報(bào)告摘要：

本報(bào)告是對(duì)十八屆三中全會(huì)決議涉農(nóng)條款的解讀，主要解讀了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的第11條、20條、21條、23條。報(bào)告從農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池的角度，對(duì)決議涉農(nóng)條款進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致、逐字逐句的解讀，提出了與目前國(guó)內(nèi)政策部門主流意見相當(dāng)不同的看法。

報(bào)告認(rèn)為，全面深化改革是當(dāng)前一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)，但就農(nóng)村來講，在仍有接近7億農(nóng)村留守人口、其中近3億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的情況下，如何保障農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)收入與農(nóng)業(yè)就業(yè)等基本權(quán)利，保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，保留進(jìn)城失敗農(nóng)民的退路，從底線和基本人權(quán)角度考慮中國(guó)“三農(nóng)”問題，就尤其需要在農(nóng)業(yè)政策上有冷靜決策。

報(bào)告認(rèn)為，改革開放以來，以家庭承包制為基礎(chǔ)的現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度仍然具有極大活力，不應(yīng)貿(mào)然通過國(guó)家政策和財(cái)政支持推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要讓兩億多戶小農(nóng)仍然可以從農(nóng)業(yè)中獲取收入與就業(yè)，讓農(nóng)民有歸宿和退路。包括無法在城市體面安居農(nóng)民工在內(nèi)的9億農(nóng)民有退路，中華民族才有出路！

報(bào)告認(rèn)為，承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房都是在村生產(chǎn)和生活的農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)和生活的基本條件，是不能夠失去、一旦失去將無法再繼續(xù)在村莊生產(chǎn)和生活下去的基本保障。對(duì)于依然要在村莊進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來講，承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房不可交易，也就不能成為所謂財(cái)產(chǎn)權(quán)。

報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度安排有巨大優(yōu)越性，其核心是做到了“漲價(jià)歸公、地利共享”，中國(guó)土地制度安排是新民主主義革命和社會(huì)主義改造的成果，是消滅了土地私有制和土地食利者階層的制度，是中國(guó)取得舉世矚目經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的關(guān)鍵。

報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制了強(qiáng)勢(shì)資本下鄉(xiāng)和保護(hù)了農(nóng)民基本生存權(quán)利，使中國(guó)進(jìn)城失敗的農(nóng)民仍然可以返回農(nóng)村的家鄉(xiāng)。這個(gè)意義上，正是中國(guó)體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使中國(guó)城市沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)，或中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)消解了城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)。

報(bào)告最后認(rèn)為，從當(dāng)前中國(guó)國(guó)情來看，城市是中國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展極，農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器，城市的全面深化改革與農(nóng)村保持相對(duì)穩(wěn)定是相反相承、相互補(bǔ)充、相互支持的關(guān)系。我們不能為了改革而改革，有時(shí)候，不改才是最大智慧。報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村基本制度正是中國(guó)過去30年保持了“發(fā)展中的穩(wěn)定”的秘密，也是未來30年中國(guó)走出中等收入陷阱的最大制度紅利。

十八屆三中全會(huì)決議對(duì)三農(nóng)問題做了詳細(xì)規(guī)劃和部署

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是一個(gè)重要文獻(xiàn)。改革30多年，中國(guó)由低收入國(guó)家步入到了中等收入國(guó)家，在未來20-30年能否走出中等收入陷阱，由中等收入國(guó)家順利躋身高收入國(guó)家，是當(dāng)前中國(guó)面臨的艱難任務(wù)。十八屆三中全會(huì)決議所要解決的問題，就是要清除中國(guó)未來20-30年發(fā)展所面臨體制機(jī)制障礙，以走出中等收入陷阱，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

中國(guó)能否走出中等收入陷阱，如何走出中等收入陷阱，是重大戰(zhàn)略選擇。習(xí)近平總書記指出，改革開放前30年和改革開放后30年應(yīng)是“兩個(gè)不能否定”，即不以改革開放后30年否定前30年，也不以前30年否定后30年。習(xí)總書記的講話非常重要，因?yàn)檎歉母镩_放前30年為改革開放提供了基礎(chǔ)，沒有改革開放前30年打下的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、制度等等各方面基礎(chǔ)，沒有改革開放前建立的完整國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和初步實(shí)現(xiàn)的工業(yè)化基礎(chǔ)，改革開放將既無基礎(chǔ)，也無對(duì)象。改革開放是在新形勢(shì)新條件下，利用改革開放前30年的基礎(chǔ)，順勢(shì)而上，用短短30年實(shí)現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的跨越式成長(zhǎng)，創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡。未來30年中國(guó)能否走出中等收入陷阱，躋身發(fā)達(dá)國(guó)家行列，將是考驗(yàn)中華民族智慧的重大命題。

走出中等收入陷阱，中國(guó)必須實(shí)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新，沒有產(chǎn)業(yè)升級(jí)，沒有高新技術(shù)的全面發(fā)育，中國(guó)不可能成為發(fā)達(dá)國(guó)家。產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新非一日之功，期間，當(dāng)前具有比較優(yōu)勢(shì)的中國(guó)制造業(yè)需繼續(xù)保持其在世界上的優(yōu)勢(shì)位置，從而為中國(guó)發(fā)展提供持續(xù)的資源支持。改革開放以來，農(nóng)村成為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，正是農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力和農(nóng)村社會(huì)保持了穩(wěn)定，而使中國(guó)可以成為“世界工廠”，可以保持發(fā)展中的穩(wěn)定。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有效緩解和消化了城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。未來20-30年，中國(guó)農(nóng)業(yè)GDP占比將繼續(xù)下降，但農(nóng)村人口將仍保持在一個(gè)相當(dāng)龐大數(shù)量。農(nóng)村是否可以保持穩(wěn)定，農(nóng)村能否繼續(xù)作為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，從而為中國(guó)發(fā)展提供戰(zhàn)略縱深，將事關(guān)中國(guó)現(xiàn)代化的成敗。中國(guó)式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將在未來20-30年仍然構(gòu)成中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

未來30年，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、中國(guó)制造、產(chǎn)業(yè)升級(jí)將構(gòu)成驅(qū)動(dòng)中國(guó)走出中等收入陷阱的三輪，“三輪驅(qū)動(dòng)”是中國(guó)特色的現(xiàn)代化道路，也是中國(guó)可以走出中等收入陷阱的有力保證。從這個(gè)意義上看，新中國(guó)的發(fā)展大致可以劃分三個(gè)30年，前30年是打基礎(chǔ)，其中最重要的是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人的素質(zhì)基礎(chǔ)、基本制度基礎(chǔ)，后30年是以前30年的三大基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并保持了發(fā)展中的穩(wěn)定。未來30年則要繼續(xù)以前面兩個(gè)30年所積累下來的基本制度基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，繼續(xù)順勢(shì)而上，實(shí)現(xiàn)超越。我理解，十八屆三中全會(huì)決議就是在這樣一個(gè)時(shí)代背景下面出臺(tái)的。

以三輪驅(qū)動(dòng)的中國(guó)現(xiàn)代化道路來看決議中涉農(nóng)部分，就可以有一些有趣的看法。以下分別對(duì)決議中涉農(nóng)部分進(jìn)行討論。

關(guān)于“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”

I、文件解讀。

十八屆三中全會(huì)決議第20條：

加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。
 
其中尤其值得重視的有以下四條：

a、堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位。推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。

b、賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

c、鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

d、鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。

解讀：

第一條：“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位。推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。”

此條的第一句是“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位”，是說，在農(nóng)業(yè)中，家庭經(jīng)營(yíng)具有基礎(chǔ)性地位，全世界成功的農(nóng)業(yè)大都是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的，何況目前中國(guó)還有2.1億農(nóng)戶，家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位不容質(zhì)疑。

第二句：“推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新”，此句共提出了四種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，家庭經(jīng)營(yíng)我們都很熟悉，但要注意，家庭經(jīng)營(yíng)并不僅指當(dāng)前2.1億戶小農(nóng)的經(jīng)營(yíng)，而是包括家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶在內(nèi)的以家庭勞動(dòng)力為主的所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。集體經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)也很熟悉，但總體來講，當(dāng)前農(nóng)業(yè)中仍然保留集體經(jīng)營(yíng)方式的已極為罕見，總體來講，改革開放以來，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)占比快速下降，將來也很難成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式中有地位的方式。合作經(jīng)營(yíng)是過去幾年國(guó)家大力鼓勵(lì)推進(jìn)的經(jīng)營(yíng)方式，從目前情況來看，雖然農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營(yíng)數(shù)量已經(jīng)極大，但真正以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)合作社數(shù)量極少，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)合作社是資本或個(gè)人打著合作社的幌子套取國(guó)家補(bǔ)助資金。“企業(yè)經(jīng)營(yíng)”也是一種我們熟悉的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，過去政策文件中提“公司+農(nóng)戶”，提農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，其中的核心都是企業(yè)經(jīng)營(yíng)。不過，過去“公司+農(nóng)戶”、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一般都只是涉及產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)，比較少涉及產(chǎn)中環(huán)節(jié)。現(xiàn)在講企業(yè)經(jīng)營(yíng)，是指企業(yè)直接到農(nóng)村經(jīng)營(yíng)種養(yǎng)業(yè)，工商資本在農(nóng)業(yè)中的位置更被強(qiáng)化了。

此句中最重要的是“推進(jìn)”一詞。“推進(jìn)”四種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，顯然是對(duì)當(dāng)前以2.1億戶農(nóng)民為主體的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)狀況不滿意，尤其擔(dān)心將來誰來種田，如何解決小農(nóng)戶與大市場(chǎng)對(duì)接及小農(nóng)戶與大生產(chǎn)對(duì)接難題而生。“推進(jìn)”的含義就是要通過國(guó)家政策乃至資金支持，改變當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)營(yíng)占絕對(duì)主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局。

以筆者的判斷，即使國(guó)家“推進(jìn)”，集體經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)的發(fā)展空間也不大，經(jīng)營(yíng)形式的占比不會(huì)太大。企業(yè)經(jīng)營(yíng)可能會(huì)有很大積極性，但面對(duì)汪洋大海般小農(nóng)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的空間也不會(huì)太大，不過，企業(yè)可能反過來借此要求國(guó)家更多政策、資金扶持。家庭經(jīng)營(yíng)中，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)仍然將占主導(dǎo)，在國(guó)家支持下，家庭農(nóng)場(chǎng)，專業(yè)大戶可能有較大發(fā)展。

第二條：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。

此條有兩句，第一句又可分為兩個(gè)部分，第一部分“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)能”，這是對(duì)過去中央政策的重申，第二部分是“賦予農(nóng)民對(duì)承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，這是《決定》中新增內(nèi)容。

是否賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，一直是學(xué)界和政策部門爭(zhēng)議的一個(gè)要點(diǎn)，一派認(rèn)為，賦予農(nóng)民對(duì)承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，就可能導(dǎo)致農(nóng)民失地，因此不應(yīng)賦予；另一派認(rèn)為，只有放開承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，農(nóng)民才能獲得更多資金的支持，從而可以更加有效地獲得進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所急需的資金。

賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能后就涉及到兩個(gè)方面的問題，第一是從經(jīng)營(yíng)者來講，經(jīng)營(yíng)失敗怎么辦？應(yīng)該說，經(jīng)營(yíng)失敗就是失去承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。第二是從抵押擔(dān)保方來講，若不能按時(shí)收回資金，就要將承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)收回。但問題是，無論是經(jīng)營(yíng)者失地，還是抵押擔(dān)保方收回承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，都會(huì)帶來嚴(yán)重問題。

農(nóng)民失地，農(nóng)民怎么辦？若經(jīng)營(yíng)者是通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者（家庭農(nóng)場(chǎng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作社、企業(yè)），這些經(jīng)營(yíng)者最有通過經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保獲得資金的需求，但如果經(jīng)營(yíng)失敗，他們的經(jīng)營(yíng)權(quán)流失，可能帶來嚴(yán)重后果：因?yàn)檫@些經(jīng)營(yíng)者一般是按年度支付農(nóng)民租金，而獲得的是多年經(jīng)營(yíng)權(quán)。換句話說，流入土地的經(jīng)營(yíng)者根本就沒有資格將農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拿去抵押、擔(dān)保。

實(shí)際上，過去地方一直出臺(tái)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保的地方性政策，卻極少有銀行愿意以農(nóng)民承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押、擔(dān)保而放款，其中原因是，農(nóng)地收益太少，地塊零碎，難以經(jīng)營(yíng)，這樣的抵押、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)太大。

這個(gè)意義上講，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保在實(shí)踐中可能難以實(shí)行。若在政策鼓勵(lì)下得以實(shí)行，其后果也可能相當(dāng)糟糕。

此外，賦予農(nóng)民對(duì)承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是一種對(duì)農(nóng)地的新的產(chǎn)權(quán)安排，這樣一種產(chǎn)權(quán)安排還可能引發(fā)更加嚴(yán)重的“反公地悲劇”，導(dǎo)致農(nóng)地難以有效率地經(jīng)營(yíng)。具體地，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的重要特點(diǎn)是面積狹小，地塊分散，農(nóng)民“人均一畝三分、戶均不過十畝”且分散為七、八上十塊的農(nóng)地，經(jīng)營(yíng)起來極不方便。在這樣一個(gè)面積狹小、地塊分散的耕地格局中，進(jìn)一步進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，包括允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排更加復(fù)雜，就可能導(dǎo)致農(nóng)地難以有效耕種的嚴(yán)重問題，即所謂“反公地悲劇”。在當(dāng)前具體承包關(guān)系保持穩(wěn)定的格局下面，在承包者與經(jīng)營(yíng)者越來越發(fā)生分離的格局下面，這樣一種“反公地悲劇”已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，相當(dāng)不利于農(nóng)地有效率經(jīng)營(yíng)了。現(xiàn)在讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、擔(dān)保，必進(jìn)一步復(fù)雜化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排，必有更多農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體介入到農(nóng)地利益分享中來，從而必進(jìn)一步使農(nóng)地難以有效率耕地：整合如此破碎、分散且復(fù)雜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)將變成不可能完成的任務(wù)。

