構(gòu)建“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的市場(chǎng)機(jī)制

政府也意識(shí)到了社會(huì)資本的悲觀情緒。在2020年的《案例》新聞發(fā)布會(huì)上，周遠(yuǎn)波指出，生態(tài)修復(fù)迫切需要政策激勵(lì)和制度保障，增強(qiáng)市場(chǎng)信心和預(yù)期。

一年后，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》出臺(tái)，特別強(qiáng)調(diào)：“重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與以政府支出責(zé)任為主的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，獲得相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值回報(bào)或者政府投資。”

自然資源部副部長(zhǎng)王廣華在《意見》通氣會(huì)上表示，這次《意見》明確了社會(huì)資本可以選擇的自主投資、與政府合作、公益參與等3種不同參與方式，并通過利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)、申請(qǐng)核證碳匯增量并進(jìn)行交易、經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用等獲取投資回報(bào)。

常紀(jì)文副所長(zhǎng)指出，國(guó)家正千方百計(jì)地創(chuàng)造條件，讓綠水青山變成金山銀山，而社會(huì)資本最關(guān)心的當(dāng)然是利潤(rùn)點(diǎn)，也就是要有錢賺，而這次的《意見》很好的回應(yīng)了這一點(diǎn)。

比如，社會(huì)資本修復(fù)的土地，可以變成建設(shè)用地：

對(duì)集中連片開展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)；其中以林草地修復(fù)為主的項(xiàng)目，可利用不超過3%的修復(fù)面積，從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

砂石等公共資源可以拿去賣錢：

按照生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)，對(duì)于合理削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產(chǎn)生的淤泥、泥沙，以及優(yōu)質(zhì)表土和鄉(xiāng)土植物，允許生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體無(wú)償用于本修復(fù)工程，納入成本管理；如有剩余的，由縣級(jí)以上地方政府依托公共資源交易平臺(tái)體系處置，并保障生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體合理收益。

創(chuàng)新林木采伐管理機(jī)制，開展人工商品林自主采伐試點(diǎn)，引導(dǎo)社會(huì)資本科學(xué)編制簡(jiǎn)易森林經(jīng)營(yíng)方案，對(duì)具有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的企業(yè)可單獨(dú)編制森林采伐限額，經(jīng)審批可依法依規(guī)自主采伐；采伐經(jīng)濟(jì)林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依據(jù)森林經(jīng)營(yíng)方案或規(guī)劃自行設(shè)計(jì)，依法依規(guī)自主決定采伐林齡和方式。

甚至在“碳達(dá)峰、碳中和”背景下，可以拿造林的碳匯去賣錢：

建立健全自然、農(nóng)田、城鎮(zhèn)等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)激勵(lì)機(jī)制。研究制定生態(tài)系統(tǒng)碳匯項(xiàng)目參與全國(guó)碳排放權(quán)交易相關(guān)規(guī)則，逐步提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯交易量。

王廣華表示，《意見》明確從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、財(cái)稅支持等多個(gè)方面，構(gòu)建“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制：

在規(guī)劃管控方面，主要從規(guī)劃引導(dǎo)、支持合理用地、優(yōu)化空間布局等方面支持社會(huì)資本參與。在耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升的情況下，允許做空間轉(zhuǎn)換和位置調(diào)整。新增加的耕地還可以用于占補(bǔ)平衡，節(jié)余的建設(shè)用地還可以用于增減掛鉤。這兩項(xiàng)政策對(duì)于推動(dòng)生態(tài)修復(fù)、籌集相應(yīng)的資金或者獲取合理的回報(bào)，具有比較可觀的政策價(jià)值。

在產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方面，在符合相關(guān)規(guī)定的前提下，賦予生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體一定的權(quán)利。一是使用權(quán)，比如允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)、體育，包括農(nóng)業(yè)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)開發(fā)；二十優(yōu)先權(quán)，對(duì)社會(huì)資本投入并完成修復(fù)的國(guó)有建設(shè)用地，如果用于經(jīng)營(yíng)性用地建設(shè)項(xiàng)目的，在同等條件下，該生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主體在公開競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)先權(quán)；三是轉(zhuǎn)讓權(quán)，社會(huì)資本投資修復(fù)并依法獲得的土地、海域的使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益，在完成修復(fù)任務(wù)后，可依法依規(guī)流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)的收益。

