債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治本之策

觀察者網(wǎng)：再回到化債。防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還是要有治本之策，您認(rèn)為從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，怎么構(gòu)建債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制呢？國(guó)家也一直在提財(cái)稅體制改革，以及建立促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，您認(rèn)為中長(zhǎng)期來(lái)看，我們還需要什么，才能在化債的時(shí)候讓財(cái)政可持續(xù)，能夠穩(wěn)健地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

羅志恒：我覺(jué)得中央推出的“6+4+2”方案非常符合當(dāng)下的需要，是非常高瞻遠(yuǎn)矚和深謀遠(yuǎn)慮的。它既解決了當(dāng)下的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，也提出接下來(lái)要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革。

二十屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議對(duì)深化財(cái)政體制改革做了很多的部署和安排。

從研究者的角度，我認(rèn)為深化財(cái)稅體制改革可能有利于進(jìn)一步夯實(shí)現(xiàn)在所取得的成果。接下來(lái)還有很多的事情要做，其中我個(gè)人感覺(jué)有兩個(gè)最核心的工作需要去推動(dòng)落實(shí)。

第一，在四本經(jīng)常性預(yù)算之外，是不是可以建立債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算？進(jìn)而與政府資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告銜接。

當(dāng)前我國(guó)政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，這樣對(duì)債務(wù)的約束力不足，因此有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。

資本預(yù)算即針對(duì)政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財(cái)政支出活動(dòng)編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對(duì)政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級(jí)版。

只有當(dāng)債務(wù)和資本預(yù)算建立起來(lái)的時(shí)候，如果投到了一個(gè)相對(duì)而言效益沒(méi)有那么高的領(lǐng)域去，預(yù)算就會(huì)本能地約束地方政府，這個(gè)項(xiàng)目就要慎重。

第二，從長(zhǎng)期來(lái)看要提高中央財(cái)政支出比重，切實(shí)落實(shí)“適度提高中央事權(quán)和支出責(zé)任”的部署才是治本之策，否則就會(huì)出現(xiàn)“地方支出責(zé)任多-地方財(cái)政困難-中央加大轉(zhuǎn)移支付-財(cái)政資金使用效率低和逆向激勵(lì)”的循環(huán)，這需要深化財(cái)政體制改革。

中央提出了要增加地方自主財(cái)力，通過(guò)增加地方自主財(cái)力來(lái)解決當(dāng)下地方政府所面臨的一些問(wèn)題。我覺(jué)得這個(gè)是非常對(duì)的。

但是從中長(zhǎng)期的視角來(lái)看，我們要把改革從增加地方自主財(cái)力再往縱深推進(jìn)，推進(jìn)到事權(quán)和支出責(zé)任的改革。比如，是否可以將一部分事權(quán)和支出責(zé)任上移到中央政府，來(lái)減少地方政府的支出責(zé)任，減少地方政府的支出壓力和負(fù)擔(dān)。

比如社保、環(huán)境保護(hù)，還有食品藥品監(jiān)督管理，以及部分的公共安全。這些事權(quán)如果上收到中央政府，地方政府就可以更好地輕裝上陣。

綜上，建立債務(wù)和資本預(yù)算，以及將部分事權(quán)和支出責(zé)任上移到中央政府，我覺(jué)得這可能是構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制最需要解決的兩個(gè)問(wèn)題。

當(dāng)然城投轉(zhuǎn)型也是我們特別需要去考慮的一個(gè)問(wèn)題，因?yàn)槌峭镀脚_(tái)是隱性債務(wù)的主要承接主體，它的轉(zhuǎn)型也是非常重要的。

觀察者網(wǎng)：那么具體的轉(zhuǎn)型該怎么推動(dòng)呢？有很多數(shù)據(jù)顯示，有的地方財(cái)政60%以上都靠賣地收入，再通過(guò)城投發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等重要市政項(xiàng)目。當(dāng)前房地產(chǎn)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，在這樣的背景下，地方城投如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型呢？

羅志恒：對(duì)于城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，不管是社會(huì)各界還是城投平臺(tái)的從業(yè)人員都有不同的看法，這很正常。因?yàn)檫@種看法取決于平臺(tái)本身所在的區(qū)域，以及平臺(tái)所在區(qū)域的資源稟賦。

我們做了東中西、省市縣、不同區(qū)域、不同層級(jí)城投平臺(tái)公司的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，對(duì)于城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型的認(rèn)知分成了截然不同的兩派：一類認(rèn)為城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型是個(gè)偽命題，因?yàn)闆](méi)有資源可轉(zhuǎn)，這主要集中在中西部和區(qū)縣級(jí)平臺(tái)；還有一類觀點(diǎn)認(rèn)為城投平臺(tái)是可以轉(zhuǎn)型的，但需具備一定的前提條件。這些前提條件包括：

第一，要?jiǎng)冸x歷史債務(wù)的問(wèn)題，即隱性債務(wù)，當(dāng)然這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)通過(guò)化債的方式解決了，剩下的就是經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。

第二，就是注入優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，讓它輕裝上陣。

第三，就是要厘清政府和市場(chǎng)的邊界，從根本上予以保證。政府在與城投平臺(tái)的關(guān)系上只應(yīng)具有兩個(gè)身份：一是以所有者的身份參與到城投平臺(tái)的公司治理。二是地方政府要為城投公司提供基本的公共服務(wù)和穩(wěn)定的社會(huì)秩序，也就是說(shuō)政府和城投平臺(tái)就是平等的政府和市場(chǎng)一般主體的這種關(guān)系。

城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型必須要理順政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，地方政府不能夠再去干預(yù)城投公司的日常經(jīng)營(yíng)和運(yùn)轉(zhuǎn)，包括人事任命和安排，再比如市場(chǎng)化的一些運(yùn)作等等，就交給城投平臺(tái)自己去自負(fù)盈虧。

