2017年5月，財(cái)政部、住建部、環(huán)保部、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，規(guī)定以三年為期，每年為直轄市提供10億元，為省會(huì)城市提供7億元，為地級(jí)市提供5億元用于推行煤改氣項(xiàng)目；確定了12個(gè)試點(diǎn)城市作為財(cái)政支持對(duì)象，總金額73億元，其中河北省內(nèi)被確定為財(cái)政支持試點(diǎn)城市的有五個(gè)，包括石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水，共計(jì)27億元——這金額只占財(cái)政支持總額的36.9%。

同時(shí)，為了在有限的時(shí)間內(nèi)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，2017年8月，環(huán)保部又發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)強(qiáng)化督查方案》，對(duì)煤改氣項(xiàng)目提出了嚴(yán)厲的督察問(wèn)責(zé)要求。于是，在督察問(wèn)責(zé)和任務(wù)考核的雙重壓力下，各地推進(jìn)煤改氣的力度再次暴增。

時(shí)間緊、任務(wù)重、資金少、督察嚴(yán)，于是開(kāi)始層層加碼；層層加碼的結(jié)果，就是層層問(wèn)責(zé)；層層問(wèn)責(zé)的結(jié)果，就是運(yùn)動(dòng)式治理。

而運(yùn)動(dòng)式治理的結(jié)果，就是：河北省超額完成了中央文件要求的改造任務(wù)——文件只要求河北省完成180萬(wàn)戶(hù)的改造項(xiàng)目，但實(shí)際上河北省完成了253.7萬(wàn)戶(hù)的改造，超出了73.7萬(wàn)戶(hù)。

有意思的是，這個(gè)最終成果雖然遠(yuǎn)高于中央文件的指標(biāo)要求，但實(shí)際上是低于河北省自己給自己制定的指標(biāo)的——河北省當(dāng)時(shí)將各地級(jí)市出臺(tái)的煤改氣和煤改電政策目標(biāo)進(jìn)行了加總，最終得出的改造項(xiàng)目總規(guī)模為256萬(wàn)戶(hù)，占中央提出的6省市總目標(biāo)355萬(wàn)戶(hù)的72%。

只拿到了36.9%的財(cái)政支持，卻給自己制定了占比72%的任務(wù)目標(biāo)，這種“小馬拉大車(chē)”的后果當(dāng)時(shí)就顯現(xiàn)出來(lái)了：超額執(zhí)行改造工程的結(jié)果，是配套的極度短缺和設(shè)施的嚴(yán)重匱乏，隨后就是天然氣供不應(yīng)求，設(shè)施因節(jié)約成本而不堪使用，河北出現(xiàn)大面積的冬季取暖難問(wèn)題。

2017年，河北因取暖難而鬧出了諸如“小學(xué)供暖延遲，學(xué)生隆冬跑步取暖”“醫(yī)院發(fā)出求救信，請(qǐng)求不要限氣”“村民曬太陽(yáng)取暖”等熱點(diǎn)事件。筆者就是從當(dāng)時(shí)開(kāi)始關(guān)注華北地區(qū)的冬季取暖難問(wèn)題的。

《中國(guó)青年報(bào)》2017年報(bào)道截圖

在這種糟糕的情況下，2017年12月4日，環(huán)保部緊急發(fā)布《關(guān)于請(qǐng)做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過(guò)冬工作函》特急文件，直接放緩了河北的大氣污染治理工作，允許燒煤。于是，這場(chǎng)持續(xù)了幾個(gè)月的鬧劇才告一段落。

但這并不是問(wèn)題的最終結(jié)果。由于資金不足、改造項(xiàng)目超額推行、改造工作缺乏綜合統(tǒng)籌，此后幾年中，河北省的煤改氣工作一直是一團(tuán)亂麻，各種問(wèn)題層出不窮。

例如由于煤改氣工程在設(shè)計(jì)階段沒(méi)有進(jìn)行有效的全面調(diào)研，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的設(shè)施不僅建設(shè)不足，而且質(zhì)量參差不齊，部分項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

