【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 周顯】

香港2025/2026年度的《財政預(yù)算案》在去年12月15日開始公眾咨詢，并將于2月26日發(fā)表，在這段日子，龐大的財政赤字成了最熱門的話題。

根據(jù)香港財政司的評估，明年的財政赤字應(yīng)在一千億元以下，安永會計師事務(wù)所財預(yù)測是980億元，普華永道則估計是942億元，兩者均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出去年2月時政府所預(yù)測的481億元。要知道，香港特區(qū)政府從2019年起就出現(xiàn)了財政赤字，分別是1057.5億元、2325億元、1223億元、1002億元，如果今年也出現(xiàn)了千億赤字，將是連續(xù)第5年。

這個財政赤字?jǐn)?shù)字還不包括政府所發(fā)行的債券，現(xiàn)時總值已達(dá)到了1782億元，皆因公共財政的總則，是以現(xiàn)金收支作為基準(zhǔn)，因此，發(fā)行債券所得到的現(xiàn)金，也算是“收入”的一種。單單在2023年，政府已發(fā)行了1200億元的債券，雖然一部分的債券收入是用來償還利息，以及到期舊債的本金，但明顯地，如果扣掉這筆債券收入，實際情況更加嚴(yán)峻。

回顧香港歷史，在1998/1999年，以及2000至2004年的總共5年期間，香港也出現(xiàn)了財赤。香港政府此次的目標(biāo)是在3年之內(nèi)“滅赤”?；葑u評級亞太區(qū)主權(quán)評級董事徐晶則推算，最少要4至5年。

可不可以成功滅赤，又或者是如何滅赤？回答之前，需要先作定性：究竟這是“結(jié)構(gòu)性赤字”，還是“周期性赤字”？

依照財經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局對這兩個名詞的定義：“結(jié)構(gòu)性赤字”有別于“周期性赤字”，不受商業(yè)周期影響，究其成因，是政府收支失衡的根本問題?！敖Y(jié)構(gòu)性赤字”一旦出現(xiàn)，政府便需要運用財政儲備，以應(yīng)付開支。在這種情況下，財政儲備結(jié)余下降，令投資收入結(jié)余隨之減少，財政赤字問題便會愈加嚴(yán)重。

換言之，“結(jié)構(gòu)性赤字”沒有可持續(xù)性：它不會消失，只會惡化，因此必須人為地改變財政結(jié)構(gòu)，方可解決問題。

香港政府判斷這次的財政赤字是“周期性”：“我們有些收入減少，真的是周期性，例如利得稅、土地相關(guān)的印花稅、賣地收入，經(jīng)濟(jì)周期過后就會陸續(xù)回升?！?

如果是這樣，現(xiàn)時的財政赤字就如回歸初期的財政赤字，待得經(jīng)濟(jì)回暖，問題自然解決，用不著大動手腳去大事削減現(xiàn)時的財政支出。

但社會上仍有不少人擔(dān)心這是“結(jié)構(gòu)性赤字”。香港大學(xué)經(jīng)濟(jì)及工商管理學(xué)院在1月9日發(fā)表《香港經(jīng)濟(jì)政策綠皮書2025》，該院金融學(xué)副教授劉洋表示，目前港府財政赤字之中有八成屬“結(jié)構(gòu)性赤字”。

早在2013年，時任財政司司長曾俊華宣布成立“長遠(yuǎn)財政計劃工作小組”，由財經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局常任秘書長（庫務(wù)）俞宗怡領(lǐng)導(dǎo)，其報告指出，由于人口老化，勞動人口在2018年達(dá)到頂峰，估計經(jīng)濟(jì)增長步伐會減慢，但卻并沒有新增稅項，因此會出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性財政赤字”。

根據(jù)工作小組推算，名義GDP的年增長是4.5%，實質(zhì)GDP增長2.8%，但開支增加則是5.3%，因此，“結(jié)構(gòu)性財政赤字”會在2021/2022年度出現(xiàn)，到了這時，將難免消耗財政儲備，以彌補赤字。計算下來，估計將會在2028/2029年度，耗盡所有財政儲備。

以上的預(yù)測出自上任財政司的班子，已證明了有一定的準(zhǔn)確性。例如說，在小組成立后10年，政府支出的增幅高達(dá)75%，收入的增幅只有41%，也一如小組的所料，增幅最多的范疇正是福利、教育和醫(yī)療。

因此，人們也很難免擔(dān)心它的其他部分，也“不幸言中”。

普華永道估計截至3月31日，財政儲備將下降至6398億港元，相當(dāng)于10個月的政府開支，是港府有記錄以來最低財政儲備水平，過往最高水平為28個月。但別忘記，這數(shù)目是計算了1782億元的債務(wù)，以及新發(fā)的債券/新增的債務(wù)。如果把這扣除，則儲備將減少至五千億元左右，只是大約半年的政府開支。

香港政府最大筆的資產(chǎn)是金融管理局控制的外匯基金。根據(jù)金管局在去年11月7日的公布，當(dāng)時的外匯儲備資產(chǎn)為4214億美元。不過，這筆錢是用來捍衛(wèi)港元兌美元聯(lián)系匯率的穩(wěn)定，動不得。