實(shí)際上，解決“反公地悲劇”的辦法是有的，即農(nóng)村土地是集體所有，土地是生產(chǎn)資料，而非農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民作為勞動(dòng)力，在土地這一基本生產(chǎn)資料上進(jìn)行勞動(dòng)，獲得勞動(dòng)收入。如果農(nóng)民要進(jìn)城打工，他們不再依靠在土地這一生產(chǎn)資料上的勞動(dòng)來獲得收入，他們就不應(yīng)該再占有土地（當(dāng)然，他們可以從集體經(jīng)營(yíng)的土地收益中分享土地利益），或者說，當(dāng)農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，留下來的土地就由仍然在村務(wù)農(nóng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)，一旦進(jìn)城農(nóng)民返回農(nóng)村，他又可以有獲得土地進(jìn)行生產(chǎn)的權(quán)利。這樣，農(nóng)村集體土地就總是由仍然留村的集體成員來經(jīng)營(yíng)，并因此可以按照最方便最有效率的方式經(jīng)營(yíng)，這樣就不會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村普遍出現(xiàn)的農(nóng)地上越來越嚴(yán)重的“反公地悲劇”。在當(dāng)前面積狹小、地塊分散的農(nóng)地上，給承包戶越大的土地權(quán)能，土地經(jīng)營(yíng)者就越是難以有效整合破碎分散的產(chǎn)權(quán)，就越是無法有效地經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地制度似已走入死胡同。此事要引起決策層高度重視。

此條第二句“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，這里的入股是指作為股份投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中，而作為股份的含義是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，如果農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比經(jīng)營(yíng)失敗，就要由包括農(nóng)民入股的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與損失。就是說，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后可能不僅無法分享到利益，反而還要賠錢。從當(dāng)前全國(guó)進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的實(shí)例來看，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)失敗的案例比比皆是，風(fēng)險(xiǎn)極大，但若要由分散的一家一戶的小農(nóng)來賠錢，這種可能性幾乎為零。

從現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)失敗案例極多，讓作為基本保障的農(nóng)民土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到風(fēng)險(xiǎn)極大的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，要慎重啊。

第三條：鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

這一條可以分為相互關(guān)聯(lián)的兩句，第一句“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，其目標(biāo)是第二句：“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。

先來看第一句：“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，流入方是“專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)”等所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，尤其要注意的是“鼓勵(lì)”和“在公開市場(chǎng)上”兩個(gè)關(guān)鍵詞，“鼓勵(lì)”的意思是國(guó)家要給予土地流轉(zhuǎn)以政策和資金支持，“在公開市場(chǎng)上”的意思是，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)不在鼓勵(lì)之列，只有公開的、規(guī)范的、簽定了正式土地流轉(zhuǎn)合同的、有固定土地流轉(zhuǎn)年限的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)才被鼓勵(lì)，即才能得到政策和資金支持。

再來看第二句：“發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，這一句是前一句的目標(biāo)，即國(guó)家支持通過正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)形成各種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此句中不再是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而是未設(shè)上限，即凡是規(guī)模經(jīng)營(yíng)都受到國(guó)家的支持。

兩句聯(lián)系起來，這一條款顯然是對(duì)單家獨(dú)戶小規(guī)模的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)不滿意，對(duì)農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不滿意，而要通過國(guó)家支持形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有了規(guī)模經(jīng)營(yíng)才有可能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

三農(nóng)問題一直是中國(guó)的重點(diǎn)問題

進(jìn)一步說，這一條款的意思是，國(guó)家要下定決心通過支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)來消滅小農(nóng)，瓦解中農(nóng)？

具體地說，“專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)”，都不是當(dāng)前2.1億戶小農(nóng)，小農(nóng)是不受鼓勵(lì)的，是不被扶持的，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)”才是被鼓勵(lì)和扶持的。

當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的人地分離，即很多承包土地的農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，已經(jīng)不再耕種土地，他們將土地流轉(zhuǎn)出來，有關(guān)部門調(diào)查所獲數(shù)據(jù)，當(dāng)前中國(guó)承包地的21%已發(fā)生流轉(zhuǎn)。不過，農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)往往是非正規(guī)的，既無固定流轉(zhuǎn)年限，又無正式流轉(zhuǎn)合同，往往是口頭協(xié)議。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也絕大多數(shù)是在村莊范圍內(nèi)發(fā)生的，是親朋好友、兄弟姐妹之間的土地流轉(zhuǎn)。村莊是熟人社會(huì)，雖然是口頭協(xié)議，協(xié)議卻極有效力，很少因?yàn)槭强陬^協(xié)議而引發(fā)土地流轉(zhuǎn)沖突。因?yàn)槭亲园l(fā)、小范圍、非正規(guī)協(xié)議且無固定年限的土地流轉(zhuǎn)，土地租金一般都比較低，甚至不付土地租金也占到相當(dāng)比例。進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)戶因?yàn)檫M(jìn)城，無法經(jīng)營(yíng)土地，流轉(zhuǎn)土地給鄰里親朋，鄰里親朋正好幫助照顧仍在家留守的年老父母，有無租金就不重要，且一旦自己進(jìn)城失敗，返回農(nóng)村可隨時(shí)要回承包地耕種。因此，進(jìn)城農(nóng)民寧愿低租金將土地非正規(guī)地流轉(zhuǎn)給鄰里親朋，也不愿高租金正規(guī)地流轉(zhuǎn)給外來大戶。流入土地的農(nóng)戶，因?yàn)橹恢Ц遁^低租金，又有適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而可能每年有3-5萬農(nóng)業(yè)收入，從而有不低于外出務(wù)工收入，進(jìn)而成為農(nóng)村“中堅(jiān)農(nóng)民”（簡(jiǎn)稱“中農(nóng)”）。“中堅(jiān)農(nóng)民+留守老人”就形成了當(dāng)前農(nóng)村穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

外來大戶通過公開市場(chǎng)上正規(guī)地流入土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這種規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須連片，連片經(jīng)營(yíng)的耕地中一定會(huì)有仍然不愿或不能進(jìn)城而需要留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶，這些留村農(nóng)戶與進(jìn)城農(nóng)戶不一樣，他們對(duì)土地經(jīng)營(yíng)收入很看重，若要流入他們的土地，土地租金必須很高，甚至要高到不低于自己務(wù)農(nóng)的土地純收入（比如種糧一年1，000元），一戶索要高租金，必定所有土地高租金，高租金的結(jié)果是，規(guī)模經(jīng)營(yíng)者從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)極大。

高租金流入土地從而經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)極大的規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，必然要求國(guó)家更多更高的政策和資金支持，國(guó)家因此背上沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)又使之前農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)消失，從而消滅了“中堅(jiān)農(nóng)民”，又使之前以中老年農(nóng)民為主的老人農(nóng)業(yè)消失，在城市并無任何就業(yè)優(yōu)勢(shì)的中老年農(nóng)民失去土地，無事可干。之前老人農(nóng)業(yè)不僅是收入，而且是就業(yè)，現(xiàn)在這些老人的余生就只能是打打麻將和在村頭曬曬太陽了。

且問題是，中農(nóng)+老人農(nóng)業(yè)，種糧食的單產(chǎn)一定高于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

且問題是，國(guó)家為什么要支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)者打敗小農(nóng)。

且問題是，即使有國(guó)家支持，以高租金租入土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)極大，一旦失敗，他們不再有能力按年度支付農(nóng)民土地租金，就有破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，之前簽定的固定期正規(guī)合同就變成政府負(fù)擔(dān)，成千上萬農(nóng)民來找一心一意推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)政府，政府究竟是何苦？

小結(jié)一下，本條款的政策含義大概是，要通過國(guó)家支持來形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以代替當(dāng)前中國(guó)2.1億戶小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)，以解決小農(nóng)與大生產(chǎn)和大市場(chǎng)之間的矛盾。具體辦法則是鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，這樣就可能形成與當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是不規(guī)范的、自發(fā)的、口頭協(xié)議的流轉(zhuǎn)所不同的流轉(zhuǎn)形式及其結(jié)果。這樣一種認(rèn)識(shí)當(dāng)然也是建立在當(dāng)前農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)無效率的判斷上的。

但是，當(dāng)前正在發(fā)生且占據(jù)主導(dǎo)的農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，可能并非一般人所想象的那樣無效率。具體來講，當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城后，其承包耕地要么由留守在家中老年父母耕種，這樣形成了一個(gè)農(nóng)民家庭通過代際分工來獲得“務(wù)工收入+務(wù)農(nóng)收入”的結(jié)構(gòu)，缺乏在城市務(wù)工機(jī)會(huì)的中老年農(nóng)民（50歲-65歲甚至70歲）因?yàn)閯?wù)農(nóng)而有農(nóng)業(yè)收入，也因?yàn)閯?wù)農(nóng)而可以隨季節(jié)展開自己的生命意義、生活過程與節(jié)奏。中老年人務(wù)農(nóng)，精心耕作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率極高，而農(nóng)村消費(fèi)又低，又有村莊熟人社會(huì)的互助合作，這就使一個(gè)農(nóng)民家庭可以收入最大化而消費(fèi)較低，農(nóng)民家庭每年都有節(jié)余，生活充實(shí)富足。若農(nóng)民可以全家進(jìn)城，他們的土地低價(jià)、非正規(guī)地流轉(zhuǎn)給仍然留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶，這些仍然留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶若可以流入30-50畝耕地，他們每年就可以有3-5萬元農(nóng)業(yè)純收入，再加上副業(yè)收入，他們就可以獲得不低于進(jìn)城務(wù)工的收入，這些經(jīng)濟(jì)收入在村莊、社會(huì)關(guān)系也在村莊的“中農(nóng)”就成為村莊中堅(jiān)力量。“中農(nóng)+老人農(nóng)業(yè)”構(gòu)成了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的基本結(jié)構(gòu)。

在這個(gè)基本結(jié)構(gòu)中，無論是老人農(nóng)業(yè)，還是中農(nóng)種田，都是精耕細(xì)作，糧食畝產(chǎn)一定是高于規(guī)模農(nóng)業(yè)的，這也是今年中國(guó)糧食“十連增”的基礎(chǔ)。對(duì)農(nóng)村缺少進(jìn)城務(wù)工機(jī)會(huì)的中老年農(nóng)民來說，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅是獲取農(nóng)業(yè)收入的需要，而且是就業(yè)，是勞動(dòng)創(chuàng)造尊嚴(yán)的需要。他們的人生不能只在麻將桌上度過。沒有勞動(dòng)，人生就很空虛生命就沒有意義。農(nóng)村中總有一些年輕人因?yàn)楦改柑匣蜃优《鵁o法進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們通過流入土地而有適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模，從而獲得在農(nóng)村體面生活的經(jīng)濟(jì)收入，這些人因此成為農(nóng)村村組干部、村民代表、鄉(xiāng)村治理積極分子、骨干力量。進(jìn)城失敗的農(nóng)民，包括因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和金融危機(jī)而失去就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民，他們隨時(shí)可以返回村莊要回承包地，自己種地以度時(shí)艱。

總之，當(dāng)前以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地所形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局，不說完美無缺，卻大體是不錯(cuò)的，不僅保持了農(nóng)民家庭的收入，給了農(nóng)村中老年人就業(yè)機(jī)會(huì)，讓不能離開村莊的中青年人以農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)，讓進(jìn)城失敗農(nóng)民順利返鄉(xiāng)，提供了糧食“十連增”，而且真正讓農(nóng)村成為了中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。

現(xiàn)在好了，政府要花錢來推動(dòng)土地正規(guī)地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)，因?yàn)?ldquo;在公開市場(chǎng)上”流轉(zhuǎn)，土地租金大幅度提高，因?yàn)?ldquo;規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大幅度提高，因?yàn)橥恋叵?ldquo;專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)”流轉(zhuǎn)，之前可以容納大量農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的耕地就不再能容納之前的老人農(nóng)業(yè)和中農(nóng)，這樣一來，在農(nóng)村中將出現(xiàn)以下格局：

在城市無就業(yè)優(yōu)勢(shì)的中老年農(nóng)民也將不再有農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。一旦離開了農(nóng)業(yè)，這些中老年農(nóng)民就成為吃進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商子女白食的消費(fèi)者。他們就不再有可以通過自己勞動(dòng)來獲得尊嚴(yán)的機(jī)會(huì)，他們?nèi)松饬x因此喪失。

中農(nóng)將因?yàn)橥恋馗咦饨鸲辉倏赡艿蛢r(jià)租入土地，他們因此無法再在農(nóng)村呆下去，而被迫到城市謀取機(jī)會(huì)。

進(jìn)城失敗農(nóng)民將不再可以隨時(shí)返回家鄉(xiāng)種田，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)，農(nóng)村的蓄水池作用也無法發(fā)揮。

以高租金租入土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者，因?yàn)樽饨鸶摺⒁?guī)模大，而相應(yīng)地利潤(rùn)薄、風(fēng)險(xiǎn)高，政府為了讓規(guī)模經(jīng)營(yíng)者不破產(chǎn)，就不得不為規(guī)模經(jīng)營(yíng)者提供政策支持和資金支持，就要為規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供政策性保險(xiǎn)，總之是要在之前的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出以外再背上沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

因?yàn)檗r(nóng)村人口不可能都轉(zhuǎn)入到城市，留守在村、無事可做的農(nóng)村老弱病殘將仍然居住在村莊，他們的土地卻在政府支持下流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，這樣，在村莊中就形成了龐大的“老弱病殘+經(jīng)營(yíng)大戶”的結(jié)構(gòu)，這個(gè)結(jié)構(gòu)與之前“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)”的結(jié)構(gòu)完全不同，這種結(jié)構(gòu)是脫節(jié)且對(duì)立的結(jié)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)大戶賺了錢，農(nóng)民眼紅不滿，經(jīng)營(yíng)大戶是一定希望只要農(nóng)民的地而不要農(nóng)民的人的。這樣一種沖突的結(jié)構(gòu)將帶來巨大治理成本。

更大的問題是，規(guī)模經(jīng)營(yíng)者很可能虧本，甚至破產(chǎn)。一旦破產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)大戶一走了之，之前按年支付的土地租金無人再付，農(nóng)民就群體去找支持大戶下鄉(xiāng)的政府。地方政府之前為了便利大戶經(jīng)營(yíng)而安排農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)，使農(nóng)民不再能回到過去“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)”的結(jié)構(gòu)中去，政府就將面對(duì)極為棘手的局面。

也就是說，在當(dāng)前中國(guó)還有大量農(nóng)民仍然沒有轉(zhuǎn)移進(jìn)城，且進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民的大部分也并未能在城市安居的情況下，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向規(guī)模經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的政策可能造成嚴(yán)重后果，結(jié)果是政府出了錢，規(guī)模經(jīng)營(yíng)虧了本，農(nóng)民不滿意，糧食又減產(chǎn)。

