使上訪渠道暢通不能解決問題。上訪制度可以說是中國(guó)的“國(guó)粹”，已有幾千年的歷史。在某種意義上，上訪制度是一種國(guó)家治理制度，因?yàn)樯显L所要解決的是中央、地方與農(nóng)民的關(guān)系問題。同時(shí)，當(dāng)前國(guó)家治理制度的主要方面是法治，上訪制度只能是重要補(bǔ)充，而不可能成為主導(dǎo)。

路漫漫其修遠(yuǎn)兮

取消農(nóng)業(yè)稅前，一方面中央不斷減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面地方不斷加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民通過包括上訪在內(nèi)的各種途徑維護(hù)自己的基本權(quán)利。取消農(nóng)業(yè)稅前，全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重。《新聞聯(lián)播》經(jīng)常播報(bào)中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的新聞，農(nóng)民就可能認(rèn)為是基層干部在侵害自己的權(quán)利，他們因此上訪向中央?yún)R報(bào)基層加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“黑幕”，要求查辦胡作非為的地方官員。

應(yīng)該說，在取消農(nóng)業(yè)稅的前幾年，全國(guó)都存在農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重的問題。中央號(hào)召減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民為了維護(hù)自己權(quán)益而上訪，人數(shù)達(dá)到了歷史上空前的規(guī)模。

既然農(nóng)民上訪都是因其認(rèn)為基層干部加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)所致，那么2002年開始農(nóng)村稅費(fèi)改革，到2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不存在了，農(nóng)民上訪量應(yīng)該大幅度下降了。但出人意料的是，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，農(nóng)民上訪量不減反增，到了現(xiàn)在，農(nóng)民上訪仍然是困擾中央和地方的治理難題，是基層治理中最頭痛、最難解決、最勞神費(fèi)力的事情。

公開接訪現(xiàn)場(chǎng)（圖片/CFP 陳為峰）

為何會(huì)如此呢？

取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，所以不再存在因?yàn)槎愘M(fèi)負(fù)擔(dān)引起的農(nóng)民維權(quán)上訪。但是，又產(chǎn)生了兩類重要的上訪。

第一類上訪是，取消農(nóng)業(yè)稅前，因?yàn)槎愘M(fèi)負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民不愿意種地，將承包地撂荒，村社集體不得已將撂荒的承包地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，甚至外地農(nóng)民耕種?，F(xiàn)在取消了農(nóng)業(yè)稅，而且還有農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就等于是現(xiàn)金。因此，過去撂荒的農(nóng)民回來要地，而轉(zhuǎn)包土地的農(nóng)民不愿退地，由此引發(fā)矛盾甚至血案，并產(chǎn)生爭(zhēng)奪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的普遍上訪。為了解決沖突，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)都對(duì)農(nóng)民承包土地進(jìn)行了微調(diào)，謂之“完善第二輪土地延包”。

第二類上訪是，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，村社集體不再收取提留，也很難收取農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費(fèi)，單家獨(dú)戶分散經(jīng)營(yíng)，小農(nóng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的共同生產(chǎn)事務(wù)無人解決，無法解決，農(nóng)民上訪要求上級(jí)解決他們的生產(chǎn)困難。這種上訪可以稱為反映生產(chǎn)困難的“求援性上訪”。

農(nóng)民有困難，國(guó)家就要關(guān)心，基層干部就要回應(yīng)。農(nóng)民反映困難的熱情越高，求援的決心越大，上級(jí)就越是要回應(yīng)農(nóng)民的訴求。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開始大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，自上而下的資源如何分配？會(huì)哭的孩子有奶吃，農(nóng)民上訪越多的地方，就越有可能分配到更多資源。

一直到這個(gè)時(shí)候，農(nóng)民上訪都還是正常狀況，因?yàn)殡S著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的微調(diào)，絕大多數(shù)爭(zhēng)奪土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛都已平息，“求援性上訪”更多也只是反映情況。但是，取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民上訪不減反增，城郊農(nóng)村因征地而發(fā)生的上訪甚至惡性事件也沒有減少的趨勢(shì)，國(guó)家更加重視上訪，決心治理上訪，以解決上訪存在的問題，減少上訪數(shù)量。

重視上訪、治理上訪，就要聽取農(nóng)民的情況，重視農(nóng)民的疾苦，解決農(nóng)民的問題；就要使信訪渠道暢通，搞信訪綜合治理，領(lǐng)導(dǎo)人接訪，甚至提高信訪局的地位，讓信訪局有更多的督辦權(quán)力。

國(guó)家重視信訪，要治理信訪，向上級(jí)反映情況的“求援性上訪”正好有自上而下的資源來回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，這就會(huì)激勵(lì)農(nóng)民通過上訪來解決問題。領(lǐng)導(dǎo)人接訪，上訪渠道暢通，農(nóng)民無論什么事情就都試圖通過上訪來解決。地方為了息事寧人，也傾向于“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”。因此刺激了各種各樣的似是而非的人民內(nèi)部矛盾靠上訪這條路解決。

重視上訪，領(lǐng)導(dǎo)人接訪，加上收容遣送制度的廢除，進(jìn)一步刺激出更多的上訪，逐級(jí)上訪，最終到了中央。中央無力應(yīng)對(duì)如此之多的上訪，且在重大節(jié)慶之日，這么多上訪者來到北京，食宿解決不了，街頭惡性事件層出不窮。中央因此對(duì)全國(guó)各地赴京上訪數(shù)量進(jìn)行排名，以此提醒上訪多的省市區(qū)，同時(shí)要求按照屬地管理原則，由地方接返上訪者，解決其上訪訴求。盡管很多上訪訴求與屬地政府沒有關(guān)系，屬地政府仍要負(fù)起接返責(zé)任。

為減少本地人赴京上訪的情況，有些地方部門層層考核，搞信訪排名，甚至采取一票否決的辦法。地方可以解決有理上訪，但問題是，上訪中有相當(dāng)一部分是不可能解決的無理上訪。無理上訪者正是看到上級(jí)搞信訪排名、一票否決和屬地管理原則，以此要挾地方，試圖通過上訪來滿足自己不切實(shí)際的訴求，甚至謀取利益。上訪者吃準(zhǔn)地方政府，借赴京上訪相要挾，地方政府不勝其煩也無可奈何。