立刻全面放開生育。我國(guó)女性的生育高峰在25-30歲。從人口結(jié)構(gòu)來看，1975-1985年出生人口的生育意愿較強(qiáng)，但目前已過最佳生育期，二孩積累效應(yīng)將釋放完畢。而90年代人口相對(duì)減少，加上生育觀念改變，指望這部分人擔(dān)當(dāng)生育重任不太現(xiàn)實(shí)。只有1986-1990年回聲嬰兒潮出生的人口，總數(shù)高達(dá)1.2億，又有較強(qiáng)的生育意愿，且目前仍有2年左右的時(shí)間處于最佳生育期。應(yīng)利用這一時(shí)間窗口，立刻全面放開生育。

大力發(fā)展幼教產(chǎn)業(yè)和托幼服務(wù)。目前低齡兒童的照料主要是通過母親兼職甚至全職照料、祖輩的照料支持，以及分散且昂貴的市場(chǎng)化托幼機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。隨著人口老齡化和個(gè)人主義的發(fā)展，老年人承擔(dān)兒童照料的可能性越來越小。應(yīng)明確國(guó)家在公共托幼服務(wù)中的主體責(zé)任，重建國(guó)家公共托幼體系，探索將學(xué)前教育納入義務(wù)教育的可能性；通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)興建民辦幼兒園，并加強(qiáng)政府管理；社區(qū)街道也可設(shè)立托幼機(jī)構(gòu)，提供基層保育服務(wù)。努力形成“公立幼兒園為主，民辦幼兒園為輔，社區(qū)街道托幼機(jī)構(gòu)補(bǔ)充”的多層次的托幼體系，幫助家庭分擔(dān)兒童照料責(zé)任。

加強(qiáng)義務(wù)教育體系。我國(guó)很多地區(qū)把素質(zhì)教育理解為早放學(xué)，普遍縮短義務(wù)教育時(shí)間，以至于很多家庭花費(fèi)大量時(shí)間、金錢和精力，接送小孩并奔波于各種培訓(xùn)班，嚴(yán)重增加了家庭撫育子女的成本。要改變現(xiàn)有素質(zhì)教育的方式，以公辦學(xué)校為載體在學(xué)校內(nèi)部展開素質(zhì)教育?？煽紤]恢復(fù)小學(xué)生“朝八晚五”的上下學(xué)時(shí)間和實(shí)施彈性放學(xué)制度，以便與職工的上下班時(shí)間相銜接。也可針對(duì)雙職工家庭9歲以下的兒童開設(shè)寒暑期班，開展素質(zhì)教育。為此，要努力增加中小學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施和師資供給，并提高教師的收入水平。

發(fā)揮基層計(jì)生干部的力量，引導(dǎo)輿論宣傳。應(yīng)糾正把人當(dāng)作負(fù)擔(dān)的片面認(rèn)識(shí)，形成“人既是消費(fèi)者更是生產(chǎn)者”的科學(xué)人口觀。發(fā)揮基層計(jì)生干部的力量，引導(dǎo)社會(huì)恢復(fù)和樹立多子多福的理念。

中期內(nèi)，建議建立生育基金制度，并妥善利用好存量的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，通過花費(fèi)較小的經(jīng)濟(jì)手段來鼓勵(lì)家庭生育；延長(zhǎng)產(chǎn)假并建立育兒假制度；制定鼓勵(lì)生育的住房政策，等等。

設(shè)立生育基金制度，盡量實(shí)現(xiàn)二孩生育補(bǔ)貼的自我運(yùn)轉(zhuǎn)?？梢?guī)定40歲以下公民不論男女，每年必須以工資的一定比例繳納生育基金，并進(jìn)入個(gè)人賬戶。家庭在生育第二胎及以上時(shí)，可申請(qǐng)取出生育基金并領(lǐng)取生育補(bǔ)貼，用于補(bǔ)償婦女及其家庭在生育期中斷勞動(dòng)而造成的短期收入損失。如公民未生育二孩，賬戶資金則待退休時(shí)再行取出。生育基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，即個(gè)人累計(jì)繳納而尚未取出的生育基金，可用于政府對(duì)其他家庭的生育補(bǔ)貼支付，不足部分再由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。

提取存量撫養(yǎng)費(fèi)資金用于生育補(bǔ)貼，減輕財(cái)政壓力。目前不應(yīng)再對(duì)超生子女的家庭收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，相反我們應(yīng)提取存量的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)用于生育補(bǔ)貼。考慮到我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)征收了30年，存量資金應(yīng)是一個(gè)極為龐大的數(shù)字，理論上可以支撐一兩年內(nèi)對(duì)二孩家庭的生育補(bǔ)貼?？煽紤]將存量撫養(yǎng)費(fèi)資金用于充實(shí)生育基金，或作為生育基金的初始資金。