第四條：鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。

這一條有相互關(guān)聯(lián)的兩句，其中第一句有兩個(gè)要點(diǎn)，一是“適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，二是“鼓勵(lì)和引導(dǎo)”。這里面要注意，“適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”如何界定，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)”如何進(jìn)行。“鼓勵(lì)”一般要有政策和資金上的支持，這樣來說，就可能是政府通過政策和資金支持來鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入種養(yǎng)業(yè)中，典型是過去幾年出臺(tái)的政府支持工商資本建萬頭養(yǎng)豬場(chǎng)的政策。

“鼓勵(lì)和引導(dǎo)”不同于“允許”，如果是“允許工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，則可以說這是市場(chǎng)在起決定作用，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)”則是說，除市場(chǎng)以外，政府也在起重要作用。

在農(nóng)業(yè)GDP相對(duì)有限的情況下，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域是要分享農(nóng)業(yè)GDP的，比如，政府支持工商資本建萬頭養(yǎng)豬場(chǎng)，經(jīng)過若干年，工商資本終于打敗農(nóng)戶養(yǎng)豬，之前構(gòu)成一般農(nóng)戶重要收入來源的養(yǎng)豬收入因此就不再有。如果是工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域比小農(nóng)更有效率，那也只應(yīng)該是“允許”，現(xiàn)代的問題是“鼓勵(lì)”，是政府支持資本打敗小農(nóng)來分享本來不多的農(nóng)業(yè)GDP。

再看第二句，“向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式”，通過政府支持的工商資本下鄉(xiāng)，即使形成了現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式，這與9億農(nóng)民又有何干？在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總體供給過剩背景下面，在農(nóng)產(chǎn)品存在高度替代性的背景下面，在農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)依存度極低主要是內(nèi)銷的背景下面，政府支持工商資本從事農(nóng)業(yè)，實(shí)質(zhì)上是在支持資本分享本來就不多而農(nóng)民人數(shù)卻極多的農(nóng)業(yè)GDP。這沒有道理。

中國(guó)目前實(shí)現(xiàn)糧食自足完全沒有問題

II、政策辨析

以上對(duì)《決議》第20條：“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”主要內(nèi)容進(jìn)行了解讀，下面以此解讀為基礎(chǔ)，討論當(dāng)前三農(nóng)問題的核心及農(nóng)村政策的方向。

當(dāng)前中央農(nóng)業(yè)政策中有幾個(gè)重要的前提性預(yù)設(shè)，擇要有：小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無效率，老人農(nóng)業(yè)養(yǎng)不活中國(guó)，誰來種田是問題，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是方向，要素投入是關(guān)鍵。總之是要實(shí)現(xiàn)以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

但是，以上預(yù)設(shè)可能是有問題的。以下?lián)褚髡弑嫖觯?/p>

1、農(nóng)業(yè)問題還是農(nóng)民問題。

當(dāng)前中國(guó)仍然有接近7億農(nóng)村人口，其中勞動(dòng)力人口有近3億人，此外，還有2億多進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民工。進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民工的大多數(shù)都未能在城市安居，他們的父母、子女都留守農(nóng)村，自己年輕時(shí)進(jìn)城，運(yùn)氣好，他們獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入條件，他們就全家進(jìn)城了。大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民顯然難以獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入，他們進(jìn)城失敗還要返回農(nóng)村。因此，除去可以在城市體面安居的進(jìn)城農(nóng)民，仍然留守農(nóng)村的農(nóng)民及需要依托農(nóng)村、可能返回農(nóng)村的進(jìn)城農(nóng)民工之和應(yīng)在9億，這9億農(nóng)民是我們應(yīng)當(dāng)關(guān)心的首要問題。

雖然現(xiàn)在農(nóng)民收入中，務(wù)工收入占比越來越大，但至今農(nóng)民收入中仍有大約50%來自農(nóng)業(yè)。不足10%的農(nóng)業(yè)GDP由9億農(nóng)民來分享，人均不多，但對(duì)農(nóng)民極其重要。在可見的將來，9億農(nóng)民中的絕大多數(shù)仍然要依托農(nóng)村，依靠農(nóng)業(yè)收入，因?yàn)?億農(nóng)民進(jìn)城一定是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過程。

既然如此，如何將農(nóng)業(yè)GDP留給難以體面進(jìn)城的農(nóng)民就非常重要。在同等條件下，國(guó)家只應(yīng)支持9億農(nóng)民，要盡可能讓9億小農(nóng)獲取份額不大的農(nóng)業(yè)GDP。

那么誰是農(nóng)民？農(nóng)民是指在中國(guó)發(fā)展中最缺少機(jī)會(huì)缺少能力的大多數(shù)人，農(nóng)民不是指從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的工商資本，不是專業(yè)大戶，不是家庭農(nóng)場(chǎng)主，也不是所謂職業(yè)農(nóng)民，而是“人均一畝三分、戶均不過十畝”的最普遍的小農(nóng)+自發(fā)土地流轉(zhuǎn)形成的中農(nóng)，他們是農(nóng)民中的絕大多數(shù)。

現(xiàn)在國(guó)家提出農(nóng)民收入倍增計(jì)劃，提出解決三農(nóng)問題的功夫在于減少農(nóng)民。問題是將大量弱勢(shì)農(nóng)民弄到城里去了，他們?cè)诔鞘袩o法體面安居。留下少數(shù)農(nóng)民作為農(nóng)場(chǎng)主，在政府扶持下收入倍增，這解決了什么農(nóng)民問題？將農(nóng)民弄到城市貧民窟，農(nóng)民生活更糟糕，這有什么正義性可言？

農(nóng)民并非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者而是在中國(guó)現(xiàn)在發(fā)展階段中的大多數(shù)人口，他們收入不高，生活艱難。國(guó)家必須考慮他們的狀況，不給他們這個(gè)大多數(shù)人以出路，他們就不可能給中國(guó)現(xiàn)代化以出路。

如果說只是允許資本下鄉(xiāng)，允許規(guī)模經(jīng)營(yíng)，資本通過有效率地從事農(nóng)業(yè)來分享本來不多的農(nóng)業(yè)GDP還有情可原的話，鼓勵(lì)和推進(jìn)資本下鄉(xiāng)搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，通過政策支持和資金扶持資本去打敗小農(nóng)就實(shí)在是沒有道理。這種只看到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)表象而看不到農(nóng)民問題是未來30年中國(guó)現(xiàn)代化真正瓶頸的認(rèn)識(shí)實(shí)在是太糟糕了。

2、糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品供給。

從農(nóng)產(chǎn)品供給角度來看，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品大致可以分為兩個(gè)部分，一是種植業(yè)，二是養(yǎng)殖業(yè)，就種植業(yè)來講，主要是糧食和經(jīng)濟(jì)作物，其中糧食種植面積要占到全國(guó)耕地的70%左右，糧食作物種植面積大，種植技術(shù)成熟，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化程度高，耐儲(chǔ)存，國(guó)家對(duì)糧食實(shí)行保護(hù)價(jià)收購(gòu)，因此，糧食作物一般不存在與市場(chǎng)對(duì)接的問題，其收益也十分穩(wěn)定，既不可能大賺，也很難大賠。除種植糧食以外的大約30%耕地，主要種植經(jīng)濟(jì)作物，包括油料、蔬菜、棉花、瓜果、藥材，經(jīng)濟(jì)作物種類繁多，一般不耐儲(chǔ)存，市場(chǎng)供求關(guān)系不穩(wěn)定，因此，種植經(jīng)濟(jì)作物可能收益很高，也可能嚴(yán)重虧損，經(jīng)濟(jì)作物的高收益是與其高風(fēng)險(xiǎn)相一致的。

當(dāng)前中國(guó)18億畝耕地生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的能力是相當(dāng)強(qiáng)的，在農(nóng)村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村普遍出現(xiàn)了季節(jié)性拋荒，中國(guó)卻仍然實(shí)現(xiàn)了糧食“十連增”。拋荒意味著，如果糧價(jià)上漲，農(nóng)民可以很快提高復(fù)種指數(shù)，生產(chǎn)更多糧食出來。目前拋荒是因?yàn)閯趧?dòng)力價(jià)格上漲，提高復(fù)種指數(shù)所需勞動(dòng)力成本增加，無利可圖。若糧價(jià)上漲，提高復(fù)種指數(shù)就是理性選擇。

正是總體上糧食供給充足，當(dāng)種經(jīng)濟(jì)作物收益比較大而風(fēng)險(xiǎn)比較小時(shí)，糧田轉(zhuǎn)而種經(jīng)濟(jì)作物就是理性選擇。也是因此，一旦某種經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格較高，很快便會(huì)引誘過量該種經(jīng)濟(jì)作物的種植和市場(chǎng)供給，以致很快即出現(xiàn)供過于求，經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格暴跌。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品（主要是經(jīng)濟(jì)作物）價(jià)格的暴漲暴跌，說明當(dāng)前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給總體是過剩的。如果總體短缺，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供給不應(yīng)該是暴漲暴跌，而是不斷上漲。

有人以當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)季節(jié)性拋荒來證明，中國(guó)農(nóng)村無人種田，誰來養(yǎng)活中國(guó)將是大問題，但實(shí)際上，中國(guó)糧食“十連增”和農(nóng)產(chǎn)品總體供給過剩的格局下面，農(nóng)業(yè)“增產(chǎn)不增收”，讓農(nóng)民理性地進(jìn)行生產(chǎn)調(diào)整，通過季節(jié)性拋荒來適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品總的供求形勢(shì)，這是正常的市場(chǎng)行為，不值得大驚小怪。至于媒體報(bào)道，有些農(nóng)村已經(jīng)十室九空，90%農(nóng)民都離開村莊，只剩下少數(shù)老人留守，以中國(guó)之大，有少數(shù)這樣的村莊也很正常，且這樣的村莊往往是人地關(guān)系十分緊張，土地貧瘠甚至是高山地區(qū)，本來就不適合種糧，是應(yīng)該退耕還林的宜林地區(qū)，這樣的地區(qū)，農(nóng)民離開村莊，然后退耕還林又有何不好？朱镕基總理任上安排了近一億畝耕地退耕還林，這才是1990年代以來中國(guó)減少耕地最多的部分。這個(gè)退耕還林政策好不好？非常好，因?yàn)檫@樣既保護(hù)了生態(tài)，又沒有出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給惡化的問題。

退耕還林也好，季節(jié)性拋荒也罷，當(dāng)前中國(guó)糧食自給率超過90%的現(xiàn)實(shí)說明，中國(guó)還有巨大的增產(chǎn)糧食能力，中國(guó)土地養(yǎng)活中國(guó)人民沒有問題。也就是說，當(dāng)前中國(guó)土地已經(jīng)生產(chǎn)出來的糧食就足以養(yǎng)活中國(guó)人，而中國(guó)土地實(shí)際上并沒有完全開足馬力生產(chǎn)糧食，或中國(guó)糧食生產(chǎn)能力是遠(yuǎn)超出現(xiàn)在糧食實(shí)際產(chǎn)量的。因?yàn)閯趧?dòng)力價(jià)格上漲，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口到岸價(jià)較低，進(jìn)口一部分外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品，從而讓中國(guó)農(nóng)地通過季節(jié)性拋荒來蓄養(yǎng)地力，來節(jié)約水資源，來保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，來提高未來農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出能力，這也未嘗不是好事。

至于有人計(jì)算說，中國(guó)每年進(jìn)口棉花和大豆所需要種植農(nóng)田相當(dāng)于5億畝，這里面要注意，中國(guó)是世界工廠，其中服裝等出口占了世界極高水平，進(jìn)口棉花等農(nóng)產(chǎn)品是為了生產(chǎn)出口服裝，這種并非關(guān)系國(guó)計(jì)民生、更不可能成為發(fā)達(dá)國(guó)家“糧食武器”的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，即使將來不再進(jìn)口，也不是什么大不了的事情，不影響國(guó)計(jì)民生，更不會(huì)影響如何養(yǎng)活中國(guó)的問題。

中國(guó)還有近7億留村農(nóng)民，所有肥沃的耕地都正被精心地耕種。在還有7億留村農(nóng)民的情況下，驚詫于“誰來種田”，真是非常地幽默啊。

當(dāng)前7億農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品總體供給過剩，即使對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求進(jìn)一步增加，只要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，中國(guó)不可能在短期內(nèi)大幅度減少的農(nóng)民就一定可以通過提高復(fù)種指數(shù)，通過擴(kuò)大耕作面積來快速提高農(nóng)產(chǎn)品供給總量。中國(guó)可以養(yǎng)得活自己。

3、小農(nóng)生產(chǎn)與社會(huì)化大市場(chǎng)的矛盾？

有一種說法是，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的小農(nóng)生產(chǎn)與社會(huì)化大市場(chǎng)的矛盾，其中表現(xiàn)是市場(chǎng)上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的暴漲暴跌。

這種說法經(jīng)不住推敲。對(duì)于70%的種糧食的農(nóng)戶來講，種植糧食，生產(chǎn)資料和糧食產(chǎn)品都是高度標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，是一般性的商品，農(nóng)資市場(chǎng)供給，糧食產(chǎn)品國(guó)家保護(hù)價(jià)收購(gòu)，何來小農(nóng)生產(chǎn)與社會(huì)化大市場(chǎng)之間的矛盾？

小農(nóng)生產(chǎn)與社會(huì)化大市場(chǎng)的矛盾，比較明顯表現(xiàn)出來的是經(jīng)濟(jì)作物，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)作物品種繁多，保鮮性差，就使經(jīng)濟(jì)作物無法標(biāo)準(zhǔn)化，如何建立經(jīng)濟(jì)作物種植與銷售之間的穩(wěn)定關(guān)系的確是個(gè)問題。即使如此，若以為只要有了一個(gè)經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)與市場(chǎng)銷售之間的良好對(duì)接渠道，種經(jīng)濟(jì)作物就可以不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)只有高收益，這顯然是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)橹灰N經(jīng)濟(jì)作物有高收益而沒有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，那些種糧的農(nóng)田很快就轉(zhuǎn)而種經(jīng)濟(jì)作物，最終使得經(jīng)濟(jì)作物供過于求。高收益必然要與高風(fēng)險(xiǎn)相一致，并最終穩(wěn)定地形成以糧食作物種植收益為中位數(shù)的平均收益率。

現(xiàn)在有很多關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場(chǎng)對(duì)接的神話，比如所謂日韓臺(tái)模式，而不知道，日韓臺(tái)的農(nóng)業(yè)是完全不成功的，后面還會(huì)討論，此處不展開。

