土地制度是一個國家和社會的基礎性制度。新中國以來，中國建設持續(xù)發(fā)展，一直到今天經(jīng)濟總量躍居世界第二，與我國土地制度有莫大關系。中國的成功發(fā)展，離不開我們的土地制度優(yōu)勢。近年來土地制度改革成為社會熱議話題，相關改革也加速進行。問題是，我們對土地制度的認識還不夠深入，在認識盲目的情況下冒然推動土地制度大幅度改革，反而有可能將我們既有的制度優(yōu)勢葬送。

首先是農(nóng)地方面。八十年代初，我們實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，將土地使用權交給農(nóng)民。當時土地是農(nóng)民幾乎唯一的生產(chǎn)資料，因此分地中采用遠近肥瘦搭配的插花分配方式，并且當時主要依靠肩挑人扛的生產(chǎn)方式也能夠適應土地插花局面。隨著生產(chǎn)力發(fā)展，很多地方在九十年代自發(fā)通過集體內(nèi)部土地調(diào)整方式，解決日漸凸顯的土地細碎化矛盾。就在這時，一個理念先行，并且在貴州湄潭只經(jīng)過短暫試行的“生不增、死不減”做法，被一刀切地推向全國。今日來看，湄潭做法的教訓主要在于鎖定土地插花細碎局面，嚴重不能適應當前農(nóng)業(yè)機械化要求。進行制度調(diào)整，本來目的是調(diào)整生產(chǎn)關系以釋放生產(chǎn)力?，F(xiàn)在的結果是，繼續(xù)在保護產(chǎn)權的抽象口號下，讓生產(chǎn)關系越來越變成生產(chǎn)力發(fā)展的障礙。國務院發(fā)展研究中心的一項調(diào)研表明，今日的貴州湄潭農(nóng)民有90%以上是反對“生不增、死不減”。

早期的遠近肥瘦搭配的插花分配方式，留下了土地細碎化矛盾。

相對于八十年代，當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)除了發(fā)生從肩挑人扛變成機械化作業(yè)之外，還經(jīng)歷著大量農(nóng)民脫離土地和脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的趨勢。隨著城鎮(zhèn)化推進，將會有越來越多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（盡管未來長期依然有幾億農(nóng)民還依靠土地）。在日漸普遍的人地分離趨勢下，土地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶不再統(tǒng)一。這個時候，繼續(xù)強化土地承包權，實則是在強化不從事生產(chǎn)的原來承包戶的權利。八十年代強調(diào)穩(wěn)定承包關系，是為了讓從事生產(chǎn)的農(nóng)民吃“定心丸”，激發(fā)經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。現(xiàn)在的結果是，強化承包戶當“二地主”的權利，已經(jīng)從農(nóng)村進城的大學生、工商戶、大學教授的承包地權利，繼續(xù)被強化保護。這樣的土地制度，非常不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，阻礙推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在產(chǎn)權這樣細碎的土地上面，國家每年上萬億的惠農(nóng)投入，也很難取得效果。土地整治中，國家投錢改善農(nóng)業(yè)基礎設施，出現(xiàn)農(nóng)民爭相當“釘子戶”，造成“斷頭路、斷頭溝”普遍存在，便是教訓。

由于過去的改革造成農(nóng)民生產(chǎn)不便利，造成農(nóng)業(yè)機械無法下田，造成國家投資無法落地，就倒逼新的改革。在學界煞費苦心論證二十多年，終于將土地承包經(jīng)營權從債權變成物權，寫進《物權法》不久之后，實踐中又很快提出了土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”改革措施。如此細碎的土地上，設置如此復雜的土地制度，生產(chǎn)成本和土地資源配置成本必然高昂。臺灣地區(qū)和日本，用去幾十年和花費巨大代價，都沒有解決土地產(chǎn)權細碎問題。將土地承包經(jīng)營權一分為二，試圖通過經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實現(xiàn)生產(chǎn)資料優(yōu)化配置，實際就是在填之前改革挖下的坑，實屬不得已。

我們本來是土地所有權屬于集體，實施統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制。只要利用好集體土地制度，完全可以避免東亞地區(qū)普遍遭遇的土地細碎化困擾問題。比如，將農(nóng)戶的承包權變成收益權，虛化農(nóng)民與具體地塊的關系。由集體統(tǒng)一發(fā)包土地，愿意種地的農(nóng)民，從集體承包土地從事生產(chǎn)，不愿意種地的農(nóng)民從集體獲得經(jīng)濟利益。這樣才能夠?qū)⑼恋刭Y源配置到實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營戶手中?，F(xiàn)在集體土地權利完全得不到體現(xiàn)，不僅如此，當前還推動土地確權，花費上千億，將不僅農(nóng)民自己很清楚，而且二輪承包之后已經(jīng)頒發(fā)過土地承包經(jīng)營權證的承包地權利，重新確認一遍。這無非是用GPS定位田埂和測量面積來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的人工測量手段。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權已經(jīng)相當清楚，完全沒有必要浪費大量財政資金，重新做一遍。

