多位財稅專家告訴記者，為了穩(wěn)增長下一步地方政府債券發(fā)行節(jié)奏將加快，預計剩余約1.8萬億元新增債券基本能在三季度完成發(fā)行，并強化監(jiān)管提高債券資金使用效率。

地方政府全力拼經(jīng)濟下，上半年地方政府債券保持較快發(fā)行，擴大有效投資穩(wěn)經(jīng)濟，緩解地方償債壓力，有利于防范地方政府債務(wù)風險。

根據(jù)公開發(fā)債數(shù)據(jù)，今年上半年全國發(fā)行地方政府債券約4.4萬億元，雖然較去年同期下降約17%，但這一額度仍處于近年來高位；其中，上半年新增債券發(fā)行規(guī)模同比出現(xiàn)明顯下滑，而再融資債券保持較快增長。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長馮俏彬告訴第一財經(jīng)，今年上半年地方政府債券發(fā)行與經(jīng)濟增長走勢基本相關(guān)，一季度發(fā)債速度較快，二季度有所放緩，總體來說與經(jīng)濟形勢相協(xié)調(diào)，屬于正常。需要重視的是，上半年再融資債券發(fā)行規(guī)模占比較高，在有利于債務(wù)可持續(xù)性的同時，也使得債券拉動經(jīng)濟增長動能減弱。

針對近期經(jīng)濟增長壓力加大，國務(wù)院研究推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好的一批政策措施。財政部部長劉昆近日公開表示，下一步財政部重點工作包括加力提效實施積極的財政政策，有效防范化解地方政府債務(wù)風險。

多位財稅專家告訴記者，為了穩(wěn)增長下一步地方政府債券發(fā)行節(jié)奏將加快，預計剩余約1.8萬億元新增債券基本能在三季度完成發(fā)行，并強化監(jiān)管提高債券資金使用效率。另外，跟隨經(jīng)濟形勢變化，也可考慮動用專項債券結(jié)存額度、政策性開發(fā)性金融工具、特別國債等，而為了緩釋地方政府債務(wù)風險，也可考慮允許部分地方發(fā)行再融資債券來置換部分符合條件的隱性債務(wù)。

4.4萬億花哪兒了

目前，地方舉債的合法方式主要是發(fā)行地方政府債券。根據(jù)公開發(fā)債數(shù)據(jù)，今年上半年全國發(fā)行地方政府債券約4.4萬億元，僅低于去年同期（5.3萬億元）。

而這主要跟去年上半年穩(wěn)增長壓力大，當年地方政府新增債券基本在上半年完成發(fā)行，速度史無前例有關(guān)。盡管今年地方政府債券發(fā)行節(jié)奏慢于去年，但從近些年來看發(fā)行節(jié)奏也比較快。

中央財經(jīng)大學教授溫來成告訴第一財經(jīng)，近期一些經(jīng)濟指標下降折射經(jīng)濟下行壓力加大，從拉動經(jīng)濟增長需要來看，下一步要加快地方政府債券發(fā)行速度，盡快形成實物工作量，從而進一步擴大有效投資，推動實現(xiàn)全年5%左右經(jīng)濟增長目標。

今年地方借了這筆巨額資金，花哪兒了？

地方政府債券按照用途分為新增債券和再融資債券。前者用于公益性項目建設(shè)，目前主要以新增專項債券為主，資金主要投向重大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，帶動擴大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的重要工具。而后者主要用于償還到期政府債券本金，屬于借新還舊。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，今年上半年地方政府債券中，新增債券發(fā)行約2.74萬億元，同比下降約32%。再融資債券發(fā)行約1.62萬億元，同比增長約32%。

馮俏彬表示，再融資債券主要用來償還到期債務(wù)本金，今年上半年再融資債券發(fā)行規(guī)模增長較快，反映了當前地方政府債務(wù)壓力較大情況下，需要通過再融資債券來借新還舊。這一方面可以保持債務(wù)可持續(xù)性，但另一方面也使得發(fā)債拉動經(jīng)濟增長的功能有所減弱，需要高度重視。

今年上半年再融資債券占地方政府債券比重約37%，明顯高于2022年（23%）和2020年（20%）同期，但低于2021年同期（55%）。

近些年受經(jīng)濟增長放緩、樓市土地市場低迷等因素影響，地方財政收入增長乏力，財政收支矛盾加大，而疊加近年進入償債高峰期，地方償債本金基本來自發(fā)行再融資債券來借新還舊。尤其是今年預計地方償債規(guī)模高達3.65萬億元。

“再融資債券快速增長，可以保證今年到期債券本金及時償還，防止債券違約。”溫來成說。

根據(jù)財政部最新數(shù)據(jù)，今年1~5月，地方政府債券到期償還本金10418億元，其中發(fā)行再融資債券償還本金9695億元（占到期本金比重約93%）、安排財政資金等償還本金723億元。