當(dāng)前對(duì)農(nóng)產(chǎn)品尤其是經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格暴漲暴跌起推波助瀾作用的，恰是政府尤其是地方政府的干預(yù)。地方政府往往希望推動(dòng)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)來獲取農(nóng)作物種植的高收益，這種政府推動(dòng)必然是伴隨供給過剩，從而沒有高收益而只有高風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前中國(guó)幾乎是完全市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品供給雖然有風(fēng)險(xiǎn)，但總體來講，農(nóng)產(chǎn)品供給充足，價(jià)格低廉，中國(guó)人民極大地享受到了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)廉物美的好處。再指責(zé)這樣的農(nóng)產(chǎn)品的供給，實(shí)在是不應(yīng)該啊。

4、規(guī)模農(nóng)業(yè)是否規(guī)模效益？

當(dāng)前力主推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主張，一個(gè)認(rèn)識(shí)前提是，只有規(guī)模農(nóng)業(yè)才能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。若從勞動(dòng)生產(chǎn)率來講，規(guī)模農(nóng)業(yè)因?yàn)楦m宜于機(jī)械化大生產(chǎn)，而可能有更高的勞動(dòng)主產(chǎn)率，但在中國(guó)仍然有近7億農(nóng)村留守人口，其中近3億農(nóng)村勞動(dòng)力的情況下，衡量規(guī)模效益的關(guān)鍵指標(biāo)不應(yīng)是勞動(dòng)生產(chǎn)率而應(yīng)是土地產(chǎn)出率。筆者調(diào)查的幾乎所有地區(qū)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的單產(chǎn)都遠(yuǎn)低于小農(nóng)，原因是，小農(nóng)生產(chǎn)是精耕細(xì)作，小農(nóng)可以靈活地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理，而規(guī)模農(nóng)業(yè)卻很難做到靈活精細(xì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理。

反過來說就是，規(guī)模農(nóng)業(yè)不僅土地產(chǎn)出率低，而且排斥勞動(dòng)，在當(dāng)前中國(guó)還有極大量的難以快速轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力（以缺少城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的中老年人為主）的情況下，規(guī)模農(nóng)業(yè)排斥勞動(dòng)是嚴(yán)重的社會(huì)問題，必導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)效益的災(zāi)難。

當(dāng)然，這并非是說當(dāng)前中國(guó)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)就沒有問題。當(dāng)前小農(nóng)生產(chǎn)最大的問題是生活環(huán)節(jié)的合作難以解決，尤其是灌溉、植保、機(jī)耕機(jī)收方面難以形成合作。對(duì)于缺少集體經(jīng)營(yíng)協(xié)作的單家獨(dú)戶農(nóng)民尤其是中老年農(nóng)民，小塊分散農(nóng)田的生產(chǎn)難度大，體力消耗大，新技術(shù)難采用。如果改善農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)條件，小農(nóng)將會(huì)有更大的參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。湖北省孝感市經(jīng)管局的曾報(bào)告一個(gè)典型案例如下：

農(nóng)田設(shè)施的改善反而使土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了倒退。陡崗鎮(zhèn)袁湖村3名村干部經(jīng)過多年的努力，流轉(zhuǎn)面積最多的2010年達(dá)到800多畝，300多戶。近幾年，市區(qū)兩級(jí)新農(nóng)村建設(shè)工作隊(duì)進(jìn)駐后，協(xié)助各方爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目資金400多萬元，大搞農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全村耕地實(shí)現(xiàn)了排灌自如、機(jī)耕機(jī)收、旱澇保收。條件改善了，很多老人都把田要回去了。近2年要回去的200多戶，500多畝，占他們2010年流轉(zhuǎn)面積的62.5%。老人們要田的理由有3條，一是條件改善了，種田不像過去那樣是重體力活，年紀(jì)大也搞得了；二是種田有成就感；三是可以鍛煉身體。盡管合同都沒有到期，3名村干部無可奈何，只有服從群眾的利益，原來購(gòu)置的機(jī)械大多閑置起來了。

這個(gè)案例中，地方政府著重看到了推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的困境，卻沒有看到，農(nóng)村中老年農(nóng)民有著極強(qiáng)的進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性與能力。只要為他們解決了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的基本條件，他們就是中國(guó)糧食生產(chǎn)的主力軍。而如前所述，影響當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)效率和基本生產(chǎn)條件的最關(guān)鍵原因恰是在給農(nóng)民更大土地權(quán)利話語下形成的產(chǎn)權(quán)整合難題。

5、中國(guó)農(nóng)業(yè)不成功嗎？

有一種普遍性的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)不成功。改革開放前30年的中國(guó)農(nóng)業(yè)不成功，以至于到了改革開放才解決溫飽問題，改革開放以來的農(nóng)業(yè)也不成功，以至于出現(xiàn)了持續(xù)幾十年的嚴(yán)重“三農(nóng)”問題。我以為這種認(rèn)識(shí)是膚淺的。

改革開放前，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市，在短短二十多年時(shí)間即完成了工業(yè)化，建成了完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，糧食產(chǎn)量也在不到30年時(shí)間增加一倍多（由1952年的1.6億噸增加到1969年的3.3億噸），雖然沒有完全解決溫飽問題，但較建國(guó)初的糧食供給，不僅人均要高很多，而且更公平地分配，這樣的農(nóng)業(yè)怎么能說不成功呢？

改革開放以后，中國(guó)加入到全球化的世界分工體系，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡?？傮w來講，30年來，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給可謂物美價(jià)廉、品種繁多，極大地滿足了全國(guó)人民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，這個(gè)過程中，國(guó)家?guī)缀鯖]有給農(nóng)民補(bǔ)貼，反而向農(nóng)民收錢，中國(guó)糧食自給率一直保持在95%以上。中國(guó)以占世界7%的土地養(yǎng)活了世界20%的人口，這樣的農(nóng)業(yè)還不成功？廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品是中國(guó)制造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵之一，95%的糧食自給率是國(guó)家糧食安全的基本保證。有人說，中國(guó)農(nóng)業(yè)的以上成功是以數(shù)以億計(jì)的勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)獲得的，但是反過來看，既然城市不可能在短期內(nèi)讓9億農(nóng)民進(jìn)城安居，9億農(nóng)民中的中老年農(nóng)民在城市缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民就需要有來自農(nóng)業(yè)的收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)。也就是說，農(nóng)業(yè)不僅提供了廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品，而且為留村的近7億農(nóng)民提供了農(nóng)業(yè)收入和就業(yè)機(jī)會(huì)，為進(jìn)城失敗農(nóng)民提供了返回村莊退路，這樣的農(nóng)業(yè)還不成功？

相反，很多人認(rèn)為日韓臺(tái)的農(nóng)業(yè)很成功，并將所謂日韓臺(tái)經(jīng)驗(yàn)視作中國(guó)學(xué)習(xí)的榜樣，但從農(nóng)業(yè)角度來看，日韓臺(tái)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼極高，農(nóng)民人數(shù)很少，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格極其昂貴，且糧食自給率只有百分之三十幾，這樣的農(nóng)業(yè)怎么能算成功？若中國(guó)大陸按日韓臺(tái)經(jīng)驗(yàn)發(fā)展農(nóng)業(yè)，其結(jié)果必是農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)，少數(shù)職業(yè)農(nóng)民壟斷農(nóng)產(chǎn)品供給，農(nóng)村多數(shù)農(nóng)民無法從農(nóng)業(yè)獲得就業(yè)而不得不淪為城市貧民窟成員，國(guó)家極大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼讓人數(shù)很少的職業(yè)農(nóng)民獲利，而農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)又使全體中國(guó)人民不再可以享受廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品供給的好處，且因此提高勞動(dòng)力再生產(chǎn)成本，降低中國(guó)制造的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

這個(gè)意義上講，改革開放以來，以家庭承包制為基礎(chǔ)的現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度仍然具有極大活力，千萬不要貿(mào)然通過國(guó)家政策和財(cái)政支持來推動(dòng)資本下鄉(xiāng)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要讓9億小農(nóng)仍然可以從農(nóng)業(yè)中獲取收入與就業(yè)，讓農(nóng)民有歸宿和退路。9億農(nóng)民有退路，中華民族才有出路！

規(guī)模農(nóng)業(yè)未必帶來規(guī)模效益

二、關(guān)于“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”

I、文件解讀。

十八屆三中會(huì)全決議第21條：

賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

尤其值得重視的有以下兩條：

a、“保障農(nóng)戶宅基地用產(chǎn)物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。

b、“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。

以下分別解讀。

第一條可以分為相互聯(lián)系的三句來讀，即“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。

第一句“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)改革，完善農(nóng)村宅基地制度”這句話的前面一句基本是對(duì)《物權(quán)法》條款的重申。“用益物權(quán)”一詞是起草《物權(quán)法》時(shí)，針對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)所專用概念，農(nóng)民的承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是不同于可以自由轉(zhuǎn)讓與買賣的物權(quán)，因此被特稱為“用益物權(quán)”，按《憲法》和《土地承包法》、《土地管理法》等法律條文，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)戶只有耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，而無所有權(quán)。沒有所有權(quán)，就不是完全意義上的物權(quán)。用益物權(quán)這個(gè)特稱概念的含義十分模糊，因此引起學(xué)界和政策部門的廣泛爭(zhēng)論。

這句話的后面一句“改革完善農(nóng)村宅基地制度”的含義是，當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度不完善，應(yīng)該進(jìn)一步改革完善。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村宅基地是由集體提供，農(nóng)戶無償獲得，免費(fèi)使用的，實(shí)行一戶一宅制度。對(duì)作為村社集體成員的農(nóng)戶來講，宅基地是一項(xiàng)基本福利，是為農(nóng)戶生產(chǎn)和生活提供保障的制度，農(nóng)戶可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和進(jìn)行生產(chǎn)生活的附屬設(shè)施。按法律規(guī)定，農(nóng)民宅基地及建筑其上的設(shè)施只能自用，不得進(jìn)行非家庭的經(jīng)營(yíng)性目的。

現(xiàn)在的問題是，在城郊農(nóng)村、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村尤其是城中村，農(nóng)民普遍在自己宅基地上搭建大面積建筑出租謀利，農(nóng)民宅基地已經(jīng)事實(shí)上用于非家庭的經(jīng)營(yíng)性目的。農(nóng)民為了謀利最大利益，而盡可能建筑大面積高密度的住房，從而在城中村出現(xiàn)了大量貼面樓、握手樓。在城郊農(nóng)村出現(xiàn)了以出售宅基地上房屋謀利為目的的巨量小產(chǎn)權(quán)房。

而在一般地區(qū)的農(nóng)村，因?yàn)榇罅哭r(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，甚至進(jìn)城購(gòu)房安居，他們卻并未退出農(nóng)村宅基地，結(jié)果出現(xiàn)了農(nóng)村總?cè)丝跍p少，農(nóng)村宅基地使用面積卻持續(xù)增加的怪事，從而“浪費(fèi)”了土地資源。

改革完善農(nóng)村宅基地制度，就是要保證農(nóng)村宅基地的有效有序使用，減少宅基地浪費(fèi)，節(jié)約農(nóng)村土地資源。

第二句：“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。此句的關(guān)鍵詞是“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”，限定詞是“慎重穩(wěn)妥”，目標(biāo)是“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。

“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”的說法在之前的政策性文件中好像沒有過，因?yàn)檗r(nóng)民住房是搭建在集體無償提供的宅基地上的，是自建自有自用的，因此過去一般不提農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。

“推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，也就是說，允許農(nóng)民以自有住房抵押、擔(dān)保，以獲取資金進(jìn)行建設(shè)，也允許轉(zhuǎn)讓住房，這樣就改變了過去農(nóng)民住房自建自有自用的規(guī)定，使農(nóng)民可能通過轉(zhuǎn)讓住房來獲得財(cái)產(chǎn)性收入。

“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”，其中的含義是“推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，其后果如何，風(fēng)險(xiǎn)多大，現(xiàn)在仍然不很明確，需要控制試點(diǎn)范圍和幅度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，邊試邊看，而不可操之過急。風(fēng)險(xiǎn)在哪里？最大的風(fēng)險(xiǎn)是，農(nóng)民住房及其下的宅基地是唯一的，一戶一宅，一旦農(nóng)民將住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓出去，雖然可能獲取進(jìn)城資金，但若進(jìn)城失敗，農(nóng)戶卻不再可以返回農(nóng)村來了，因?yàn)楦鶕?jù)一家一宅政策，既然已經(jīng)將住房和宅基地轉(zhuǎn)讓出去，集體就不可能再為農(nóng)戶分配宅基地了。

以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為抵押、擔(dān)保獲取的資金可以用在三個(gè)方面，一是生活，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，三是進(jìn)城。前兩者仍然要在村莊生活，若因?yàn)榈盅骸?dān)保而失去住房，對(duì)農(nóng)民是不可承受之重，因?yàn)樽》渴寝r(nóng)民最基本的保障。若是進(jìn)城，往往是進(jìn)城困難的農(nóng)戶才會(huì)通過抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓來獲取進(jìn)城所需最低費(fèi)用，真正有能力進(jìn)城安居者很少會(huì)將住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓出去?；蛘哒f，住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，真正實(shí)踐的恰恰是只能勉強(qiáng)進(jìn)城的農(nóng)戶，這些農(nóng)戶進(jìn)城后，若遇失敗，無法在城市安居，他們就無法退回農(nóng)村。因?yàn)樽》控?cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民失去了之前在城鄉(xiāng)之間的進(jìn)退有據(jù)。而農(nóng)民在城鄉(xiāng)進(jìn)退有據(jù)正是中國(guó)可以保持發(fā)展中的穩(wěn)定的關(guān)鍵之一。因此，住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，其結(jié)果可能是不該抵押的農(nóng)戶去抵押，該轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶卻不愿轉(zhuǎn)讓的結(jié)果。

“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道”，這句很值得討論。據(jù)說當(dāng)前農(nóng)民之所以窮，是因?yàn)榕踔痫埻胗戯埑?，農(nóng)民的金飯碗就是他們承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和自建自有自用的住房，重慶市市長(zhǎng)黃奇帆形象地稱之為農(nóng)民的“三件衣服”。但是，農(nóng)民承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，承包地上不可能種金子，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是不可能獲得巨額財(cái)產(chǎn)性收入的。因此，所有希望都在宅基地及其上所建住房。農(nóng)民的確可以在宅基地上建寬大住房，可以有農(nóng)家小院，但農(nóng)民在農(nóng)村，要住在自家房屋進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，即使進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，也很可能會(huì)進(jìn)城失敗，因此不會(huì)隨意將住房轉(zhuǎn)讓出去，以留退路。農(nóng)民不隨便轉(zhuǎn)讓住房變現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)性收入的決策相當(dāng)理性，因?yàn)樵谥袊?guó)這樣一個(gè)發(fā)展階段，全世界進(jìn)城農(nóng)民都很難在城市安居。若不愿淪落到城市貧民窟，那就返鄉(xiāng)吧。