再就是“長久不變”政策。在推廣湄潭“生不增、死不減”政策基礎上，二輪土地承包規(guī)定30年不變。農(nóng)民理解是土地承包經(jīng)營政策30年不變，政府是要求具體承包關系30年不變。30年不變?nèi)∠r(nóng)民通過村民自治自主調(diào)整土地的權利，讓土地細碎插花固定下來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難度越來越大。土地承包期限30年才過去不到一半時間，2008左右又提出“長久不變”。農(nóng)民與集體之間的承包關系，再次被強制下來。農(nóng)村土地集體所有權也是受《物權法》保護的權利，集體經(jīng)濟組織作為所有人的主體地位完全被忽視。由于“長久不變”這一說法很含糊，現(xiàn)在所有的研究都要針對“長久”到底是多久的問題，如何立法才能邏輯自洽?，F(xiàn)實中，土地細碎、產(chǎn)權分散造成的農(nóng)田水利無法建設、機械無法下田等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的問題，較少有人去研究。保護農(nóng)民的土地承包權利，首先要保護農(nóng)民低成本而高效率地從事生產(chǎn)的權利。無論《土地承包法》通過修改，怎么做到邏輯上自洽，一旦脫離農(nóng)民現(xiàn)實生產(chǎn)需求，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力釋放，就都只是立法者自娛自樂而已。

建議在二輪土地承包期限之內(nèi)，不要再人為提前規(guī)定土地承包期限到底是多長。到2028年還有十多年，未來十年是中國社會轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化的關鍵十年。未來中國發(fā)展到何種高度，很難提前預測，農(nóng)村發(fā)展到何種程度，也很難預知。那么，就要等到時機成熟情況，再規(guī)劃下一輪土地承包政策不遲。

另外是建設用地方面。為了保護耕地，我國實施土地用途管制制度，地方建設用地規(guī)?？偭渴芸刂?。守土有責的國土資源部，嚴格執(zhí)行土地政策，實施管控即可?？墒亲鳛楣芸卣?，又推行“增減掛鉤”政策。簡單說，減少農(nóng)村建設用地，就可以增減城市建設用地規(guī)模。農(nóng)村建設用地主要是宅基地一塊，這就帶來地方政府拆農(nóng)民房子的動力，出現(xiàn)各種農(nóng)民上樓現(xiàn)象。極端的是我國西部兩個城市進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設時，都指望拆農(nóng)民房子，產(chǎn)生建設用地指標，用這換錢，來支付農(nóng)民進城成本。問題是建設用地指標必須要落地，且必須變成商住用地才能換錢，讓渡一部分土地出讓收入，以指標形式向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付。而城市本身需要的建設用地是有限的，城市建設所能夠消化的建設用地指標也是有限的。并非建設用地指標越多，財富就越多。負面效應是，有了指標，就突破了國土部控制，然后就擴大城市房地產(chǎn)規(guī)模。今日的城市房地產(chǎn)庫存，與“增加掛鉤”政策關系極大。尤其是中西部縣城出現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重脫節(jié)的房地產(chǎn)泡沫局面。

如果是建設用地規(guī)模限制了我國經(jīng)濟進一步發(fā)展，那就適當擴大一點。真正需要擴大建設用地規(guī)模的，就足量給予。問題是，目前中國還沒有哪個城市是因為建設用地規(guī)模不足而造成缺乏發(fā)展動力。不要將發(fā)展問題推給國土部門，國土部門也完全沒有必要為“市長行為”開口子。作為管控者，國土部門有責任控制好“地根”。“增減掛鉤”政策讓土地管控制度陷入混亂。

另外是宅基地退出方面。長期來看，隨著農(nóng)民進城增加，農(nóng)村宅基地必然逐步減少。一些人太過于焦急，非要在短期內(nèi)將農(nóng)民宅基地退出來，甚至變成城鎮(zhèn)建設用地。如此，就開始提出宅基地有償退出制度。所謂的宅基地有償退出，最終只能是地方政府通過財政資金買單。有些地區(qū)甚至套用拆遷征地政策，退出農(nóng)村宅基地。問題是，政府有那么多錢來退出農(nóng)民宅基地嗎？一些地區(qū)的耕地拋荒問題都還沒有解決，此時非要花錢將農(nóng)民的房子拆遷，完全沒有必要。中部某個總人口不到60萬的縣，按照將大部分農(nóng)民房子拆掉規(guī)劃核算，資金缺口居然高達130億。