在財(cái)稅支持方面，《意見》要求發(fā)揮政府投入的帶動(dòng)作用，探索通過PPP等模式引入社會(huì)資本開展生態(tài)修復(fù)，符合條件的可按照規(guī)定享受環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，社會(huì)資本投入建設(shè)的公益林，符合條件并按規(guī)定納入公益林區(qū)劃的，可以同等享受相關(guān)政府補(bǔ)助政策。

在金融扶持方面，《意見》指出，支持金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，按市場(chǎng)化原則提供中長(zhǎng)期資金支持，還有推動(dòng)綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等加大對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)投資力度等具體政策措施。

總之，要通過釋放這些政策紅利，為社會(huì)資本投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)，進(jìn)一步增強(qiáng)動(dòng)力、激發(fā)活力，挖掘生態(tài)修復(fù)潛力。

邵焜琨向觀察者網(wǎng)表示，本次《意見》從措施上看算是國(guó)家在EOD（生態(tài)導(dǎo)向的發(fā)展，即把環(huán)境治理同一級(jí)土地開發(fā)相結(jié)合）模式上的一些探索，想通過更多的保障來(lái)提高投資人的信心。畢竟如果不想重蹈PPP模式的覆轍，要么控制項(xiàng)目規(guī)模，比如說(shuō)把大項(xiàng)目中那些有穩(wěn)定收益的小項(xiàng)目單拉出來(lái)找社會(huì)資本來(lái)做；要么就是保證收益，也就是能讓社會(huì)資本看到有錢賺。

EOD作為PPP的一種，它的項(xiàng)目規(guī)模也是不小的，那收益怎么保證？自然是要靠土地。就是用遠(yuǎn)期的增值空間去彌補(bǔ)在前期的投資收益，比如政企雙方預(yù)計(jì)一塊2000畝的區(qū)域環(huán)境全部改善以后，地皮能從50萬(wàn)一畝變成200萬(wàn)一畝，以前這種增值都是由房產(chǎn)商享受，現(xiàn)在變成了負(fù)責(zé)綜合開發(fā)的EOD投資單位。邵焜琨坦言，對(duì)于財(cái)政支付能力較弱的地方政府而言，如果不涉及到土地這樣一個(gè)流通性資產(chǎn)，是很難解資金不足這個(gè)局的。

目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)有一些企業(yè)在做試點(diǎn)，通常都是選一些省會(huì)城市的城鄉(xiāng)結(jié)合帶，未來(lái)具備上升空間的一些地塊。

除了EOD模式對(duì)于項(xiàng)目收益的探索，邵焜琨認(rèn)為如果要進(jìn)一步吸引社會(huì)資本，專業(yè)的制度化設(shè)計(jì)也是很有必要的?，F(xiàn)在有一個(gè)很大的矛盾即地方政府往往是被動(dòng)參與到生態(tài)修復(fù)當(dāng)中，比如在一次中央環(huán)保督察過后，可能馬上就到臨界點(diǎn)了，政府不得不在短期之內(nèi)上一個(gè)項(xiàng)目。但由于缺乏前期的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，很多項(xiàng)目其實(shí)會(huì)變成重復(fù)投入，一旦出現(xiàn)重復(fù)投入，地方政府又會(huì)覺得不值，就對(duì)最后的履約就會(huì)產(chǎn)生很大的質(zhì)疑。

邵焜琨表示，整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)還是要有個(gè)時(shí)間表，讓更多專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方在前期為地方政府提供咨詢，這樣的話就是合理合規(guī)合法的推進(jìn)，形成一種標(biāo)準(zhǔn)化的流程。雖然早期很多PPP項(xiàng)目規(guī)范程度不足，但在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，政企雙方都是在合法合規(guī)的法律文本的基礎(chǔ)上去開展這些項(xiàng)目，也只有基于這樣的前提下，最終才能夠吸引更多的社會(huì)資本方。