有一種意見認(rèn)為，農(nóng)民進(jìn)城了，他們擔(dān)心進(jìn)城失敗而留下退路從而保留農(nóng)村住房是理性的也是應(yīng)該的，問題是可以讓進(jìn)城農(nóng)民將他們閑置在村的住房出租以獲取租金?，F(xiàn)在的問題是，第一，在一般地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民大量外出，農(nóng)村閑置住房很多，即使有人租房，租金也一定極低，何況很少會(huì)有人來租。有人說，既然閑置在那里浪費(fèi)，為何不讓農(nóng)民退出住房而由國(guó)家或集體給農(nóng)民以補(bǔ)償？閑置是浪費(fèi)，不僅浪費(fèi)土地資源，而且浪費(fèi)了農(nóng)民花錢搭建的住宅。但是，從另一方面來講，誰也不敢斷定自己進(jìn)城就可以獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入條件，且國(guó)家在現(xiàn)階段不可能為如此大規(guī)模進(jìn)城農(nóng)民提供足以在城市體面安居的保障，農(nóng)民留下退路，就是風(fēng)險(xiǎn)投資，就是基本保障，降低風(fēng)險(xiǎn)從來都是要成本的，基本保障是不可交易的。

第二，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，大中城市近郊，尤其是在城中村，農(nóng)民在自己住房上建了很多住房以出租獲利。雖然這些行為不合法，但實(shí)際上在全國(guó)廣泛存在，這部分人已經(jīng)獲得了巨大利益。但這部分農(nóng)民只占全國(guó)農(nóng)民總?cè)藬?shù)的不足5%，這部分農(nóng)民本已成為土地食利者階層的一部分，再討論這部分農(nóng)民“增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道”，就是無的放矢。

也就是說，對(duì)于全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民來講，一戶一宅的宅基地及其上的住房，是農(nóng)民用于生產(chǎn)生活目的的，不可能轉(zhuǎn)讓出去，即使已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民，具有在城市安居能力的農(nóng)民不會(huì)將宅基地和住房轉(zhuǎn)讓出去而愿意留作“鄉(xiāng)愁”，而缺乏進(jìn)城能力的農(nóng)民將宅基地和住房轉(zhuǎn)讓出去，卻可能帶來進(jìn)城失敗后無處可歸的困境。在目前中國(guó)發(fā)展階段，農(nóng)民進(jìn)城并在城市安居是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過程，在農(nóng)民能在城市體面安居前，試圖通過農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地和住房而進(jìn)城，就等于將農(nóng)民置于極高的無家可歸的風(fēng)險(xiǎn)中。這個(gè)意義上，農(nóng)村的宅基地和住房是農(nóng)民的基本保障，基本保障是不能交易和轉(zhuǎn)讓的。

這個(gè)意義上提“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道”，似乎為時(shí)尚早。

此外，因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，建筑在宅基地上的農(nóng)民住房也是不可移動(dòng)的，而決定住房?jī)r(jià)值最重要的因素是區(qū)位。在北京中心地區(qū)，一平方米住房?jī)r(jià)值數(shù)萬元，在一般農(nóng)村，一平方米住房?jī)r(jià)值幾百元，相差百倍甚至千倍。允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，對(duì)于城郊農(nóng)民來講，因其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，他們就可以在宅基地上建大面積高密度住房轉(zhuǎn)讓獲利，他們完全可以成為千萬甚至億萬富翁，成為土地食利者，而對(duì)于一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民業(yè)講，住房即使低于建筑成本也無人來買，農(nóng)民根本不可能從住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓中獲取增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。

倒是有一種可能，即城市過剩資本為了實(shí)現(xiàn)保值增值目的而到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)民的住房，農(nóng)民用低價(jià)將住房轉(zhuǎn)讓出去了，獲得不多的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民很快即將所得甚少的貨幣性財(cái)產(chǎn)性收入用掉了，卻永遠(yuǎn)失去了不動(dòng)產(chǎn)的家。

第二條可以分為相互聯(lián)系的兩句：“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)”，“推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。

此條內(nèi)容筆者已在解讀決議第20條時(shí)進(jìn)行說明。稍作補(bǔ)充：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主要是不動(dòng)產(chǎn)，包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、住房等，過去不動(dòng)產(chǎn)交易都是在村社熟人社會(huì)內(nèi)進(jìn)行的，傳統(tǒng)時(shí)代如此，新中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)制度安排亦如此。建立公開、公正、規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，就可能徹底破壞已有數(shù)百年歷史的熟人社會(huì)及其規(guī)則，其后果的嚴(yán)重性不言而喻。不動(dòng)產(chǎn)不可移動(dòng)，農(nóng)村熟人社會(huì)社區(qū)不同于城市，這要切記。至于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所主要交易地權(quán)指標(biāo)，筆者將在后文解讀。

II、政策辨析

“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”給人以極多聯(lián)想，筆者以為，討論農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，需要回到當(dāng)下中國(guó)發(fā)展階段及農(nóng)民具體處境中討論，千萬不可泛泛而論，也不可想當(dāng)然。為著厘清問題，以下幾個(gè)問題不能不進(jìn)行認(rèn)真辨析。

1、基本保障能否成為財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易。

顯然，承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房都是在村生產(chǎn)和生活的農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)和生活的基本條件，是不能夠失去，是一旦失去將無法再繼續(xù)在村莊生產(chǎn)和生活下去的基本保障，因此，對(duì)于依然要在村莊中進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來講，他們的“三件衣服”不可交易，也就不能成為所謂財(cái)產(chǎn)權(quán)。

對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民，情況又分兩種，一種是有能力在城市體面安居者，這部分進(jìn)城人口在城市有穩(wěn)定就業(yè)和可靠收入，他們不會(huì)將宅基地、承包地和住房抵押、轉(zhuǎn)讓出去，因?yàn)樵谝话戕r(nóng)業(yè)型地區(qū)，這“三件衣服”轉(zhuǎn)讓出去可獲財(cái)產(chǎn)性收入相對(duì)城市是極少的。他們寧愿將這“三件衣服”留作“鄉(xiāng)愁”。

還有一種進(jìn)城農(nóng)民，因?yàn)樽优Y(jié)婚要在城市買房，縣城買一套房要21萬元，只有19萬現(xiàn)金，還差2萬元，就將“三件衣服”轉(zhuǎn)讓出去獲得2萬元買房吧。在城里買房并不一定可以住得下來，因?yàn)槿疫M(jìn)城，收入沒有增加，開支卻增加了，全家進(jìn)城，更加貧困。

或者將進(jìn)城做生意、打工十多年所獲20萬現(xiàn)金用于店鋪裝修，還差5萬元流動(dòng)資金，就將“三件衣服”轉(zhuǎn)讓出去獲得流動(dòng)資金。開店鋪運(yùn)氣不好，一年下來，連本帶利全部虧掉，無處可去，問題就大了。

或者子女上學(xué)缺錢，父母治病缺錢，將“三件衣服”轉(zhuǎn)讓出去以獲取這種急錢的農(nóng)戶，往往同時(shí)又是進(jìn)城失敗風(fēng)險(xiǎn)極高的農(nóng)戶，他們進(jìn)城失敗了，又不再能回到農(nóng)村，這對(duì)于農(nóng)民，對(duì)于城市，對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代化，顯然都不是什么福音。

在當(dāng)前“三件衣服”仍然是大多數(shù)農(nóng)民基本保障的情況下面，期待通過農(nóng)民以“三件衣服”的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓上來獲取財(cái)產(chǎn)性收入，無疑是風(fēng)險(xiǎn)極大的，是可能造成嚴(yán)重后果的，是不應(yīng)該的。基本保障不能交易應(yīng)是一條基本原則。

進(jìn)城農(nóng)民工保留農(nóng)村宅基地和住房，降低了農(nóng)民進(jìn)城的風(fēng)險(xiǎn)

2、因?yàn)檗r(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)才導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大？

周其仁、文貫中等人認(rèn)為，之所以城鄉(xiāng)差距越拉越大，是因?yàn)椴辉试S農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即不允許農(nóng)民將自己承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房用于抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓和買賣，若可以的話，農(nóng)民就可以從中獲得財(cái)產(chǎn)性收入從而可以進(jìn)城，而城市人到農(nóng)村買地買房，成為農(nóng)村人，這樣一來，農(nóng)民帶著賣地賣房所得財(cái)產(chǎn)性收入進(jìn)城了，城市工商資本和富裕人群通過買地買房下鄉(xiāng)了，城鄉(xiāng)差距自然就縮小了。

若這樣來講縮小城鄉(xiāng)收入差距倒真有可能。現(xiàn)在的問題是，農(nóng)民賣地賣房可以獲得多少收入？

在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)地價(jià)值來自其地租除以利率，大致每畝1-2萬元，因?yàn)闆]有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民住房最多也就10萬元，一個(gè)農(nóng)戶“三件衣服”可以賣20萬元，他們進(jìn)城，最多只可能在縣城買房。到了縣城，年老父母不再能從事農(nóng)業(yè)，年輕子女在縣城務(wù)工的收入很難維持一個(gè)家庭在城市的體面消費(fèi)，農(nóng)民家庭因?yàn)檫M(jìn)城而生活艱難。他們即使在縣城有住房，也很難說是在縣城體面安居下來了。

城市工商資本到農(nóng)村買地買房，若是用于經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)很難賺錢，休閑旅游，投資保值，將之前農(nóng)民的土地和住房“有”在那里，狡兔三窟，反正有錢，不在乎買地買房的那點(diǎn)小錢。這樣的人，就相當(dāng)于已在城市安居的農(nóng)村進(jìn)城者不會(huì)將自己在農(nóng)村的“三件衣服”拿去抵押轉(zhuǎn)讓換錢而會(huì)留作“鄉(xiāng)愁”一樣。過去生產(chǎn)性和保障性的土地和住房現(xiàn)在變成了保值手段，變成了休閑手段。

通過讓農(nóng)村窮人進(jìn)城、城市富人下鄉(xiāng)來拉平城鄉(xiāng)差距，這樣的結(jié)果，卻不僅沒有改善原有農(nóng)村窮人的處境，反而惡化了急需變現(xiàn)農(nóng)民的處境，又給資本過剩的城市人以資產(chǎn)增值保值手段。表面上看起來給農(nóng)民更大財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)農(nóng)民有利，實(shí)際上卻是讓農(nóng)民失去了最后的基本保障，進(jìn)城失敗后，只能落入到城市貧民窟中。

在中國(guó)目前發(fā)展階段及中國(guó)所處全球化分工體系的位置，中國(guó)一定會(huì)有一個(gè)龐大的就業(yè)不穩(wěn)定收入不高的底層，這個(gè)龐大的金字塔結(jié)構(gòu)的底層，在當(dāng)前的中國(guó)，因?yàn)檗r(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度安排使他們還可以在城鄉(xiāng)之間往返，進(jìn)城失敗，他們?nèi)匀豢梢曰氐睫r(nóng)村，過溫飽有余的熟人社會(huì)的生活，他們可以有自己的農(nóng)家小院，可以與土地結(jié)合起來自給自足。總之，他們可以有比在城市貧民窟更好的生活。正是中國(guó)進(jìn)城失敗農(nóng)民還可以返回農(nóng)村，而使中國(guó)成為同等收入國(guó)家絕無僅有的沒有大規(guī)模城市貧民窟的國(guó)家。

通過讓農(nóng)村窮人進(jìn)城而讓城市富人下鄉(xiāng)來拉平的城鄉(xiāng)收入差距，是目中無人，是偷換概念，是別有用心。

這個(gè)意義上，讓作為基本保障的農(nóng)民的承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和住房以抵押、轉(zhuǎn)讓等形式變?yōu)樨?cái)產(chǎn)權(quán)，是對(duì)農(nóng)民的不負(fù)責(zé)任，是后患無窮的政策主張的。

3、農(nóng)民進(jìn)城卻仍然占有宅基地是嚴(yán)重浪費(fèi)？

現(xiàn)在有一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村宅基地卻沒有退出，出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少和農(nóng)村宅基地面積擴(kuò)大的倒掛，又有人形象地說，現(xiàn)在農(nóng)民工是兩只老鼠：在城市租房住，是地下室的老鼠，而留在農(nóng)村的住房又是老鼠在住。如果允許農(nóng)民將農(nóng)村宅基地和住房與城市住房相交易，就既可以改善農(nóng)民在城市的居住條件，又退出了農(nóng)村宅基地，節(jié)約了土地資源。

這種兩只老鼠的說法十分形象，但比喻不當(dāng)，因?yàn)檎睾妥》康淖畲筇攸c(diǎn)是不可移動(dòng)，因?yàn)椴豢梢苿?dòng)，在不同區(qū)位的住房就具有完全不同的價(jià)值，過去上海流行的“寧要浦西一張床，不要浦東一棟房”，即是如此。農(nóng)民在農(nóng)村的住房與已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)聚集具有規(guī)模效益的城市住房，是完全不同的兩碼事。

現(xiàn)在的問題是，即使農(nóng)民不能將農(nóng)村住房搬到城市，農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城后，還留作農(nóng)村住房和宅基地，讓老鼠住，這至少是很浪費(fèi)的，為什么不拆掉住房，將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地種糧呢？

進(jìn)城農(nóng)民工之所以仍然要保留農(nóng)村住房，其中最根本（注意“根本”二字）的原因是，進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)自己能否在城市體面安居有清醒而且理性的判斷，就是僅僅依靠打工收入，他們即使在城里買得起房子，也很難全家在城市體面生存。年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工，年齡大了，在城市難以立足，還是要返回農(nóng)村，且回到農(nóng)村居住比較舒服。他們留下農(nóng)村住房，是為了防止進(jìn)城失敗而留的退路，這是一種風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，是退路因此是基本保障。如前已述，當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段，進(jìn)城農(nóng)民工的大多數(shù)都難以在城市體面安居，因?yàn)樗麄冸y以獲得在城市體面安居所需的穩(wěn)定就業(yè)與收入條件，國(guó)家也不可能為所有進(jìn)城農(nóng)民工提供高額的全覆蓋社會(huì)保障，這與政策、制度和良好愿望無關(guān)，而只與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。

保留進(jìn)城農(nóng)民工的宅基地，給了進(jìn)城失敗農(nóng)民的退路，從而也就給了中國(guó)現(xiàn)代化中應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。在一般發(fā)展中國(guó)家，因?yàn)檫M(jìn)城失敗農(nóng)民不再能退回農(nóng)村，他們落入到城市貧民窟中，就成為發(fā)展中不穩(wěn)定的重要助推器。中國(guó)之所以可以保持發(fā)展中的穩(wěn)定，其中一個(gè)重要原因就是進(jìn)城失敗農(nóng)民有退路。