農(nóng)民退出宅基地是一個自然而然的過程。放在那里，過一段時間，真正進城農(nóng)民的房子自然而然就廢棄掉，再統(tǒng)一進行土地復墾，成本極低。再說放在那里，還構成一些進城失敗的農(nóng)民作為退路?，F(xiàn)在大學畢業(yè)學生都不容易在城市立足，何況是農(nóng)民。沒有必要花錢去拆農(nóng)民的房子。相反，一旦政府花錢退出農(nóng)村宅基地，那些真正進城的農(nóng)民反而不會自發(fā)退出宅基地，因為有了收入預期。中國當前如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進城，必然包含極大社會風險。需要留點資源冗余量，作為社會保底。

再就是集體經(jīng)營性建設用地入市方面。本來國家出臺集體經(jīng)營性建設用地入市，是為了解決《土地管理法》修訂之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地留下的遺留問題。針對存量方面。存量的集體經(jīng)營性建設用地總共有三、四千萬畝，并且主要集中在當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達的東部地區(qū)?，F(xiàn)在一些地區(qū)開始實施集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作。隨著改革推進，一些人就開始要求將農(nóng)村宅基地也納入到集體經(jīng)營性建設用地范圍。農(nóng)民退出宅基地，然后變成集體經(jīng)營性建設用地，變相實現(xiàn)宅基地作為經(jīng)營性建設用地入市。一些人有意模糊政策初始意圖，改革忘記了起點。作為解決歷史遺留問題的集體經(jīng)營性建設用地入市政策，逐步就要變成農(nóng)民宅基地入市通道。這實質(zhì)是突破土地用途管制制度。宅基地就是宅基地，不能因為宅基地在土地用途分類上屬于建設用地，就可以變成經(jīng)營性建設用地。一旦將允許農(nóng)民宅基地變成集體經(jīng)營性建設用地，并且允許入市，整個土地用途管制制度和建設用地規(guī)模控制制度，都將瓦解。這種做法將會帶來包括地方政府推動農(nóng)民上樓在內(nèi)的很多嚴重問題。

另外，還包括征地制度改革方面。一些人主張限制政府征地范圍，確定公共利益目錄，只允許政府在公共利益范圍內(nèi)實施征地。這種說法完全不具有操作性。政府征收土地通過配套之后，才能具有出讓價值，用于商業(yè)開發(fā)的土地所產(chǎn)生的極差地租，來自于周邊公共配套。如果不對這部分土地進行征收，就是將公共利益讓給私人，培養(yǎng)一大批食利階層。城市拆遷戶通常都比普通市民擁有更多財產(chǎn)。另外，制定公共利益目錄完全不具有操作性，根本無法確定哪些屬于公共利益的開發(fā)，哪些屬于私人利益的建設。這個問題，在一些人通常用來舉例論證的美國，也是無法清晰界定的。我們的土地征收制度，讓城市化帶來的土地自然增值收益收歸公有，用于公共建設開支和公共福利支出，讓大多數(shù)人享有，實現(xiàn)地利歸公目標，具有完全正當性。

一切社會建設和社會發(fā)展，都建立在特定的土地制度基礎上。西歐國家通過資產(chǎn)階級革命，打破封建地權，建立資本主義地權，才實現(xiàn)了近代以來的社會建設。我國通過土地革命消滅封建地權，實現(xiàn)社會主義土地公有制，為社會主義建設奠定基礎。曹錦清先生到印度去考察發(fā)現(xiàn)，沒有經(jīng)過土地革命的印度還保留封建地權，成為當前印度發(fā)展的最大障礙。深陷“發(fā)展陷阱”的拉美國家的土地有封建化趨勢，大資本家壟斷土地，成為食利階層，形成阻礙社會發(fā)展的毒瘤。日本和我國臺灣地區(qū)在二戰(zhàn)后也都進行了土地革命，打破封建地主階級，奠定現(xiàn)代化基礎。也在這個意義上，我們必須清醒看到現(xiàn)有土地制度對我國發(fā)展的重要性。珍惜土地制度優(yōu)勢，推動中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化健康有序發(fā)展。

土地制度改革問題要放在戰(zhàn)略高度思考。習近平總書記在多個場合反復強調(diào)土地制度改革的底線。在科學認識還沒跟上實踐復雜性的情況下，堅守底線，是最大的改革智慧。

本文系觀察者網(wǎng)獨家稿件，文章內(nèi)容純屬作者個人觀點，不代表平臺觀點，未經(jīng)授權，不得轉(zhuǎn)載，否則將追究法律責任。關注觀察者網(wǎng)微信guanchacn，每日閱讀趣味文章。