縣設市，而是應結(jié)合探索新的市制改革方向，研究行政區(qū)劃的總體改革思路，實現(xiàn)以人為本的城市發(fā)展布局。

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