因此，讓進(jìn)城農(nóng)民工保留農(nóng)村宅基地和住房，就不僅降低了農(nóng)民進(jìn)城的風(fēng)險(xiǎn)，而且極大地降低了中國(guó)現(xiàn)代化中出現(xiàn)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，保留進(jìn)城農(nóng)民宅基地因此成為一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這是農(nóng)民與國(guó)家的合謀，是風(fēng)險(xiǎn)成本而非浪費(fèi)。

從另外一個(gè)方面來講，當(dāng)前認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城沒有退出宅基地，急于讓農(nóng)民退出宅基地并認(rèn)為不如此即浪費(fèi)土地資源的觀點(diǎn)，似乎當(dāng)前中國(guó)耕地已經(jīng)緊張到非得將農(nóng)民宅基地復(fù)墾種糧，否則就要餓死人的地步。實(shí)際情況完全不是這樣。在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，耕地季節(jié)性拋荒比比皆是，可以開荒的土地是到處都有，而當(dāng)前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給總體過剩，就說明，現(xiàn)在中國(guó)耕地上生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品足以養(yǎng)活中國(guó)，中國(guó)還沒有到非得現(xiàn)在就去拆農(nóng)民房子將農(nóng)民宅基地復(fù)墾種糧的地步。

未來20-30年是中國(guó)能否走出中等收入陷阱的關(guān)鍵時(shí)期，也是中國(guó)現(xiàn)代化的高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，在當(dāng)前中等收入階段，城市不可能為所有人提供在城市體面安居的高收入的穩(wěn)定就業(yè)，進(jìn)城失敗也一定是常態(tài)，讓進(jìn)城失敗農(nóng)民可以返鄉(xiāng)，從而降低中國(guó)現(xiàn)代化中不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。待到中國(guó)走出中等收入陷阱，躋身發(fā)達(dá)國(guó)家行列，城市就有能力為大部分進(jìn)城農(nóng)民提供高收入的穩(wěn)定就業(yè)，國(guó)家也有財(cái)力為少數(shù)進(jìn)城失敗農(nóng)民提供高水平保障，進(jìn)城農(nóng)民就可以在城市體面安居，這個(gè)時(shí)候，他們自然不需要留下農(nóng)村這個(gè)退路，這個(gè)時(shí)候，就可以自然而然地將之前空出來的宅基地復(fù)墾種糧了。

當(dāng)前輿論中拿農(nóng)民宅基地做文章，認(rèn)為農(nóng)民宅基地空在那里是浪費(fèi)的觀點(diǎn)，是拿土地說事，而非真正關(guān)心糧食安全和土地資源的浪費(fèi)。至少在目前，中國(guó)土地還未緊張到非得復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧的地步。反過來，保留農(nóng)民宅基地，讓進(jìn)城失敗農(nóng)民有退路，就為中國(guó)現(xiàn)代化提供了農(nóng)村這一穩(wěn)定器與蓄水池。這個(gè)意義上，閑置的農(nóng)村宅基地，功能重大，意義重大。

三、關(guān)于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”

I、文件解讀。

十八屆三中全會(huì)決議第11條：

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

其中尤其值得重視的有以下幾條：

a、“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

b、“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。

c、“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。

以下分別解讀。

第一條可以分解為兩句，即“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

第一句中，關(guān)鍵詞有三組，一是“符合規(guī)劃和用途管制”，二是“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，三是“出讓、租賃、入股”。首先來看農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。按《土地管理法》第43條：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。按此條，就不應(yīng)該有農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。不過，考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等等實(shí)際需要，《土地管理法》又為村社集體進(jìn)行建設(shè)使用土地留下一個(gè)小小缺口，即

第五十九條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

第六十條 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。

按照前款規(guī)定興辦企業(yè)的建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。

這樣，全國(guó)農(nóng)村形成了具有一定規(guī)模的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，因?yàn)閷徟刂坪車?yán)格，這樣經(jīng)過批準(zhǔn)由農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的面積很少。全國(guó)大約不超過1000萬畝。

真正構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主體部分是在《土地管理法》出臺(tái)并嚴(yán)格執(zhí)行之前，因?yàn)楣膭?lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，全國(guó)農(nóng)村“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大量農(nóng)地用于興辦工業(yè)和商業(yè)，雖然后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，但土地非農(nóng)使用已成事實(shí)，由此形成當(dāng)前農(nóng)村最大規(guī)模的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

此外，在珠三角地區(qū)發(fā)展早期，招商引資、三來一補(bǔ)，地方政府鼓勵(lì)村社集體自蓋廠房招商，鼓勵(lì)農(nóng)民自建住房出租給外來農(nóng)民工租住，由此形成了大量非農(nóng)使用的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

以上所有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總面積不超過5000萬畝，這部分農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是在《土地管理法》出臺(tái)前就已使用，所以并未違反《土地管理法》中“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，從而在建設(shè)用地市場(chǎng)上，客觀形成了既有國(guó)有土地，也有集體土地的現(xiàn)實(shí)。這是一個(gè)歷史遺留問題，如何化解這一歷史遺留問題，是中央必須考慮的問題。

最早在十七屆三中全會(huì)決議中就已提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”，其中十分明確是要解決歷史遺留問題，即不允許新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。如果一方面城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，另一方面又放開集體將一般建設(shè)用地甚至耕地變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果，這一嚴(yán)重后果后面再討論。

一個(gè)龐大的土地食利階層正在農(nóng)村崛起

當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分散在全國(guó)60多萬個(gè)行政村，但主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其集中在長(zhǎng)三角和珠三角。因?yàn)橥恋氐牟豢梢苿?dòng)性，散布在全國(guó)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何發(fā)揮作用是一個(gè)待解難題。

再來看“符合規(guī)劃和用途管制”。中國(guó)與世界上絕大多數(shù)國(guó)家一樣，土地使用上實(shí)行用途管制。所謂“用途管制”，即將土地分為不同用途，并按不同用途進(jìn)行使用管制。其中最基本的用途管制是將土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地要由國(guó)家進(jìn)行嚴(yán)格控制與審批。建設(shè)用地又分為多種，比如城市建設(shè)用地又分為城市工業(yè)用地、公益事業(yè)建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等等，農(nóng)村建設(shè)用地又分為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地，不同用途土地不能隨意改變用途。

正因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，土地使用就必須符合規(guī)劃，否則土地使用就會(huì)帶來嚴(yán)重的無序。土地規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展內(nèi)在需要與客觀規(guī)律規(guī)定的。只有在符合規(guī)劃和用途管制情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才能出讓、租賃和入股。

“出讓、租賃和入股”這組關(guān)鍵詞較《土地管理法》中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只能自用的規(guī)定很不相同，即已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以作為一般生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。正是這一組關(guān)鍵詞，引出下一句“（農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權(quán)能的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就獲得了與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能。

總體來講，此條重在解決歷史遺留問題。改革開放先行者深圳一直存在大量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能如何發(fā)揮作用的難題，即在國(guó)有建設(shè)用地以外，深圳還有面積極大的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這些農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已與國(guó)有建設(shè)用地犬牙交錯(cuò)，但因?yàn)榧w建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)不同，不能入市不能同權(quán)同價(jià)，而使深圳無法有效整合使用建設(shè)用地。2012年，經(jīng)國(guó)土部批準(zhǔn)，深圳全部農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)有性質(zhì)，使之前的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地變成國(guó)有建設(shè)用地，可以直接入市，從而使深圳可以有效配置土地資源，合理進(jìn)行城市規(guī)劃。

深圳將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有是一種解決歷史遺留問題的辦法，而允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“與國(guó)有土地，同等入市，同權(quán)同價(jià)”，同樣是解決歷史遺留問題的辦法。

這樣一種解決歷史遺留問題的辦法必須控制新增農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即不應(yīng)當(dāng)再批準(zhǔn)一般農(nóng)地和農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)用為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。如果放開農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其后果就是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大量產(chǎn)生，在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村就可以因?yàn)槠浣?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)，而獲取巨額土地增值收益，并因此滋生出一個(gè)龐大土地食利階層出來。后面結(jié)合征地制度將作進(jìn)一步討論。

第二條可以分解為三句，即“縮小征地范圍”，“規(guī)范征地程序”，“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。

“縮小征地范圍”，這句話在之前中央文件中已多次提到。“縮小征地范圍”，并非城市擴(kuò)張就減少將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的方式，改變當(dāng)前城市建設(shè)用地必須經(jīng)由國(guó)家征收才能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的“征轉(zhuǎn)一體”的機(jī)制。也就是說，今后城市建設(shè)用地的來源，除了國(guó)家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，從而形成多元的建設(shè)用地供給格局，改變現(xiàn)行的國(guó)家壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的格局。

中央之所以要“縮小征地范圍”，一是當(dāng)前征地中出現(xiàn)了嚴(yán)重的沖突，引發(fā)巨大社會(huì)矛盾，中央希望通過縮小征地規(guī)模來減少征地沖突。二是中央接受了土地應(yīng)按是否用于公共目的來決定是否征收的觀點(diǎn)（這也是憲法表述），認(rèn)為只有為了公共利益才能強(qiáng)征農(nóng)民土地，為經(jīng)營(yíng)性目的強(qiáng)制農(nóng)民土地是不正義的（當(dāng)然，這是極大的誤解了中國(guó)土地制度）。

“縮小征地范圍”，即允許符合規(guī)劃與用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)，就可能不只是要解決過去農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的歷史遺留問題（因?yàn)樵谥T如深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地事實(shí)上已經(jīng)納入到城市建設(shè)之內(nèi)了），但在當(dāng)前中國(guó)正處在快速現(xiàn)代化與城市化背景下，與人口城市化同步進(jìn)行的土地城市化，必然要求城市繼續(xù)擴(kuò)張，必然要有大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴(kuò)大非征收的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供給。

在不可能允許農(nóng)村新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地情況下面，“縮小征地范圍”所預(yù)留出來的城市建設(shè)用地供給，就只可能由過去遺留下來的現(xiàn)在可以與國(guó)有土地同等入市的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來填補(bǔ)。又因?yàn)槌鞘袛U(kuò)展只可能平面推進(jìn)，而在城市平面推進(jìn)的農(nóng)村，真正農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模極小，可能只占到全部土地面積的不足5%，其余皆為耕地、荒地和宅基地，不足5%的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不足以填補(bǔ)“縮小征地范圍”所空余出來的城市建設(shè)用地缺額，而其他土地又不能入市。怎么辦？

有兩個(gè)辦法來解決，一是允許其他地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地置換成為指標(biāo)，從而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)落地，將相應(yīng)的農(nóng)地變?yōu)榭梢灾苯尤胧械霓r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，二是仿照國(guó)土部于2006年試行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法，讓邊遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)民減少建設(shè)用地面積，而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)相應(yīng)增加農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給。

無論哪一種辦法，總歸要變成城市建設(shè)用地的土地，只可能是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的近郊農(nóng)村土地，國(guó)家縮小征地范圍，就使規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體可能有更大自主供給經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的空間乃至需求，規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地面積太少，供給缺口太大，因此，通過將遠(yuǎn)郊規(guī)劃區(qū)外不值錢的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地甚或一般建設(shè)用地通過掛鉤，在減少遠(yuǎn)郊建設(shè)用地面積情況下，增加規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積，自主供應(yīng)城市建設(shè)用地。

在邊遠(yuǎn)地區(qū)，無論是農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地還是宅基地，都是低價(jià)的，而城市規(guī)劃區(qū)可以與國(guó)有土地同等入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同地同價(jià)，就具有極高的價(jià)值，通過掛鉤，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體就可以以極低的費(fèi)用獲取邊遠(yuǎn)地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)，而以極高的價(jià)值將土地入市，這樣一來，國(guó)家縮小征地范圍所空缺出來的數(shù)量巨大的自主入市農(nóng)村土地，就可以產(chǎn)生巨額農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，這部分增值收益的絕大多數(shù)歸規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體所獨(dú)享，從而就滋養(yǎng)出來一個(gè)本來沒有的龐大土地食利階層。

再來看后面兩句，其實(shí)，只要國(guó)家縮小征地范圍，就必然會(huì)讓規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民自主供地，城郊農(nóng)民就可以獲得巨大土地增值收益，這樣的背景下再談“規(guī)范征地程序”，“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，意義就不大了。

II、政策辨析

按《土地管理法》，當(dāng)前中國(guó)城市建設(shè)用地制度基本上是遵循“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”進(jìn)行運(yùn)作的，這樣一種城市建設(shè)用地制度安排就使國(guó)家壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，同時(shí)放開建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，國(guó)家通過征收農(nóng)民土地，再將征收農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，而使國(guó)家可以有效調(diào)控建設(shè)用地的供給，并獲得農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的主要部分。

在以上土地制度安排中，國(guó)家通過地方政府征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民以征地補(bǔ)償，但總體來講，國(guó)家給農(nóng)民的征地補(bǔ)償是按被征收土地原有用途給予補(bǔ)償?shù)?，給農(nóng)地補(bǔ)償?shù)淖罡咧禐檗r(nóng)地原產(chǎn)值的30倍。實(shí)踐中，發(fā)達(dá)地區(qū)征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民和征地補(bǔ)償普遍已經(jīng)超過30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八屆三中全會(huì)決議中提出要“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，某種意義上是對(duì)當(dāng)前地方政府征地補(bǔ)償實(shí)踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定的追認(rèn)，同時(shí)，《決議》提出要“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，過去中央提出給農(nóng)民的征地補(bǔ)償，一是強(qiáng)調(diào)不超過30倍農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，二是強(qiáng)調(diào)要保障被征地農(nóng)民收入不降低、生活有保障這樣兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。無論哪種說法和做法，當(dāng)前的土地制度實(shí)踐中，給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償是以土地原有用途為依據(jù)的，在地方政府的具體政策實(shí)施中，則有讓被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是這種做法所占比重不大，主體仍然是將農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的大部分留歸地方政府，成為眾所周知的“土地財(cái)政”。