除了借新還舊外，地方上半年借錢總額約三分之二是用于發(fā)行新增債券，主要用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、保障性安居工程、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等重要領(lǐng)域重大項目。

比如，湖北財政廳3日公開表示，湖北省上半年新增政府債券發(fā)行任務(wù)圓滿結(jié)束，累計發(fā)行額達1200億元，發(fā)行規(guī)模居全國前列。其中新增專項債券資金（964億元）主要投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、保障性安居工程、農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，支持保障了沿江高鐵、花湖機場、江夏智能制造產(chǎn)業(yè)基地、葛店開發(fā)區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)園等1045個政府重點投資項目建設(shè)，擴投資穩(wěn)增長作用明顯。

當然，地方完成債券發(fā)行距離資金真正使用，仍需要一段時間，目前各地正加快債券資金使用進度。

比如，全國第一個完成地方政府新增債券發(fā)行的福建省，通過穿透式監(jiān)管等手段全程監(jiān)測加快支出進度，截至5月底，福建省第一批914億元專項債券，項目單位已使用361.71億元，支出進度40%，為歷年最快。

下半年地方債關(guān)注重點

財政部部長劉昆近日作關(guān)于2022年中央決算的報告時稱，下一步將重點做好六項工作，其中就包括加力提效實施積極的財政政策，加強重點領(lǐng)域支出保障，有效防范化解地方政府債務(wù)風險等。

當前積極財政政策加力提效一大關(guān)鍵，體現(xiàn)在新增專項債券加速發(fā)行和高效使用上，專項債是帶動擴大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的重要工具。今年3.8萬億元新增專項債額度，上半年發(fā)行約2.3萬億元，專家普遍預計剩余專項債券會基本在第三季度完成發(fā)行。

最近，江蘇、浙江等10多個省市公開了第三季度地方政府債券發(fā)行計劃，三季度發(fā)債規(guī)模將超1萬億元，不少地方將在9月底前完成全年新增債券發(fā)行任務(wù)。

馮俏彬表示，下半年地方政府債券根據(jù)經(jīng)濟形勢加快速度甚至增加一些額度都不是太大問題，目前需要高度關(guān)注地方政府債券資金使用效益的問題。尤其是專項債項目收益必須要覆蓋成本，一些沒有現(xiàn)金流或現(xiàn)金流較少的公益性項目不應通過專項債來籌資。這可以考慮通過其他類別資金協(xié)同發(fā)力，比如政策性開發(fā)性金融工具等，不能把所有融資壓力都集中在專項債券或地方政府債券，這樣不利于國家財政經(jīng)濟安全。

近期審計署發(fā)現(xiàn)，20個地區(qū)通過虛報專項債券項目收入、低估成本等將項目“包裝”成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項債券198.21億元。5個地區(qū)虛報33個專項債券項目支出進度，截至2022年底有60.27億元結(jié)存未用。

全國人大財經(jīng)委近期建議，指導地方扎實做好項目庫建設(shè)和前期準備工作，提升債券資金使用效率和效益。近些年財政部、發(fā)改委要求地方加強項目儲備，強化監(jiān)管，提高債券資金使用效率。

目前中國地方政府債務(wù)風險總體安全可控，不過局部一些地方政府債務(wù)風險較高，尤其是隱性債務(wù)還本付息壓力較大，引起市場擔憂。隨著近期國務(wù)院常務(wù)會議在研究推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好的一批政策措施中，明確包括防范化解重點領(lǐng)域風險方面。疊加今年以來一些地方政府聲稱要爭取縣級隱性債務(wù)化解試點政策，使得地方發(fā)債置換隱性債務(wù)預期升溫。

多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，允許部分地方發(fā)行再融資債券來置換部分符合條件的隱性債務(wù)，可通過拉長期限降低利息負擔，在短期內(nèi)緩解地方償債壓力，但這一額度不可能是大規(guī)模的，且有相應約束條件，中長期看真正化解地方債風險，仍靠經(jīng)濟持續(xù)增長，并厘清政府與市場關(guān)系，推動財稅等體制機制改革，建立長效監(jiān)管制度，真正清除隱性債務(wù)形成的土壤環(huán)境。

此前國務(wù)院常務(wù)會議在談及研究推動經(jīng)濟持續(xù)回升向好一批政策措施中，強調(diào)具備條件的政策措施要及時出臺、抓緊實施，同時加強政策措施的儲備，最大限度發(fā)揮政策綜合效應。

目前在財政儲備政策方面，有專家建議根據(jù)經(jīng)濟形勢變化，可考慮動用專項債券結(jié)存額度，發(fā)行特別國債支持基建保障民生促進消費等。

（作者：陳益刊）