【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 托卡馬克之冠】

近日，農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)餐補(bǔ)被挪用一事引發(fā)輿論廣泛關(guān)注：

在第十四屆全國人大常委會第十次會議上，國家審計署審計長侯凱在作《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》時指出，自2021年至2023年8月，在被重點(diǎn)審計的13省159縣中，有66個縣挪用了19.51億元的學(xué)生營養(yǎng)餐補(bǔ)助資金，用于償還地方債務(wù)和其他支出。

都說“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”，這些地方政府挪用、擠占相關(guān)資金的行為，顯然觸碰了民生底線。另一方面，這些行為也揭示了多地地方政府當(dāng)下普遍面臨一個困境：財政壓力確實(shí)極為沉重。

學(xué)校食堂為學(xué)生提供營養(yǎng)午餐新華社

收入減少，債務(wù)增加

熟悉我國地方財政收入和稅制的朋友都知道，當(dāng)下國內(nèi)各地的財政困境與土地財政的大幅萎縮息息相關(guān)。

自1994年我國實(shí)行分稅制改革、1998年實(shí)行房地產(chǎn)改革之后，伴隨著房地產(chǎn)行業(yè)的飛速發(fā)展，土地財政收入水漲船高，在我國的財政收入特別是地方政府的財政收入中所占比重日益上升。

從2017年開始，土地出讓金占據(jù)地方財政總收入的比例連續(xù)5年超過30%，到了2020年占比更是達(dá)到43.59%，次年降至41.81%。換言之，2020年是我國土地財政收入占比最高的一年，當(dāng)年土地出讓金收入占政府性基金預(yù)算收入比重達(dá)94%。而2021年，土地出讓金收入達(dá)到約8.7萬億元，是規(guī)模最高的一年。

此后土地財政開始逐步回落，在2022年降至6.69萬億元，在2023年降至5.8萬億元，占全國政府性基金預(yù)算收入的比重也降至80%左右，在地方政府的財政收入中占比始終維持在40%以上。

可以說，經(jīng)過這20多年的發(fā)展，土地財政儼然已是財政收入的“半壁江山”。

廣義上的土地財政，指的是土地出讓金，以及房地產(chǎn)相關(guān)衍生上下游產(chǎn)業(yè)鏈中產(chǎn)生的財政收入。從原理上可知，土地財政的收入構(gòu)成高度依賴房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，事實(shí)上兩者屬于“一榮俱榮，一損俱損”的剛性掛鉤關(guān)系。

而近年來房地產(chǎn)行業(yè)的不景氣有目共睹，曾經(jīng)跟著房地產(chǎn)行業(yè)一起扶搖直上的土地財政也跟著萎靡了下來。

2023年，全國政府性基金預(yù)算收入70705億元，同比下降9.2%。其中，中央政府的政府性基金預(yù)算收入4418億元，同比增長7.1%；而地方政府的政府性基金預(yù)算收入66287億元，同比下降10.1%，其中土地出讓金收入57996億元，同比下降13.2%。

今年的情況同樣不容樂觀。依據(jù)財政部國庫司公布的數(shù)據(jù)，今年1-5月，全國政府性基金預(yù)算收入16638億元，同比下降10.8%。其中，中央政府的政府性基金預(yù)算收入1764億元，同比增長9.8%；但是地方政府的政府性基金預(yù)算收入為14874億元，同比下降12.8%，其中土地出讓金收入12810億元，同比下降14%。

土地財政收入銳減導(dǎo)致地方政府的資金壓力驟然增加。同樣是依據(jù)財政部國庫司公布的數(shù)據(jù)，1-5月，全國政府性基金預(yù)算支出27704億元，同比下降19.3%。其中，中央政府的政府性基金預(yù)算支出604億元，同比增長20.1%；地方政府的政府性基金預(yù)算支出27100億元，同比下降19.9%，其中土地出讓金收入相關(guān)支出17761億元，同比下降7.3%。 

收不抵支的巨大壓力下，地方政府紛紛選擇舉債度日。1-5月，全國新增地方政府債券14527億元，其中一般債券2919億元、專項(xiàng)債券11608億元。全國發(fā)行再融資債券13686億元，其中一般債券5891億元、專項(xiàng)債券7795億元。全國發(fā)行地方政府債券合計28213億元，其中一般債券8810億元、專項(xiàng)債券19403億元。

截至今年5月末，全國地方政府債務(wù)余額達(dá)423838億元，比去年底增加2萬億元以上。31個省市自治區(qū)中有14個政府債務(wù)率超過300%，其中青海的債務(wù)率超過700%，居全國之首，還有4個省份債務(wù)率超過500%，分別是黑龍江、吉林、甘肅、云南。

圖為青海省玉樹藏族自治州雜多縣縣城新華社

順便一提，山東濰坊、廣西柳州、甘肅蘭州和筆者的家鄉(xiāng)云南昆明，被網(wǎng)友戲稱為“地方債四大窟窿”。

目前不少地方因財政收入銳減而債臺高筑。地方政府光是把債務(wù)利息按時還上避免出現(xiàn)債務(wù)違約、把工資按時足額發(fā)下去維持政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)，就已經(jīng)精疲力竭了。身負(fù)保運(yùn)轉(zhuǎn)的重?fù)?dān)，又深陷債務(wù)泥潭，他們只能想盡辦法“開源節(jié)流”。