【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 劉升、夏柱智】

國家發(fā)展改革委等十九個部門在1月28日共同發(fā)布了《國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于推動大型易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》）。

可能是受媒體標題影響，眾多網(wǎng)友將注意力集中在“鼓勵支持有條件有意愿的搬遷群眾進城落戶”這點，在未看全文的情況下就開始或評論或抨擊。

其實，這《意見》是我國易地扶貧搬遷工作中的又一個重要文件。而易地扶貧搬遷作為我國脫貧攻堅戰(zhàn)最具標志性意義的頭號工程，一直都是中央和各級地方政府的重要工作。

《意見》的核心內(nèi)容，實際上是要推動易地搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化，從中也可以看出兩方面問題：

一方面，盡管到2020年我國的易地扶貧搬遷安置區(qū)已經(jīng)全部建設(shè)完成，所有易地扶貧搬遷群眾已經(jīng)全部實現(xiàn)搬遷入住，但到了2023年，易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)融入仍然沒有完成；

另一方面，易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)融入已經(jīng)成為一個依靠自身甚至少數(shù)幾個部門都難以解決的問題，所以不得不依靠十九個部門聯(lián)合發(fā)出《意見》。

要了解此次國家之所以如此重視地推出《意見》，就需要先弄清當前易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)融入背景和現(xiàn)狀。

在2015年到2020年的5年時間里，我國共在全國22個?。▍^(qū)、市）約1400個縣（市、區(qū)）實施易地扶貧搬遷，搬遷總?cè)丝?628萬，速度和規(guī)模均史無前例。在此期間，全國約建成3.5萬個集中安置區(qū)，其中5000多個城鎮(zhèn)安置區(qū)，約安置500多萬人，3萬多個農(nóng)村安置點，約安置460多萬人。簡言之，大型易地扶貧搬遷安置區(qū)主要集中在城鎮(zhèn)，尤其是在中西部縣城。

由此可見，易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的核心問題，還是易地扶貧搬遷群眾的城鎮(zhèn)融入。

圖為筆者曾調(diào)研過的易地扶貧搬遷安置區(qū)（作者供圖）

筆者及所在團隊從2017年開始在全國各地追蹤調(diào)研相關(guān)議題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前中西部城鎮(zhèn)地區(qū)易地扶貧搬遷群眾的城鎮(zhèn)社會融入呈現(xiàn)出“半融入”的狀態(tài)，也就是基本每個搬遷家庭都在城鎮(zhèn)安置區(qū)有人，但都不完整，也不會一直都在。

通常的搬遷家庭的結(jié)構(gòu)都是“一家三地”模式：搬遷家庭中的老人因無法在城鎮(zhèn)就業(yè)，在城鎮(zhèn)安置區(qū)生活只會增加家庭負擔(dān)，于是大多已經(jīng)返回農(nóng)村，依靠土地自養(yǎng)；搬遷家庭中的青壯年男性長期在東部沿海地區(qū)務(wù)工賺錢；搬遷家庭中的母親留在城鎮(zhèn)安置區(qū)中照顧未成年的孩子讀書。

在這種模式下，顯然只有搬遷家庭中的母親和孩子在形式上融入了城鎮(zhèn)安置區(qū)，并不是搬遷群眾家庭的融入。

也就是說，搬遷群眾依靠政府的大力支持搬得出村莊，但是難以融入城鎮(zhèn)，他們的家庭生計模式、家庭結(jié)構(gòu)和普通的農(nóng)民家庭并沒有差別，采用的是“半工半耕”的家庭收入模式，和城鎮(zhèn)是“半融入”的關(guān)系。

此次《意見》的發(fā)布，顯然國家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這個問題，并且將易地扶貧搬遷群眾在城鎮(zhèn)的完全融入看成是一個重要的問題，需要解決，所以提出了六大類十七條具體實施措施。

那么，這些措施是否能夠有效呢？這里提供一個簡單的框架，考察一個群體是否能夠融入遷入地，通常是從遷出地、遷出對象（搬遷群眾）和遷入地這三個角度進行觀察。

遷出地角度

《意見》已經(jīng)明確意識到，要實現(xiàn)搬遷群眾在遷入地城鎮(zhèn)的融入，不但要保障搬遷群眾在遷出地的利益不受損失，還要能夠為搬遷群眾的城鎮(zhèn)融入提供支持。為此，《意見》指出，“探索整合利用騰退宅基地和碎片化集體建設(shè)用地，加快土地流轉(zhuǎn)”、“盤活遷出地土地資源，不斷拓寬搬遷群眾增收渠道”。

應(yīng)該說，想法非常好，但實施起來非常困難。一方面，易地扶貧搬遷主要是零星搬遷，大多都是一個自然村搬幾戶，從整體來看，整個村莊的土地仍然呈碎片化；另一方面，遷出地自然條件太惡劣，難以規(guī)模經(jīng)營。

之所以進行易地扶貧搬遷，就是因為經(jīng)過多年扶貧，剩下的都是最貧困的地區(qū)，而易地扶貧搬遷群眾主要都是生活在“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地方。簡單地說，就是遷出地自然條件惡劣、脆弱，改造難度大，所以才需要搬遷。而整村（自然村）搬遷的地方，也因惡劣的自然環(huán)境沒辦法平整土地，水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，很難大規(guī)模機械化作業(yè)，自然也難以流轉(zhuǎn)。

此次易地搬遷的遷出地主要集中在我國西南、西北等自然環(huán)境惡劣的地方。如筆者曾調(diào)研的搬遷群眾過去生活在滇黔交界處，房子建在半山崖上，門口就是大河，每天進出門都要通過危險的“溜索”過河，出門去鎮(zhèn)上趕場要走一個多小時，家里的豬都必須拴住，否則掉進門口的河里就找不到了。在這種地方，群眾的土地都是在山里東一塊西一塊自己開墾出來，然后靠天吃飯。

“溜索”（圖自央視新聞報道）

在這種既沒有道路、也沒有水利等基礎(chǔ)設(shè)施的山區(qū)，顯然要將土地流轉(zhuǎn)出去非常困難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，易地扶貧搬遷后的土地真正能夠流轉(zhuǎn)的非常少，大部分都是讓繼續(xù)留在村里的親戚朋友耕種，只要不荒就行，很少有租金。

至于說把宅基地及碎片化集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出來，那更是無稽之談了。

遷出群眾的宅基地要被復(fù)墾出來成為耕地，由于惡劣的自然資源條件，并不是優(yōu)良的耕地資源。易地扶貧搬遷地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很少，集體建設(shè)用地非常少、很零碎，復(fù)墾出來之后同樣難以作為優(yōu)良耕地資源。

宅基地及集體建設(shè)用地復(fù)墾之后，經(jīng)過自然資源部門驗收形成建設(shè)用地指標，利用土地增減掛鉤政策可以“流轉(zhuǎn)”，但是最終的流轉(zhuǎn)收益依賴政府收購力度，這又以城市用地指標短缺及政府人為控制價格為前提，并不存在所謂的建設(shè)用地指標的市場。

有的貧困地區(qū)得到國家政策特殊支持，一畝建設(shè)用地指標的價值超過30萬元。但是這特殊政策支持，并不是說，任何地方，只要能復(fù)墾出一畝建設(shè)用地，其價值就超過30萬元。絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾出來，不值錢、政府無力收購、又不能跨區(qū)域“流轉(zhuǎn)”出去。

因此，我們看到搬遷群眾到了城鎮(zhèn)之后，只能依靠打工的工資性收入生活，來自遷出地宅基地、耕地的經(jīng)營性收入與財產(chǎn)性收入都非常少。