現(xiàn)行土地制度安排有巨大優(yōu)越性，其核心是做到了“漲價(jià)歸公、地利共享”，中國(guó)土地制度安排是新民主主義革命和社會(huì)主義改造的成果，是消滅了土地私有制和土地食利者階層的制度，土地是基本生產(chǎn)資料。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張必然要占用土地，農(nóng)地非農(nóng)使用所形成巨額增值收益是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張所帶來，國(guó)家通過地方政府以土地原來用途給予補(bǔ)償，而以非農(nóng)使用后的市場(chǎng)價(jià)值賣出土地，從而獲得了大部分農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，此增值收益又主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前中國(guó)正處在快速城市化的階段，快速城市化帶來大量農(nóng)地非農(nóng)使用，及由此形成地方政府巨額土地財(cái)政收入?？焖俪鞘谢倪^程也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需投資巨大的過程，土地財(cái)政正好彌補(bǔ)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需投資。良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施又進(jìn)一步推動(dòng)城市有序擴(kuò)張。待到城市化基本完成，城市不再有規(guī)模的擴(kuò)大，即不再需要征收農(nóng)地時(shí)，城市也就不再有主要來自農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的土地財(cái)政，這個(gè)時(shí)候，因?yàn)槌鞘谢呀?jīng)完成，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也已經(jīng)完成，沒有土地財(cái)政，城市仍然可以有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

這個(gè)意義上，中國(guó)現(xiàn)行土地制度是一個(gè)極其重要且良好的制度，是助推中國(guó)走出中等收入陷阱的利器，是中國(guó)最大的制度紅利。

遺憾的是，當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界、媒體乃至政策部門對(duì)此土地制度多抱非議，其中主要理由是征地?fù)p害農(nóng)民利益，引發(fā)社會(huì)矛盾，因此要改革現(xiàn)行征地制度。

從筆者在全國(guó)調(diào)查來看，幾乎所有地區(qū)的農(nóng)民都盼土地被征收，道理很簡(jiǎn)單，征地補(bǔ)償遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入，且征地往往還要拆遷，而拆遷所獲補(bǔ)償更是遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償。農(nóng)民盼征地、盼拆遷這是一個(gè)被刻意忽視的常識(shí)。

雖然農(nóng)民盼征地盼拆遷只是一個(gè)常識(shí)，但如果政府已經(jīng)劃定要征地拆遷，農(nóng)民當(dāng)然會(huì)要求更高補(bǔ)償，且政府越是非拆不可，農(nóng)民就越是團(tuán)結(jié)起來要更高補(bǔ)償，原因無他，就是土地不可移動(dòng)。如果農(nóng)民都要高價(jià)，地方政府改變城市規(guī)劃，將擬征地區(qū)域劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，農(nóng)民肯定不滿意。

農(nóng)民要求更高土地補(bǔ)償，這本身并沒有錯(cuò)，因?yàn)檗r(nóng)民當(dāng)然希望更多分享農(nóng)地非農(nóng)使用的巨額增值收益，但并非提高了征地補(bǔ)償，農(nóng)民就會(huì)減少分享更大利益的要求，征地沖突就會(huì)下降。實(shí)際上，最近10年，全國(guó)各地征地拆遷補(bǔ)償都大幅度提高了，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償而發(fā)生的沖突卻更普遍且更激烈了，這就說明，并非僅是提高征地拆遷補(bǔ)償可以解決征地拆遷沖突的。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為進(jìn)城農(nóng)民解決后顧之憂的制度保障

反過來想，中國(guó)正處在城市化的快速推進(jìn)過程中，每年征地上千萬畝，拆遷數(shù)億平方米，這么巨大的空前絕后的征地拆遷過程，及如此巨額的土地利益分享，沒有矛盾怎么可能？有沖突不可怕，可怕的是不允許出現(xiàn)沖突，掩蓋沖突，對(duì)任何沖突都不敢面對(duì)，從而錯(cuò)失中國(guó)快速城市化和現(xiàn)代化的良機(jī)。

中國(guó)未來20年將繼續(xù)是快速城市化的20年，也就是要繼續(xù)大規(guī)模征地拆遷的20年，20年以后，中國(guó)城市化將基本完成，城市不再規(guī)模擴(kuò)張，征地拆遷也就不再有了。那時(shí)候，農(nóng)民再想被征地拆遷就不再有機(jī)會(huì)了。

征地拆遷的農(nóng)民并非全國(guó)農(nóng)民，而只是城市近郊的農(nóng)民，這部分農(nóng)民只占全國(guó)農(nóng)民總數(shù)的大約5%。實(shí)際上，這部分征地拆遷中沖突巨大、整個(gè)社會(huì)都認(rèn)為他們是利益受損嚴(yán)重的農(nóng)民，事實(shí)上卻是中國(guó)農(nóng)民中的強(qiáng)勢(shì)群體，即使在現(xiàn)行征地制度下面，這部分農(nóng)民的狀況也遠(yuǎn)好于全國(guó)農(nóng)民的狀況。北京郊區(qū)農(nóng)民的狀況不只是遠(yuǎn)好于全國(guó)農(nóng)民，而且要好于北京市民，難道這不是所有北京人都知道的現(xiàn)實(shí)嗎？

進(jìn)一步適當(dāng)?shù)靥岣弑徽鞯剞r(nóng)民的補(bǔ)償，讓被征地農(nóng)民更多分享農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，以及“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，都是對(duì)的，但如果讓城郊農(nóng)民可以以自己土地直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，從而獲取土地非農(nóng)使用的全部增值收益，這不僅不符合當(dāng)前中國(guó)土地制度的憲法秩序，影響中國(guó)城市建設(shè)，而且會(huì)形成一個(gè)極其龐大的既未投入努力又不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的城郊土地食利集團(tuán)，這是極其不正義的。

因此，現(xiàn)行土地制度包括征地制度沒有理由不堅(jiān)持。

另外一個(gè)方面，對(duì)于在過去特定歷史條件下面形成的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，采取特事特辦，以解決歷史遺留問題。這部分已經(jīng)由農(nóng)地或一般建設(shè)用地轉(zhuǎn)用為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地，與國(guó)有土地同等入市，同價(jià)同權(quán)，這部分土地就相當(dāng)于對(duì)既有歷史的承認(rèn)，就是對(duì)歷史問題的處理，相當(dāng)于深圳將已經(jīng)非農(nóng)使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地一樣。這些農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在城市建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)上同權(quán)同價(jià)，從而有效配置城市建設(shè)用地資源。這個(gè)意義上講，除農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這一歷史遺留問題以外，國(guó)家在建設(shè)用地仍然采取壟斷一級(jí)市場(chǎng)、放開二級(jí)市場(chǎng)的制度安排，主體制度未有改變。

唯一差別是，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地未經(jīng)國(guó)家征收，即直接與國(guó)有土地同等入市，從而可以獲得土地市場(chǎng)上巨大的土地利益，這就使得過去將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的地區(qū)的村社集體和村民因?yàn)榭梢垣@取如此巨額土地利益而一夜暴富，成為土地食利者。其中典型是深圳30萬原住民因?yàn)樵诮ㄉ钲谔貐^(qū)時(shí)將村莊集體的土地非農(nóng)使用，未經(jīng)國(guó)家征收，土地及其上建筑即可以在城市土地二級(jí)市場(chǎng)上買賣流通，從而可以戶戶成為千萬甚至億萬富翁。

但我們知道，世界上沒有無緣無故的財(cái)富，極少數(shù)特定區(qū)位農(nóng)民一夜暴富，成了土地食利者，必有人利益受到損失。只是，既然是歷史遺留問題，這個(gè)歷史遺留問題已經(jīng)形成既得利益，這筆糊涂帳因此很難算得清楚，就干脆通過允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)，來消化掉吧。

下不為例。我們千萬不能搞城市與農(nóng)村所有建設(shè)用地的統(tǒng)一市場(chǎng)。

四、關(guān)于“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”

I、文件解讀。

十八屆三中全會(huì)決議第三部分題為“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，導(dǎo)語指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化過程，共同分享現(xiàn)代化成果”，決議第23條要求：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”，“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常駐人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”，“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”。

擇要有以下幾條值得特別重視：

a、“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”。

b、“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”。

c、“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常駐人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”。

d、“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”。

以下分別解讀。

第一條是一個(gè)判斷，這個(gè)判斷認(rèn)為，中國(guó)之所以沒有城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，其主要障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這樣就有兩個(gè)關(guān)鍵詞，一是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

我們來看這兩個(gè)關(guān)鍵詞的涵義。按決議的說法，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是要“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”的體制機(jī)制。按厲以寧的說法，城鄉(xiāng)一體化就是城市和農(nóng)村之間要素自由流動(dòng)，有效配置，共同發(fā)展。

所謂體制機(jī)制，就是要通過政策和制度設(shè)置來促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化，既然是一體化的，政策和制度就不應(yīng)該區(qū)分城市農(nóng)村，不應(yīng)該分別針對(duì)不同對(duì)象，而是一般性的，是以調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)之間要素有效配置為目標(biāo)的，這也是為什么將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)當(dāng)作制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙的原因。

如果當(dāng)前的政策和制度對(duì)農(nóng)民進(jìn)城不利，對(duì)農(nóng)民具有剝削性，則將專門針對(duì)農(nóng)民的剝削性政策和制度消除，就可能做到“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。而若有些政策和制度是限制城市資本的，破除這樣的限制，讓資本自由下鄉(xiāng)，就又可能損害農(nóng)民在農(nóng)村的利益。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的背后，其核心是要保護(hù)農(nóng)民，是要讓農(nóng)民更多分享現(xiàn)代化成果，其中原因是，農(nóng)民人數(shù)眾多，且是缺乏自我保護(hù)能力的弱勢(shì)群體。這樣看來，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制并非不區(qū)分城市和農(nóng)村，而是要保護(hù)農(nóng)民，這種體制機(jī)制與厲以寧主張的“雙向城鄉(xiāng)一體化”是很大差別的，因?yàn)閰栆詫幹鲝堔r(nóng)民進(jìn)城和資本下鄉(xiāng)，主張以市場(chǎng)來配置資源，主張勞動(dòng)、資本和土地要素的自由流動(dòng)，這樣一種市場(chǎng)配置資源和要素自由流動(dòng)，就可能讓進(jìn)城失敗的農(nóng)民不能返回農(nóng)村而落入到城市貧民窟，就可能因?yàn)橘Y本進(jìn)入農(nóng)業(yè)分割農(nóng)業(yè)GDP蛋糕，而減少了仍然數(shù)量龐大的務(wù)農(nóng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。

這樣來理解城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的機(jī)制體制，就是要破除當(dāng)前體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中對(duì)農(nóng)民剝削和歧視性的部分，而充分發(fā)揮當(dāng)前體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中對(duì)農(nóng)民保護(hù)性的成分。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，并非只是完全由市場(chǎng)來起作用，而是要有制度和政策安排。

再來看城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有兩個(gè)不同含義，一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，或體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即陸學(xué)藝先生所講“一國(guó)兩策”，一個(gè)國(guó)家，城市和農(nóng)村兩種政策。“一國(guó)兩策”具有歷史合理性，是中國(guó)趕超型現(xiàn)代化的產(chǎn)物。在歷史上，通過“一國(guó)兩策”，城市剝削農(nóng)村，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)，工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，為中國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化提供了主要的原始資本積累。“一國(guó)兩策”、“城鄉(xiāng)二元”的一個(gè)主要制度是戶籍制度，其中城市戶籍具有遠(yuǎn)高于農(nóng)村戶籍的福利含金量，城市戶口在就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、糧油等等各個(gè)方面，都有由國(guó)家保障的高額福利，而農(nóng)村戶籍主要依靠人民公社的集體，福利較少，國(guó)家政策中含有對(duì)農(nóng)民的歧視，這樣一種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制是一種對(duì)農(nóng)民的剝削性體制。

不過，改革開放以來，之前農(nóng)村戶籍中對(duì)農(nóng)民剝削性和限制性的條款逐步取消，而城市戶籍中高含金量的福利也逐步剝離，除極少數(shù)幾項(xiàng)戶籍福利的差異（比如教育）以外，當(dāng)前城市和農(nóng)村戶籍上的福利含金量相差無幾，甚至可以說，因?yàn)檗r(nóng)村戶籍中還有承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅三項(xiàng)權(quán)利，而使農(nóng)村戶籍的含金量高于城市戶籍，這尤其表現(xiàn)在發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)村。

當(dāng)前以戶籍制度為中心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，對(duì)農(nóng)民的剝削性要素幾乎沒有了，而保護(hù)性要素卻仍然存在，這樣來看，當(dāng)前的體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已由過去對(duì)農(nóng)民的剝削性結(jié)構(gòu)變成了保護(hù)性結(jié)構(gòu)，這樣的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的含義是一致的，因此談不上所謂“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”一說。

另外一種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)自然而然形成的非體制原因的差異，客觀上，因?yàn)槌鞘泻娃r(nóng)村在聚居模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的差異，隨著生產(chǎn)要素的流動(dòng)與聚集，大量生產(chǎn)要素向城市聚集，城市快速發(fā)展、高度現(xiàn)代化。而農(nóng)村相對(duì)衰落。這樣，在城市與農(nóng)村、工商業(yè)與農(nóng)業(yè)之間形成了結(jié)構(gòu)性的差異，成為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

除少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)楦叨痊F(xiàn)代化，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都已融入到現(xiàn)代化城市體系之中，真正做到了城鄉(xiāng)一體化以外（或者說農(nóng)村已經(jīng)納入到城市體系之中了），在絕大多數(shù)國(guó)家，都存在著鮮明對(duì)比甚至尖銳對(duì)立的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。中國(guó)與一般發(fā)展中國(guó)家的差異是，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，除要素自由流動(dòng)自由聚集所形成的客觀差異之外，還有政策和制度性的因素，即所謂體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

正是當(dāng)前中國(guó)體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制了強(qiáng)勢(shì)資本下鄉(xiāng)和保護(hù)了農(nóng)民基本生存權(quán)利，使中國(guó)進(jìn)城失敗的農(nóng)民仍然可以返回農(nóng)村的家鄉(xiāng)。這個(gè)意義上，正是中國(guó)體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使中國(guó)城市沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，或中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)消解了城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)。反觀與中國(guó)同等收入水平的國(guó)家，幾乎沒有例處地存在嚴(yán)重的城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)就是大規(guī)模的難以治理的城市貧民窟。中國(guó)是加入到世界體系的發(fā)展中國(guó)家唯一沒有大規(guī)模貧民窟的大國(guó)。

第二條主要包括兩句，第一句是“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。第二句是“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”。

先來看第一句，這一句中，有兩個(gè)詞值得重視，一是“推進(jìn)”，二是“逐步”。“推進(jìn)”的意思是要通過政策和資金支持加快“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，而“逐步”的意思又是說，不能急于求成，一步到位，而是慢慢地將“符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。政策上要支持，過程上急不得。