縱觀全局，“結(jié)構(gòu)性赤字”和“周期性赤字”并不互相矛盾，可以同時出現(xiàn)。

長遠(yuǎn)財政計劃工作小組的報告大致沒錯，這十年來，政府支出的增長速度的確高于收入增長，然而，“結(jié)構(gòu)性赤字”縱然存在，以香港政府的財政收支規(guī)模，也不過是百億級數(shù)，不會一下子跳到千億級別。

的確，香港政府在細(xì)項的收支向來穩(wěn)定，縱然年有增加，也非大變。這其中最大的變量，是在賣地收入。

誰都知道，香港是一個“地產(chǎn)霸權(quán)”肆虐的社會，但同時，政府也是倚賴“地產(chǎn)霸權(quán)”，兩者相輔相成，也是相得益彰。2000年前后的那次財政赤字，主因正是賣地收入減少，待樓價回復(fù)上升軌道，2005年開始，財政赤字沒有了，并且累積出巨額盈余，豐富了財政儲備。

賣地收入在2017年到達(dá)頂峰，高達(dá)1636億元，占了當(dāng)年政府收入的26.7%，同年的財政盈余是1300億元。換言之，假使扣掉了這筆收入，政府反會虧損逾300億元，由此可見賣地收入之舉足輕重。

2020/2021年，賣地收入急降至880億元，到了2023/2024年，賣地收入再一次急降到196億元。賣地的缺口，正是香港財政急劇惡化的根源。

從這個角度看，等到地產(chǎn)市場回升，賣地收入增加，財政狀況必然改善。說它是“周期性赤字”的確沒錯，但這并不能抺煞“結(jié)構(gòu)性赤字”的同時存在。

在支出方面，除了福利、教育和醫(yī)療之外，這幾年來，為了填補因土地不足而造成的樓價急升、人民居住環(huán)境惡劣的等等經(jīng)濟(jì)、民生問題，政府銳意發(fā)展交椅灣填海和北部都會區(qū)這兩塊大土地，構(gòu)成了額外的兩筆巨大支出。但由于發(fā)展土地所需時間以十年計，在可見將來，仍然是投資期，只有付出，并無回報，被認(rèn)為是兩大財政黑洞。

補充一句，2019年至2023年財政赤字的一大主因，先是在2019年遇上了黑暴橫行，等到《港區(qū)國安法》一錘定音，平定了政治局勢，把社會安定了，偏生遇上了3年疫情，港府?dāng)喟Y財政赤字的主因是疫情，昐望瘟疫過后，經(jīng)濟(jì)和財政收入都可撥亂反正，因此也沒有對財政赤字進(jìn)行任何積極部署，誰知現(xiàn)實卻大失所望，也已經(jīng)延誤了改善財政赤字的先機(jī)。

換個說法，香港人是同時遇上了天災(zāi)人禍，再加上“周期性赤字”和“結(jié)構(gòu)性赤字”，是前所未有的三重夾殺，難怪民間憂心忡忡，不知如何應(yīng)對。

無論如何，政府大幅削減支出以及想辦法增加收入，是勢在必行的。20年前的那一次“周期性赤字”，政府削減了一些經(jīng)常性支出，如公務(wù)員的薪金，并且把地鐵、公屋旗下的商場打包上市，以取得一些非經(jīng)常性收入，終于渡過了危機(jī)，但也捱受了部分人民破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)信心受打擊的痛苦。

現(xiàn)時政界和民間也有不少減赤的建議，最熱門的是取消長者乘車的每程2元的優(yōu)惠計劃，又如立法會議員梁熙提出，禁止移居海外的人士回流醫(yī)病，也有人反建議，說應(yīng)禁止新移民使用醫(yī)療福利。

然而，長者乘車優(yōu)惠在2023/2024年的開支是42.8億元，再加上禁止移居海外的人士和新移民的使用本港醫(yī)療，雖然不是個小數(shù)目，但相比逾千億元的赤字，只是小菜兩碟。要想完全滅赤，勢必大動干戈，那就必然影響公務(wù)員士氣、消費市場，甚至是整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以至于社會的穩(wěn)定性。

至于地產(chǎn)市場和賣地收入，暫時尚未見到樓價回升的曙光，更何況，香港人和本地經(jīng)濟(jì)飽受“地產(chǎn)霸權(quán)”蹂躝數(shù)十年，弄得貧無立錐之地，競爭力也因為租金太高、成本太重，外資不敢進(jìn)入（的其中一個原因），亦可反映于港人北上深圳消費，高檔的則飛到幣值大貶的日本。如果祈求樓價回升以補回財政赤字的大窟窿，莫非要“地產(chǎn)霸權(quán)”重來，如此，豈不是再次陷入了“后人亦復(fù)哀后人”的無間地獄？

總之，這一次，香港將會面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，兼政府財政收支轉(zhuǎn)型，這是“雙轉(zhuǎn)型”。相比之下，回歸后的那次財政赤字兼衰退只是“單轉(zhuǎn)型”：只涉及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型的方向是把經(jīng)濟(jì)重心移往中港融合，但是財政收支卻沒有多大的轉(zhuǎn)變。

毫無疑問，這次的“雙轉(zhuǎn)型”將會比上次的“單轉(zhuǎn)型”的改變更大，至于能否浴火重生，再一次蛻變成為更美麗的新香港，端賴政府的智慧和市民的努力，兩者缺一不可。

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