一般來(lái)說(shuō)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，把一些人口集聚、靠近主城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，可以進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化水平，拓展城市發(fā)展的空間。但如今，在東北的伊春和齊齊哈爾，卻出現(xiàn)了把街道改為鎮(zhèn)的現(xiàn)象。

這其中，黑龍江省伊春市的動(dòng)作較大。今年1月，伊春市將友好區(qū)的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設(shè)為雙子河鎮(zhèn)、鐵林鎮(zhèn)。而在去年12月，伊春市就撤銷了烏翠區(qū)烏馬河、錦山、向陽(yáng)、曙光四個(gè)街道辦事處，設(shè)立翠巒鎮(zhèn)、烏馬河鎮(zhèn);

同處黑龍江的齊齊哈爾市碾子山區(qū)也在去年開(kāi)展了“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，將富強(qiáng)街道撤銷設(shè)立華安鎮(zhèn)。

將街道改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一看似“逆城鎮(zhèn)化”的舉措，背后有哪些原因？

撤街設(shè)鎮(zhèn)背后：外圍城區(qū)人口密度降低

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都是平級(jí)單位。一般來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，將一些人口集聚、臨近城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，有利于提升當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平和質(zhì)量。對(duì)被調(diào)整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，改為街道后，意味著當(dāng)?shù)丶{入到城市規(guī)劃和發(fā)展的范圍，城市的交通、科教文衛(wèi)、公共服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資源也延伸、覆蓋到當(dāng)?shù)亍?

對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，城市擁有更大的發(fā)展空間，可以進(jìn)一步整合資源，布局更多的產(chǎn)業(yè)，集聚更多的人口，進(jìn)一步增強(qiáng)帶動(dòng)和輻射周邊發(fā)展的能力。

但鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改為街道，也不是隨便能改的，而是有一定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2021年公布的《黑龍江省設(shè)立街道標(biāo)準(zhǔn)》，人口指標(biāo)方面：1.建成區(qū)人口密度每平方公里1萬(wàn)人以上的不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)，擬設(shè)街道區(qū)域常住人口不低于5萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口不低于3萬(wàn)人；2.建成區(qū)人口密度每平方公里0.5—1萬(wàn)人的不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)，擬設(shè)街道區(qū)域常住人口不低于3萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口不低于1.8萬(wàn)人；3.建成區(qū)人口密度每平方公里0.5萬(wàn)人以下的不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)，擬設(shè)街道區(qū)域常住人口不低于1.5萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口不低于0.9萬(wàn)人。

在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面，擬設(shè)街道區(qū)域前兩年全口徑財(cái)政收入或人均可支配收入位于所在不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前30%，第二、三產(chǎn)業(yè)增加值位于所在不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前30%。

整體來(lái)說(shuō)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，體現(xiàn)的是城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，人口的不斷集聚和城市的擴(kuò)張。但城市并不是總是在擴(kuò)張。城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，必然會(huì)出現(xiàn)一些收縮型的城市。當(dāng)一些城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯、人口外流、城市面臨收縮時(shí)，外圍街道的人口密度不斷下降，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)欠佳，逐漸達(dá)不到街道的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。

伊春下轄4個(gè)市轄區(qū)、5縣和1個(gè)縣級(jí)市。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年伊春全市人口為878881人，全市10個(gè)縣（市）區(qū)的人口，與2010年第六次全國(guó)人口普查的1148126相比，減少269245人，下降23.45%，年平均增長(zhǎng)率為-2.64%。

齊齊哈爾2020年全市人口為 4067489人，與2010年第六次全國(guó)人口普查的5367003人相比，減少1299514人，下降24.21%，年平均增長(zhǎng)率為-2.73%。

吉林大學(xué)東北亞研究院教授衣保中對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，東北的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化比較早，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，東北地區(qū)中心城區(qū)人口規(guī)模大的城市就比較多，很多地級(jí)市的城區(qū)人口規(guī)模都比較大。但近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，城區(qū)人口規(guī)模變化不大，有的城市甚至處于萎縮狀態(tài)。當(dāng)前，東北的人口流動(dòng)主要直接流向東北的幾個(gè)副省級(jí)城市和東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，很少流向地級(jí)市城區(qū)。