中央決議中這樣的表述是有道理的。在當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段，城市不可能為所有進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民提供體面安居所需高收入的穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)，國(guó)家也不可能為進(jìn)城失敗農(nóng)民提供在城市安居所需高額的保障，某種意義上講，在中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)階段，進(jìn)城并可以在城市安居的農(nóng)民為數(shù)不少，而進(jìn)城失敗的農(nóng)民也一定為數(shù)眾多。誰進(jìn)城可以獲得高收入的穩(wěn)定就業(yè)并成功在城市安居，這既要靠個(gè)人努力，又要靠運(yùn)氣，沒有誰知道自己可以在城市成功安居，所以他們一直要在城市努力尋找機(jī)會(huì)。找到了機(jī)會(huì)，他們安居下來了。一直找不到機(jī)會(huì)，就再返回農(nóng)村，而萬萬不愿落入到城市貧民窟中。

所以，農(nóng)民市民化是一個(gè)緩慢的過程，也是一個(gè)反復(fù)的過程。反復(fù)的意思是說，本來以為有了高收入的穩(wěn)定工作，卻沒想到會(huì)失業(yè)；本來花很多年掌握了一項(xiàng)高難度技術(shù)，卻沒想到技術(shù)會(huì)過時(shí)；本來積攢了一筆資金，卻沒想到又生了一場(chǎng)大病將錢花掉了，等等各種偶然性的（其中帶有必然性）原因，而無法確定能否在城市體面安居，因此要保留農(nóng)村的承包地、宅基地和住房，要留下最后的退路。要出現(xiàn)萬一的情況就“大不了回家種田去”。

進(jìn)城農(nóng)民留退回農(nóng)村后路的原因是進(jìn)城安居的機(jī)會(huì)其實(shí)不大，看起來符合市民化條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有了在城市安居的條件，卻可能因?yàn)楦鞣N偶然原因又失去可以安居的能力，他們?yōu)樽约毫敉嘶剞r(nóng)村的后路，是一種理性的風(fēng)險(xiǎn)投資，在進(jìn)城失敗，國(guó)家絕對(duì)沒有能力為進(jìn)城失敗農(nóng)民提供可以在城市體面安居保障的情況下，留下回村退路是正確的決策。

由此看來，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化”還要有耐心，更要有中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，城市可以為進(jìn)城農(nóng)民提供更多高收入的穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)。

再來看第二句：“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”。在當(dāng)前大量農(nóng)民進(jìn)城背景下面，僅僅依靠過時(shí)的城市和農(nóng)村戶籍來管理人口顯然是已不合時(shí)宜了。同時(shí)，過去城市戶籍中所具有的福利成分基本上已被剝離，戶籍更多具有管理的意義。相反，農(nóng)村戶籍中還有承包地、宅基地和住房三項(xiàng)重要的福利。加快戶籍制度改革就是既要保障農(nóng)民現(xiàn)有的三項(xiàng)福利，又要為他們?cè)诔鞘蝎@得與市民同等權(quán)利而改革。

需要說明的是，當(dāng)前城市人口中的社保、低保與農(nóng)村社保、低保金額上有一定差異，這有合理性，因?yàn)槌鞘腥丝跊]有承包地、宅基地和住房這三項(xiàng)福利。當(dāng)前城市貧民較進(jìn)城農(nóng)民工的處境還要糟糕。相對(duì)說來，因?yàn)檫^去這些城市貧民都多少?gòu)膰?guó)家和集體單位中分得住房或積累有一定的文化資本、社會(huì)資本，而在城市仍能自謀出路。隨著時(shí)間的推移，新一代城市貧民若沒有父輩的積蓄，又缺少相對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工的文化與社會(huì)資本，這些城市貧民的狀況將讓人擔(dān)憂。

這個(gè)意義上，國(guó)家財(cái)政上要對(duì)這些城市貧民（無法退回農(nóng)村種田去）給予特別關(guān)照。

第三條包括兩句，即“穩(wěn)定推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常駐人口全覆蓋”，“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”。

這兩句要表達(dá)的意思都是一個(gè)，即讓所有進(jìn)城農(nóng)民尤其是在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)服務(wù)福利保障體系中。在當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段，全民納入的全覆蓋的服務(wù)福利保障體系一定是低水平的，作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的政府不可能建立高水平全覆蓋的保障體系。這個(gè)意義上講，進(jìn)城農(nóng)民在城市可以享受到的城市保障只能是聊勝于無，其在城市能否體面安居還是要靠個(gè)人打拼及運(yùn)氣。

第四條“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”，意思是說要通過國(guó)家財(cái)政支持來動(dòng)員農(nóng)民離開農(nóng)村，成為城市人口。認(rèn)真分析起來，中央還是著急了點(diǎn)，因?yàn)檗r(nóng)民也不知道自己進(jìn)城后能否獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入機(jī)會(huì)。對(duì)于有能力進(jìn)城的農(nóng)民，國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)民市民化掛鉤是無效的，因?yàn)樗麄儾⒉蝗闭a(bǔ)的這點(diǎn)錢，而愿意將農(nóng)村承包地、宅基地和住房留作“鄉(xiāng)愁”。急切希望得到掛鉤財(cái)政資金的往往是進(jìn)城比較困難，稍有不慎即進(jìn)城失敗的農(nóng)戶，這些人進(jìn)城失敗，又因?yàn)閽煦^而失去了農(nóng)村的“三件衣服”，他們就不再能返回家鄉(xiāng)，就成了新的城市貧民。新城市貧民在城市的生活很艱難，且城市貧民越多，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)越重，社會(huì)秩序及政治穩(wěn)定，可能容易出問題。

II、政策辨析

1、關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)大都被當(dāng)作了一個(gè)負(fù)面詞匯，其實(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也可以是一個(gè)對(duì)客觀事實(shí)的描述。從體制上講城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，新中國(guó)選擇重化工業(yè)優(yōu)先的現(xiàn)代化道路，工業(yè)化需要從農(nóng)村獲取原始資本積累，而通過體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)完成了農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)的支持，及城市對(duì)農(nóng)村的剝削。在改革開放前，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村是一種剝削性結(jié)構(gòu)，雖然其存在具有歷史合理性，在當(dāng)前條件下這種剝削性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理應(yīng)破除，且實(shí)際上也已經(jīng)被破除掉了。其主要表現(xiàn)就是，城市戶籍上的福利含金量很少，而農(nóng)村戶籍上的福利含金量卻不可小視。也是因此，眾多調(diào)查表明，農(nóng)民普遍不愿意放棄農(nóng)村戶籍，即使保留農(nóng)民在農(nóng)村的承包地，絕大多數(shù)農(nóng)民也不愿意要城市戶籍。反過來倒是，城市人想要獲得農(nóng)村戶籍是十分困難的事情。

當(dāng)前仍然存在體制性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不過，當(dāng)前的體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與過去的剝削性結(jié)構(gòu)已有極大不同，就是過去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中對(duì)農(nóng)民的剝削性制度已被消除，而對(duì)農(nóng)民的保護(hù)性制度安排仍然存在。體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由剝削到保護(hù)的這種轉(zhuǎn)變，是我們一定要清醒認(rèn)識(shí)的。我們現(xiàn)在尤其要防止有人借破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將保護(hù)農(nóng)民的體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一并破除。

2、關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。

當(dāng)前中國(guó)有9億農(nóng)民，包括其中進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商但仍然難以在城市安居的2億多農(nóng)民工，他們是中國(guó)社會(huì)最大的弱勢(shì)群體，而中國(guó)農(nóng)業(yè)基本上是“人均一畝三分、戶均不過十畝”的弱質(zhì)小農(nóng)農(nóng)業(yè)，這樣一個(gè)GDP占比低于10%的農(nóng)業(yè)GDP，還要為農(nóng)村中的弱勢(shì)群體提供賴以生存的極其重要的農(nóng)業(yè)收入與就業(yè)。弱勢(shì)農(nóng)民與弱質(zhì)農(nóng)業(yè)所在的農(nóng)村顯然是需要保護(hù)的，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化不是指資本可以自由下鄉(xiāng)去趕農(nóng)民進(jìn)城，去擠占本來就不多的農(nóng)業(yè)GDP，而是要通過國(guó)家政策和財(cái)政資金，以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，保護(hù)農(nóng)民包括進(jìn)城但未能在城市安居從而隨時(shí)可能返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，及保證農(nóng)業(yè)GDP主要被數(shù)量極其龐大的農(nóng)民分享。

有人理解城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是農(nóng)民進(jìn)城和資本下鄉(xiāng)，這種理解是片面的。原因是，即使部分農(nóng)民進(jìn)城，留在農(nóng)村的農(nóng)民人數(shù)依然眾多，且進(jìn)城農(nóng)民可能失敗，他們進(jìn)城失敗之后還要返回農(nóng)村。而資本下鄉(xiāng)亦要慎重，至少政府不應(yīng)通過政策和資金扶持資本下鄉(xiāng)。農(nóng)業(yè)GDP總量是有限的，資本下鄉(xiāng)是要賺錢的，也就是要分享農(nóng)業(yè)GDP的，在當(dāng)前農(nóng)民人數(shù)依然眾多且仍然要依靠農(nóng)業(yè)來獲取收入與就業(yè)背景下面的資本下鄉(xiāng)，對(duì)農(nóng)業(yè)也許是好事，對(duì)農(nóng)民卻一定是壞事。

農(nóng)村是弱勢(shì)農(nóng)民和弱質(zhì)農(nóng)業(yè)所在地，是以一個(gè)個(gè)熟人社會(huì)基礎(chǔ)上的村莊組織起來的，農(nóng)民是“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”來完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的，是經(jīng)營(yíng)“人均一畝三分，戶均不過十畝”土地的，是有農(nóng)家小院，有根，有意義的，這樣的農(nóng)村為中國(guó)9億農(nóng)民和國(guó)家糧食安全提供了基本保障，提供了底線。保護(hù)農(nóng)村就是保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，就是維持中華民族偉大復(fù)興的底線，就是讓農(nóng)村繼續(xù)作為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池發(fā)揮作用。

基礎(chǔ)性的、底線的、弱勢(shì)與弱質(zhì)的農(nóng)村，顯然不是任由市場(chǎng)起決定作用的領(lǐng)域，基本保障是不可交易的，農(nóng)村，這一中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池，還需要國(guó)家著力通過政策和資金支持來予保護(hù)和保衛(wèi)。

3、中國(guó)式城鎮(zhèn)化。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化與世界上其他國(guó)家有很大不同，其中關(guān)鍵是進(jìn)城農(nóng)民都為自己進(jìn)城失敗留下退路，他們絕大多數(shù)都保留了農(nóng)村的承包地、宅基地和住房，他們的進(jìn)城不是一次性的，而是多次在城鄉(xiāng)之間往返，更非全家進(jìn)城，而是適合進(jìn)城的年輕人進(jìn)城，不適合進(jìn)城的中老年人和兒童留村。這種中國(guó)式城鎮(zhèn)化的壞處是產(chǎn)生了留守問題，城鎮(zhèn)化也不徹底，好處則是因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民失敗有退路而沒有在城市形成大規(guī)模貧民窟。

因?yàn)榇罅恐欣夏贽r(nóng)民留守農(nóng)村，雖然農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村耕地卻很難規(guī)模經(jīng)營(yíng)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍是汪洋大海，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不起來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也頗困難。不過，正是因?yàn)橛泻Ａ苛舸鍎?wù)農(nóng)的中老年農(nóng)民，中國(guó)農(nóng)村的耕地都被精心耕種，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出率極高，當(dāng)前中國(guó)以占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界20%的人口，還有余力，因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)產(chǎn)品總和供給是過剩的。

中國(guó)式城鎮(zhèn)化與中國(guó)當(dāng)前所處發(fā)展階段有關(guān)系，只要中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入的機(jī)會(huì)不夠高，在城市安居難度大，目前農(nóng)民多次性地在城鄉(xiāng)往返就具有合理性。只有當(dāng)多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民都可以比較容易在城市獲得安居所需就業(yè)與收入條件，國(guó)家有能力為少數(shù)進(jìn)城失敗人口提供可靠保障時(shí)，農(nóng)民才會(huì)放心進(jìn)城而放棄家鄉(xiāng)。而唯有中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步升級(jí)，技術(shù)不斷進(jìn)步，走出中等收入陷阱，躋身世界發(fā)達(dá)國(guó)家行列，中國(guó)城市才可能為所有進(jìn)城人口提供安居的條件。

在中國(guó)走出中等收入陷阱的艱難過程中，正是當(dāng)前中國(guó)式的農(nóng)民多次往返于城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化為中國(guó)克服走出中等收入陷阱所必然遇到的艱難陷阱提供了緩沖。中國(guó)保持目前的農(nóng)民不斷往返于城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化，而不急于讓農(nóng)民一次性進(jìn)城，是中國(guó)相對(duì)于其他發(fā)展中國(guó)家無比巨大的優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)過去30年保持了發(fā)展中穩(wěn)定的秘密，也是未來中國(guó)走出中等收入陷阱的保證。

五、小結(jié)

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，基調(diào)是全面深化改革。從當(dāng)前中國(guó)實(shí)際國(guó)情來看，城市是中國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展極，農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器，城市的全面深化改革與農(nóng)村保持相對(duì)穩(wěn)定是相反相承、相互補(bǔ)充、相互支持的關(guān)系。我們不能為了改革而改革，有時(shí)候，不改才是最大智慧。筆者以為，現(xiàn)行農(nóng)村基本制度正是中國(guó)過去30年保持了發(fā)展中的穩(wěn)定的秘密，也是未來30年中國(guó)走出中等收入陷阱的最大制度紅利之一。

以上對(duì)十八屆三中全會(huì)決議中涉農(nóng)條款的解讀，提出了筆者對(duì)決議比較獨(dú)特的理解，也貫注了筆者對(duì)中國(guó)未來發(fā)展戰(zhàn)略的判斷。十八屆三中全會(huì)決議是一個(gè)整體，單獨(dú)抽出涉農(nóng)部分進(jìn)行解讀就一定會(huì)有誤讀。有時(shí)候筆者的誤讀也包含了筆者的期待。希望以上解讀作為一家之言，可以引起進(jìn)一步討論，從而深化對(duì)決議的認(rèn)識(shí)，及深化對(duì)中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)。

對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村改革，也許我們可以仔細(xì)體味一下辛棄疾的名詞：

少年不識(shí)愁滋味，愛上層樓。愛上層樓。為賦新詞強(qiáng)說愁。

而今識(shí)盡愁滋味，欲說還休。欲說還休。卻道天涼好個(gè)秋。