構(gòu)建“誰修復(fù)、誰受益”的市場機(jī)制

政府也意識到了社會資本的悲觀情緒。在2020年的《案例》新聞發(fā)布會上，周遠(yuǎn)波指出，生態(tài)修復(fù)迫切需要政策激勵和制度保障，增強(qiáng)市場信心和預(yù)期。

一年后，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》出臺，特別強(qiáng)調(diào)：“重點(diǎn)鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責(zé)任為主的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，獲得相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品價值回報或者政府投資。”

自然資源部副部長王廣華在《意見》通氣會上表示，這次《意見》明確了社會資本可以選擇的自主投資、與政府合作、公益參與等3種不同參與方式，并通過利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或者特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)、申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易、經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用等獲取投資回報。

常紀(jì)文副所長指出，國家正千方百計地創(chuàng)造條件，讓綠水青山變成金山銀山，而社會資本最關(guān)心的當(dāng)然是利潤點(diǎn)，也就是要有錢賺，而這次的《意見》很好的回應(yīng)了這一點(diǎn)。

比如，社會資本修復(fù)的土地，可以變成建設(shè)用地：

對集中連片開展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)；其中以林草地修復(fù)為主的項目，可利用不超過3%的修復(fù)面積，從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

砂石等公共資源可以拿去賣錢：

按照生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案及其工程設(shè)計，對于合理削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產(chǎn)生的淤泥、泥沙，以及優(yōu)質(zhì)表土和鄉(xiāng)土植物，允許生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體無償用于本修復(fù)工程，納入成本管理；如有剩余的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置，并保障生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體合理收益。

創(chuàng)新林木采伐管理機(jī)制，開展人工商品林自主采伐試點(diǎn)，引導(dǎo)社會資本科學(xué)編制簡易森林經(jīng)營方案，對具有一定經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)可單獨(dú)編制森林采伐限額，經(jīng)審批可依法依規(guī)自主采伐；采伐經(jīng)濟(jì)林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依據(jù)森林經(jīng)營方案或規(guī)劃自行設(shè)計，依法依規(guī)自主決定采伐林齡和方式。

甚至在“碳達(dá)峰、碳中和”背景下，可以拿造林的碳匯去賣錢：

建立健全自然、農(nóng)田、城鎮(zhèn)等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)激勵機(jī)制。研究制定生態(tài)系統(tǒng)碳匯項目參與全國碳排放權(quán)交易相關(guān)規(guī)則，逐步提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯交易量。

王廣華表示，《意見》明確從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵、財稅支持等多個方面，構(gòu)建“誰修復(fù)、誰受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場機(jī)制：

在規(guī)劃管控方面，主要從規(guī)劃引導(dǎo)、支持合理用地、優(yōu)化空間布局等方面支持社會資本參與。在耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升的情況下，允許做空間轉(zhuǎn)換和位置調(diào)整。新增加的耕地還可以用于占補(bǔ)平衡，節(jié)余的建設(shè)用地還可以用于增減掛鉤。這兩項政策對于推動生態(tài)修復(fù)、籌集相應(yīng)的資金或者獲取合理的回報，具有比較可觀的政策價值。

在產(chǎn)權(quán)激勵方面，在符合相關(guān)規(guī)定的前提下，賦予生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體一定的權(quán)利。一是使用權(quán)，比如允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)、體育，包括農(nóng)業(yè)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)開發(fā)；二十優(yōu)先權(quán)，對社會資本投入并完成修復(fù)的國有建設(shè)用地，如果用于經(jīng)營性用地建設(shè)項目的，在同等條件下，該生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主體在公開競爭中具有優(yōu)先權(quán)；三是轉(zhuǎn)讓權(quán)，社會資本投資修復(fù)并依法獲得的土地、海域的使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益，在完成修復(fù)任務(wù)后，可依法依規(guī)流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)的收益。

在財稅支持方面，《意見》要求發(fā)揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態(tài)修復(fù)，符合條件的可按照規(guī)定享受環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，社會資本投入建設(shè)的公益林，符合條件并按規(guī)定納入公益林區(qū)劃的，可以同等享受相關(guān)政府補(bǔ)助政策。

在金融扶持方面，《意見》指出，支持金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，按市場化原則提供中長期資金支持，還有推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態(tài)保護(hù)修復(fù)投資力度等具體政策措施。

總之，要通過釋放這些政策紅利，為社會資本投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)，進(jìn)一步增強(qiáng)動力、激發(fā)活力，挖掘生態(tài)修復(fù)潛力。

邵焜琨向觀察者網(wǎng)表示，本次《意見》從措施上看算是國家在EOD（生態(tài)導(dǎo)向的發(fā)展，即把環(huán)境治理同一級土地開發(fā)相結(jié)合）模式上的一些探索，想通過更多的保障來提高投資人的信心。畢竟如果不想重蹈PPP模式的覆轍，要么控制項目規(guī)模，比如說把大項目中那些有穩(wěn)定收益的小項目單拉出來找社會資本來做；要么就是保證收益，也就是能讓社會資本看到有錢賺。

EOD作為PPP的一種，它的項目規(guī)模也是不小的，那收益怎么保證？自然是要靠土地。就是用遠(yuǎn)期的增值空間去彌補(bǔ)在前期的投資收益，比如政企雙方預(yù)計一塊2000畝的區(qū)域環(huán)境全部改善以后，地皮能從50萬一畝變成200萬一畝，以前這種增值都是由房產(chǎn)商享受，現(xiàn)在變成了負(fù)責(zé)綜合開發(fā)的EOD投資單位。邵焜琨坦言，對于財政支付能力較弱的地方政府而言，如果不涉及到土地這樣一個流通性資產(chǎn)，是很難解資金不足這個局的。

目前國內(nèi)已經(jīng)有一些企業(yè)在做試點(diǎn)，通常都是選一些省會城市的城鄉(xiāng)結(jié)合帶，未來具備上升空間的一些地塊。

除了EOD模式對于項目收益的探索，邵焜琨認(rèn)為如果要進(jìn)一步吸引社會資本，專業(yè)的制度化設(shè)計也是很有必要的。現(xiàn)在有一個很大的矛盾即地方政府往往是被動參與到生態(tài)修復(fù)當(dāng)中，比如在一次中央環(huán)保督察過后，可能馬上就到臨界點(diǎn)了，政府不得不在短期之內(nèi)上一個項目。但由于缺乏前期的規(guī)劃和設(shè)計，很多項目其實會變成重復(fù)投入，一旦出現(xiàn)重復(fù)投入，地方政府又會覺得不值，就對最后的履約就會產(chǎn)生很大的質(zhì)疑。

邵焜琨表示，整個項目推進(jìn)還是要有個時間表，讓更多專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計方在前期為地方政府提供咨詢，這樣的話就是合理合規(guī)合法的推進(jìn)，形成一種標(biāo)準(zhǔn)化的流程。雖然早期很多PPP項目規(guī)范程度不足，但在項目推進(jìn)過程中，政企雙方都是在合法合規(guī)的法律文本的基礎(chǔ)上去開展這些項目，也只有基于這樣的前提下，最終才能夠吸引更多的社會資本方。