當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)了65%，進(jìn)入到二次城鎮(zhèn)化階段，相比一次城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口由鄉(xiāng)到城的流動(dòng)，二次城鎮(zhèn)化是城市之間的流動(dòng)。在2022年全國(guó)人口減少85萬(wàn)的情況下，未來(lái)城市之間的分化也會(huì)更加明顯。

另一方面，從城市空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，東北這些地級(jí)市的市轄區(qū)中，不少外圍市轄區(qū)主要是依賴于資源開(kāi)采而發(fā)展的，這些外圍市轄區(qū)，本身人口的總量就不大，人口密度也不高。在資源逐漸枯竭后，市轄區(qū)的人口密度進(jìn)一步降低，逐漸不符合街道的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，這種情況下，街道改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也符合城市本身發(fā)展的客觀要求。

收縮型城市瘦身強(qiáng)體

實(shí)際上，在此次部分街道調(diào)整前，伊春市曾進(jìn)行一次大規(guī)模的市轄區(qū)調(diào)整。伊春市曾一度轄15個(gè)區(qū)、1個(gè)縣，代管1個(gè)市。2019年7月13日，伊春市召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，宣讀《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意黑龍江省調(diào)整伊春市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》，撤銷了15個(gè)市轄區(qū)，新設(shè)立了湯旺縣、豐林縣、南岔縣、大箐山縣和伊美區(qū)、烏翠區(qū)、友好區(qū)、金林區(qū)8個(gè)縣區(qū)。

東北的很多地級(jí)市由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化都比較早，因此城市規(guī)模也不小，比如鶴崗、雞西就有6個(gè)市轄區(qū)，阜新市也下轄5個(gè)區(qū)，齊齊哈爾擁有7個(gè)市轄區(qū)，雙鴨山、佳木斯、牡丹江和本溪均有4個(gè)區(qū)。但在資源枯竭、產(chǎn)業(yè)收縮后，不少城市也面臨城市收縮的局面。

對(duì)收縮型城市來(lái)說(shuō)，將外圍城區(qū)的部分街道撤街設(shè)鎮(zhèn)，不僅符合所在區(qū)域的客觀發(fā)展情況，對(duì)城市中心城區(qū)發(fā)展和被調(diào)整的街道也是雙贏。對(duì)城市來(lái)說(shuō)，隨著人口外流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，地方財(cái)力有限，這種情況下，沒(méi)有足夠的資源投入到公共服務(wù)配套中。

適應(yīng)城市的收縮，規(guī)劃和建設(shè)方面也必然要有所調(diào)整和改變。2019年4月8日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提到，收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。

衣保中說(shuō)，很多資源型城市原來(lái)是隨著資源開(kāi)發(fā)而建設(shè)的城區(qū)，城區(qū)范圍比較分散，市政建設(shè)等方面效率較低，現(xiàn)在隨著資源枯竭、城市枯竭，需要適當(dāng)收縮，將“盤子”向主城區(qū)集中。

中小城市研究院院長(zhǎng)牛鳳瑞分析，一些資源型市轄區(qū)范圍較廣，人口密度比較低。比如，一些老工業(yè)城市，原來(lái)居住區(qū)與礦區(qū)挨得比較近，職住一體。在資源枯竭后，礦業(yè)沒(méi)有了，但居住區(qū)還在。對(duì)城市來(lái)說(shuō)，原來(lái)比較分散型的布局，如今明顯不合適了。這些城市需要適當(dāng)收縮，強(qiáng)身健體，有利于提升城市集聚度，減少管理成本和行政成本，提升公共服務(wù)效率和水平。

另一方面，對(duì)被調(diào)整的街道來(lái)說(shuō)，撤街設(shè)鎮(zhèn)，也有利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。相比街道作為派出機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)是一級(jí)政府，自主發(fā)展權(quán)限更大。

衣保中說(shuō)，改為鎮(zhèn)后，也有利于當(dāng)?shù)匾虻刂埔?，發(fā)展農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。另外相比街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以獲得不少政策紅利，包括支持鄉(xiāng)村建設(shè)的各種政策資金，這些政策支持對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)十分有利。衣保中預(yù)計(jì)，未來(lái)收縮型地區(qū)、城市撤街設(shè)鎮(zhèn)的現(xiàn)象會(huì)越來(lái)越多。

（作者：林小昭）