延長(zhǎng)產(chǎn)假時(shí)間，考慮建立育兒假制度。我國(guó)從2016年起，將頭胎和二胎產(chǎn)假分別調(diào)整為30天和128天，丈夫的陪產(chǎn)假?gòu)?0天增加到15天。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的產(chǎn)假時(shí)間仍然較短。可先將二胎產(chǎn)假延長(zhǎng)到6-8個(gè)月，育兒假延至一年，丈夫的陪產(chǎn)假延至3個(gè)月。等時(shí)機(jī)成熟后，再對(duì)生育二胎以上的夫婦延長(zhǎng)產(chǎn)假或引入育兒假。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，婦女在產(chǎn)假或育兒假期間的薪資，可考慮按比例或以固定金額由國(guó)家財(cái)政或生育基金支付。

制定鼓勵(lì)生育的住房政策。居住條件對(duì)人口生育率有較大影響，可考慮住房政策向二胎或多胎家庭傾斜。如提供長(zhǎng)租房，對(duì)二胎或多胎家庭優(yōu)先；對(duì)低收入的二胎或多胎家庭提供3年的租房補(bǔ)貼，或房貸優(yōu)惠，等等。

長(zhǎng)期內(nèi)，待以上政策效應(yīng)遞減時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)作用，對(duì)多孩家庭和女性再就業(yè)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，并對(duì)多孩家庭給予財(cái)政補(bǔ)貼。

對(duì)二孩家庭減免個(gè)人所得稅，或是按照孩子數(shù)量累進(jìn)抵扣個(gè)人所得稅。由于孩子在未來繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等稅金，家庭已為社會(huì)養(yǎng)老體系做出貢獻(xiàn)。因此，向二孩家庭抵扣個(gè)人所得稅，用以彌補(bǔ)家庭的生育成本是合理的?？紤]到未來我國(guó)人口老齡化加劇，社?；鹑笨谠龃螅瑸殚L(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，稅收抵扣必須適度，并注重其經(jīng)濟(jì)效率。建議僅對(duì)多孩家庭的第二個(gè)以上孩子（六歲以下）集中抵扣稅額，也可按孩子數(shù)量累進(jìn)抵扣所得稅，同時(shí)設(shè)立一定的封頂額。

對(duì)多孩家庭進(jìn)行適度財(cái)政補(bǔ)貼。稅收抵扣僅對(duì)中高收入人群有激勵(lì)，但對(duì)邊際稅率很低甚至是零稅率的低收入人群并無(wú)作用。在這一階段，各級(jí)財(cái)政有必要對(duì)多孩家庭尤其是經(jīng)濟(jì)困難家庭加大財(cái)力支持。包括：生育獎(jiǎng)勵(lì)，如對(duì)孕期、哺乳期的婦女給予生育津貼，對(duì)家庭6歲以下兒童發(fā)放育兒津貼等。為提高補(bǔ)貼效率，可僅對(duì)家庭第二個(gè)以上孩子發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼。如果國(guó)家財(cái)力上仍有困難，建議針對(duì)低收入家庭或是在人口老齡化較嚴(yán)重的地區(qū)加以實(shí)施。

通過稅收支持或財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)保留或提供生育后再上崗婦女的崗位，減輕婦女職業(yè)發(fā)展壓力。我國(guó)婦女就業(yè)率遠(yuǎn)高于世界平均水平，婦女的就業(yè)保障措施尤為重要。由于女性在產(chǎn)假和哺乳期間可能被迫中止勞動(dòng)，企業(yè)為減少損失往往選擇解雇懷孕員工，導(dǎo)致女性生育后喪失原有職位，極大削弱了婦女的生育意愿。尤其是高知女性，職業(yè)發(fā)展壓力更大，生育意愿更低?？蓪?duì)企業(yè)進(jìn)行一定的稅收支持或財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)保留或提供生育后再上崗婦女的崗位。

最后，生育政策應(yīng)充分考慮地區(qū)的差異性。隨著城市化進(jìn)程加快，人口向中心城市遷移，中小城市的年輕人口大量流失。我國(guó)東北地區(qū)以及部分計(jì)劃生育執(zhí)行較嚴(yán)格的地區(qū)，人口老齡化尤為嚴(yán)重。相反，東部一線城市仍然面臨著人地資源緊張和極大的人口壓力。中央應(yīng)制定鼓勵(lì)生育政策的基本框架和原則，各地政府可根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳室约袄淆g化程度，制定地方性的人口政策。這樣不僅能促進(jìn)人口發(fā)展的地區(qū)均衡，而且可總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為下一步大規(guī)模實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

（作者單位：南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院）