農(nóng)村房屋由于分布零散且戶(hù)型復(fù)雜，導(dǎo)致天然氣供應(yīng)末梢的低壓管線施工難度極大。社會(huì)阻力多，再加上資金缺乏，于是天然氣管道鋪設(shè)數(shù)量和位置就較為混亂，經(jīng)常在大街小巷的住房外墻上四仰八叉，飛檐走壁、橫穿街巷道路，與通訊和供電線路或交叉或并行，有不小的安全隱患。

由于資金緊張，攤子又鋪得太大，為了節(jié)約施工成本，調(diào)壓箱的安裝往往以節(jié)約成本為第一考慮，極易損壞；管道架設(shè)預(yù)留安全距離不符合法定規(guī)范，為了將就房屋現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)而隨意設(shè)置支撐架，穿墻鑿屋；缺乏管道的防腐蝕處理和日常維護(hù)，許多地方出現(xiàn)大面積的設(shè)施已經(jīng)完工、但運(yùn)營(yíng)方仍未確定的情況，許多地方甚至連最基礎(chǔ)的管道維護(hù)、定期檢修和故障排除工作都無(wú)法得到有效保障。

再例如，由于煤改氣政策時(shí)間緊任務(wù)重，市場(chǎng)巨大，而生產(chǎn)廠商和技術(shù)人員有限，一些地區(qū)面臨技術(shù)人員和設(shè)備短缺的情況，于是為了完成任務(wù)而把許多未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)性培訓(xùn)的施工人員趕鴨子上架匆匆填入崗位，缺乏對(duì)工程質(zhì)量的有效監(jiān)管；許多施工單位和設(shè)計(jì)單位投機(jī)式入場(chǎng)，一部分工程質(zhì)量不過(guò)關(guān)，用戶(hù)安全意識(shí)又未能及時(shí)培養(yǎng)起來(lái)，故障因此頻發(fā)。

另外，在項(xiàng)目早期推進(jìn)過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)為了完成指標(biāo)而寅吃卯糧，對(duì)地方財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致后續(xù)建設(shè)工作無(wú)錢(qián)可用；為了完成大氣污染治理指標(biāo)而在天然氣取暖設(shè)施尚未建成投入使用時(shí)，就將原有的燒煤取暖設(shè)施“一刀切”式拆除，同時(shí)禁燒秸稈、禁燒禁售散煤導(dǎo)致居民冬季取暖需求青黃不接；居民區(qū)分散導(dǎo)致配套設(shè)施（如加壓站、管道、調(diào)峰設(shè)施、臨時(shí)儲(chǔ)庫(kù)等）建設(shè)成本高企，資金缺乏之下一些地區(qū)干脆不建或少建，部分入戶(hù)設(shè)施由此成了無(wú)效擺設(shè)。

此外，供氣企業(yè)面臨沉重的供氣需求，而分散零碎的基礎(chǔ)設(shè)施又導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)行成本居高不下，政府要求居民生活供氣必須限價(jià)，而承諾的補(bǔ)貼又難以及時(shí)到位，于是供氣企業(yè)供的越多虧的越多，干脆停供或限供。

而企業(yè)停供限供，反過(guò)來(lái)又導(dǎo)致地方天然氣供應(yīng)企業(yè)與上游氣源企業(yè)之間屢屢因合同量不足、氣價(jià)倒掛而發(fā)生矛盾——因?yàn)楹贤炇鹆坎蛔?，氣源采?gòu)成本長(zhǎng)期超過(guò)銷(xiāo)售價(jià)格，補(bǔ)貼又不到位，高價(jià)LNG（液化天然氣）無(wú)力承擔(dān)，用氣高峰期補(bǔ)充供應(yīng)困難，所以地方天然氣供應(yīng)企業(yè)往往經(jīng)營(yíng)艱難，舉步維艱。