理清楚政府和市場(chǎng)的關(guān)系之后，我們的城投平臺(tái)才能夠真正地輕裝上陣——干得好，那公司就發(fā)展壯大；干得不好，有公司法和破產(chǎn)法去約束它。

觀察者網(wǎng)：也就是說(shuō)，地方城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型后在未來(lái)還能發(fā)揮重要作用？

羅志恒：是的，我覺(jué)得城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型是可以轉(zhuǎn)的，但是的確需要具備一定的前提條件。

我認(rèn)為城投平臺(tái)可以實(shí)施分類轉(zhuǎn)型，這是一個(gè)基本前提。根據(jù)它的市場(chǎng)化程度做劃分，如果用0%到100%來(lái)衡量市場(chǎng)化程度，那么100%就是轉(zhuǎn)型成功，即已經(jīng)徹底市場(chǎng)化了，維持現(xiàn)狀即可，而0%就是空殼，可以直接關(guān)閉。

關(guān)鍵是，中間還有各種各樣的形態(tài)，比如說(shuō)0%到50%之間的，以及50%到100%之間的，我們要進(jìn)行分類轉(zhuǎn)型。比如市場(chǎng)化程度0%到50%的，我們可能需要把這一部分融資平臺(tái)的融資職能給剝離掉；市場(chǎng)化程度50%到100%的，一部分可能是通過(guò)剝離融資職能來(lái)轉(zhuǎn)型，還有一部分可能通過(guò)重組的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

我們覺(jué)得轉(zhuǎn)型之后城投公司會(huì)呈現(xiàn)出三大圖景。

第一，就是城投公司轉(zhuǎn)型為普通的城市綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)商，如供水、供電、燃?xì)獾取?

第二，就是大家談的比較多的，像深創(chuàng)投、廣開(kāi)控股、蘇州元禾等等，已經(jīng)變成市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司。他們不直接參與到產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，而是通過(guò)投資的方式去優(yōu)化當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第三，就是普通的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，但是這一類我覺(jué)得需要嚴(yán)格限定在一定范圍內(nèi)，不能過(guò)多地進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。

我覺(jué)得未來(lái)城投轉(zhuǎn)型可能是這樣三個(gè)大方向，這三個(gè)大方向在我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中也將發(fā)揮非常重要的作用和影響。

2025年“更加積極”宏觀政策有四層含義

觀察者網(wǎng)：2025年是十四五規(guī)劃的最后一年。最新的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，2025年要實(shí)施更加積極有為的宏觀政策。您認(rèn)為可能會(huì)有哪些具體舉措？您剛剛發(fā)布的文章《化債突破之年》提出建議赤字率達(dá)到3.5%以上乃至4%，以及建議進(jìn)一步加大超長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行，可否解釋一下，這個(gè)力度到底有多大？

羅志恒：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，我們2025年的基調(diào)是要實(shí)施更加積極有為的宏觀政策，包括更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，其中對(duì)于“更加積極”這個(gè)詞我覺(jué)得可以有多重角度的理解。

第一，財(cái)政支出規(guī)模和力度肯定會(huì)比以前更大。中央明確提出，要提高赤字率，增加地方政府專項(xiàng)債券和超長(zhǎng)期特別國(guó)債的發(fā)行。

所以我覺(jué)得2025年的財(cái)政支出力度比2024年會(huì)進(jìn)一步加大。狹義赤字率大概率會(huì)突破3%，提高到3.5%以上乃至4.0%。其他專項(xiàng)債券和超長(zhǎng)期特別國(guó)債的規(guī)模，也可能在2024年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高。

第二，從節(jié)奏的角度而言會(huì)“更加積極”，會(huì)靠前發(fā)力，這意味著財(cái)政資金能夠更快形成“實(shí)物工作量”。比如我們專項(xiàng)債2024年的節(jié)奏相對(duì)偏緩，那么2025年這一塊大概率會(huì)進(jìn)一步靠前發(fā)力。

可以看到，近期國(guó)務(wù)院頒布的《地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》，對(duì)完善專項(xiàng)債管理制度提出了新的要求。

比如實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理。將完全無(wú)收益的項(xiàng)目，樓堂館所，形象工程和政績(jī)工程，除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，主題公園，仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，納入專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”，這意味著我們有更多的資金可以更快投到合適的項(xiàng)目上去。

另外，還擴(kuò)大專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍，對(duì)于那些新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域如信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)等等，提高專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的比例。

再比如開(kāi)展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，在部分產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、管理基礎(chǔ)比較好的區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)、自審自發(fā)，這就減少了我們資金和項(xiàng)目的在途時(shí)間，有利于盡快形成“實(shí)物工作量”，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，這是從節(jié)奏的角度。

第三，“更加積極”可能意味著支持經(jīng)濟(jì)的“工具箱”會(huì)得到進(jìn)一步完善，比如我們財(cái)政里面的減稅、赤字、專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國(guó)債，是不是會(huì)有更好的方式去支持房地產(chǎn)回穩(wěn)？是不是會(huì)有一些特殊目的實(shí)體去支持股市樓市？我覺(jué)得這也是可以期待的。

第四，“更加積極”也意味著我們的預(yù)期管理會(huì)比以前做得更好。現(xiàn)在社會(huì)各界對(duì)財(cái)政問(wèn)題比較關(guān)注，而財(cái)政部門也更加及時(shí)、更加積極主動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切。因此，強(qiáng)化預(yù)期管理，加強(qiáng)與市場(chǎng)之間的溝通，更好地傳遞政策意圖，從這個(gè)角度來(lái)講，其實(shí)也是“更加積極”的應(yīng)有之意。