施工人員安裝戶(hù)外燃?xì)夤艿溃ㄙY料圖/新華社）

另外還有一個(gè)問(wèn)題。地方天然氣供應(yīng)企業(yè)與上游氣源企業(yè)之間采取“先收后返”的采購(gòu)方式——簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是，供暖期結(jié)束后，雙方根據(jù)當(dāng)?shù)孛焊臍庥脩?hù)的數(shù)量，經(jīng)核定后返還用氣價(jià)差——但在這一過(guò)程中，返還量由上游公司指定的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定，雙方往往對(duì)煤改氣用戶(hù)數(shù)量存在認(rèn)定偏差，返還款項(xiàng)常常因此而爭(zhēng)執(zhí)扯皮，導(dǎo)致資金周期拉長(zhǎng)，返還不及時(shí)，再加上價(jià)格倒掛，地方天然氣供應(yīng)企業(yè)邊供邊虧，越來(lái)越不樂(lè)意做這賠本買(mǎi)賣(mài)。

而且，氣化工程需具備規(guī)模效應(yīng)才能攤薄戶(hù)均投資成本。城市的天然氣業(yè)務(wù)可以通過(guò)工業(yè)用氣和商業(yè)用氣抵消居民用氣造成的價(jià)格倒掛，而農(nóng)村地區(qū)人口密度遠(yuǎn)低于城市，居民區(qū)又分散，工程花費(fèi)多、用氣量卻少，同時(shí)還缺乏工商市場(chǎng)對(duì)沖，用氣價(jià)格又受限，地方天然氣供應(yīng)企業(yè)成本難以收回，進(jìn)一步降低了向農(nóng)村供氣的主觀能動(dòng)性。

上游氣源指責(zé)下游不簽合同，平時(shí)不買(mǎi)氣，沒(méi)氣時(shí)又來(lái)鬧著要?dú)?；下游則抱怨氣價(jià)高，負(fù)擔(dān)重，資金周期長(zhǎng)，供的越多虧的越多。雙方互相指責(zé)，業(yè)務(wù)裹足不前，民生大受影響。

于是我們就看到了，河北煤改氣推行多年來(lái)幾乎年年出問(wèn)題。廊坊、保定、邯鄲、邢臺(tái)、滄州等多地村莊均有不同程度的停暖狀況發(fā)生，諸如半夜睡覺(jué)被凍醒或白天飯做一半火停了之類(lèi)的抱怨層出不窮。也難怪當(dāng)?shù)鼐用褚惶岬矫焊臍饩碗y有好話(huà)，很多時(shí)候還是只能老老實(shí)實(shí)燒回煤炭，而燒煤又涉及到上文提及的清潔煤和散煤之爭(zhēng)。

整件事情為此陷入了一種尷尬的僵局中。

三

我們必須一再明確這么一個(gè)基本前提：搞環(huán)保的目的是為了改善人居環(huán)境，歸根到底還是為人本身服務(wù)，而溫飽是人最基礎(chǔ)的需求，只有這個(gè)基本需求得以滿(mǎn)足，其它問(wèn)題才有存在的空間。

希望有關(guān)部門(mén)在處理此類(lèi)問(wèn)題時(shí)，能多一些謹(jǐn)慎和寬容。包括煤改氣在內(nèi)的華北冬季取暖問(wèn)題深陷困境已非一日，短期內(nèi)無(wú)法完全妥善解決，而冬季取暖需求又迫在眉睫，民眾燒煤取暖，官方指定的清潔煤又難堪大用，于是只能購(gòu)買(mǎi)散煤，這其實(shí)是一個(gè)一環(huán)扣一環(huán)的因果鏈條。

當(dāng)?shù)孛癖娮再?gòu)散煤使用，雖然未必合規(guī)，但顯然情有可原。當(dāng)?shù)卣c其把寶貴的行政資源用來(lái)走村入戶(hù)沒(méi)收村民的散煤，不如好好監(jiān)督一下清潔煤生產(chǎn)企業(yè)的品控和質(zhì)量問(wèn)題，再或者抓緊時(shí)間把多年來(lái)未能得到妥善解決的煤改氣問(wèn)題好好處理一下。

要想徹底解決散煤?jiǎn)栴}，還是應(yīng)該從問(wèn)題的根源入手，而不應(yīng)該“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，更不應(yīng)該“頭疼醫(yī)嘴，腳疼也醫(yī)嘴”。

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