【文/賀雪峰】

鄉(xiāng)村振興的前提是將農(nóng)民組織起來(lái)，而組織農(nóng)民最有利的制度條件就是中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度，包括農(nóng)村土地集體所有制。本文試圖提供一個(gè)將農(nóng)民組織起來(lái)，再造村社集體的方案或者建議。

一、 分田到戶以來(lái)的土地制度

中國(guó)實(shí)行土地公有制，農(nóng)村土地集體所有。分田到戶、實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地屬于村社集體所有，農(nóng)民具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了保障農(nóng)民相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，中央強(qiáng)調(diào)土地承包期限為十五年以上，到第二輪土地承包時(shí)中央要求土地承包期限延長(zhǎng)三十年不變，2017年習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。

分田到戶后，農(nóng)民具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，有了剩余索取權(quán)，農(nóng)民煥發(fā)出巨大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力被挖掘出來(lái)，在很短時(shí)間內(nèi)，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅增加，農(nóng)村形勢(shì)一片大好。

不過(guò)，分田到戶后仍然存在兩個(gè)問(wèn)題。第一，農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小，不僅對(duì)接市場(chǎng)很困難，而且諸多共同生產(chǎn)事務(wù)難以解決，比如抗旱排澇、農(nóng)技推廣、防蟲防病、機(jī)耕機(jī)收等，都會(huì)因農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小而產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。更糟糕的是，為了公平，分田到戶時(shí)往往將集體土地分等分級(jí)，再按人均分，導(dǎo)致農(nóng)戶承包土地不僅規(guī)模很小，而且地塊分散，由此造成普遍“一家一戶不好辦、辦不好”的生產(chǎn)困境。

第二，在農(nóng)戶規(guī)模很小且農(nóng)業(yè)收入有限的情況下，國(guó)家向農(nóng)戶收取稅費(fèi)的成本很高。理論上“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，但實(shí)際上，農(nóng)戶是獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)業(yè)收入有限，甚至收不抵支，他們可能無(wú)力或不愿“交夠國(guó)家”和“留足集體”?，F(xiàn)實(shí)正是如此，在20世紀(jì)90年代，“收糧派款”被公認(rèn)為“天下第一難事”。為了完成稅費(fèi)任務(wù)，就可能采取強(qiáng)制措施，地方政府為了調(diào)動(dòng)村干部的協(xié)稅積極性，傾向獎(jiǎng)勵(lì)及時(shí)完成協(xié)稅任務(wù)的村干部，從而很容易形成“鄉(xiāng)村利益共同體”，并因此造成嚴(yán)重的干群矛盾?！叭r(nóng)問(wèn)題”成為黨和國(guó)家工作中的重中之重。

當(dāng)國(guó)家向農(nóng)民收取稅費(fèi)之時(shí)，地方政府和鄉(xiāng)村兩級(jí)都借國(guó)家收稅來(lái)搭車收費(fèi)，比較典型的是“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費(fèi)和各種集資。共同生產(chǎn)費(fèi)主要用于解決一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來(lái)不合算”的事務(wù)，比如抗旱排澇。雖然“收糧派款”很困難，但借“收糧派款”收起來(lái)的共同生產(chǎn)費(fèi)卻可以解決農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)本身的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，倒也具有一定的合理性。

圖片來(lái)源：IC photos

進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門針對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)，之前的農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、集資、共同生產(chǎn)費(fèi)以及農(nóng)民“兩工”義務(wù)一并取消。為了解決農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的籌資問(wèn)題，國(guó)家允許在村民會(huì)議同意的情況下按不超過(guò)人均15元收取“一事一議”專項(xiàng)建設(shè)費(fèi)用。然而現(xiàn)實(shí)情況是，因?yàn)檎匍_村民會(huì)議很困難，加之向農(nóng)戶收取“一事一議”經(jīng)費(fèi)仍然面臨有農(nóng)戶不交的困境，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村“一事一議”未能落實(shí)，超出一家一戶的公共事業(yè)建設(shè)缺少經(jīng)費(fèi)。

村社集體無(wú)法從農(nóng)民那里籌集到公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)，絕大多數(shù)村社集體不僅沒(méi)有收入，而且普遍負(fù)債。取消農(nóng)業(yè)稅后，為緩解農(nóng)村公共品供給的不足，國(guó)家開始向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，主要是用于建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提供農(nóng)村基本公共服務(wù)，比如醫(yī)療、教育等。轉(zhuǎn)移支付的主要方式是“項(xiàng)目制”。

按照憲法規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，其中的“統(tǒng)”就是由村社集體來(lái)解決“一家一戶辦不好、不好辦和辦起來(lái)不合算”的共同生產(chǎn)事務(wù)，農(nóng)戶則自主經(jīng)營(yíng)。村社集體要有能力為一家一戶提供共同生產(chǎn)服務(wù)，就需要有兩個(gè)權(quán)力：一是調(diào)整農(nóng)戶土地的權(quán)力；二是向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力，向農(nóng)戶收費(fèi)不只是籌集共同生產(chǎn)費(fèi)，同時(shí)還是分配農(nóng)戶責(zé)任與義務(wù)、形成責(zé)權(quán)利均衡的重要方面，也就是村社集體內(nèi)“算平衡賬”，即分配每一個(gè)農(nóng)戶從村社集體建設(shè)中的獲益以及每一個(gè)農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，沒(méi)有無(wú)責(zé)任的利益，土地調(diào)整可以進(jìn)一步強(qiáng)化村社集體籌資機(jī)制，從而達(dá)到平衡：凡是不承擔(dān)義務(wù)的農(nóng)戶就不能享受權(quán)利，包括從土地中獲取收益的權(quán)利。

實(shí)踐中，“雙層經(jīng)營(yíng)”的集體統(tǒng)籌一直效果一般，尤其是第二輪土地延包要求“增人不增地、減人不減地”，使得村社集體喪失了調(diào)整土地的權(quán)利，也無(wú)法再借調(diào)整土地來(lái)“算平衡賬”。相對(duì)來(lái)講，在第二輪土地承包期延長(zhǎng)后很長(zhǎng)一段時(shí)期，山東等一些農(nóng)村仍然具有通過(guò)調(diào)整土地來(lái)調(diào)整村莊內(nèi)村民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的能力，且越是有土地調(diào)整能力的村莊，其治理也越好。不過(guò)，經(jīng)過(guò)2016年以來(lái)的土地確權(quán)，山東農(nóng)村調(diào)整土地變得越來(lái)越困難了。

造成“雙層經(jīng)營(yíng)”更大困難的是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，村社集體不再能向農(nóng)民收取費(fèi)用。集體雖有土地所有權(quán)，卻不能向承包集體土地的農(nóng)戶收取任何地租或其他費(fèi)用，這樣一來(lái)，村社集體就無(wú)法與承包土地的農(nóng)戶建立起雙向平衡的權(quán)利義務(wù)、責(zé)任利益關(guān)系，從而喪失了借此將農(nóng)民按權(quán)責(zé)利相一致原則組織起來(lái)的條件，最終造成了“雙層經(jīng)營(yíng)”的困境。

20世紀(jì)90年代，中國(guó)城市化加速，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商。剛開始時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城只是要緩解農(nóng)村勞動(dòng)力的過(guò)剩。隨著中國(guó)城市化的加速，越來(lái)越多的農(nóng)戶家庭全家進(jìn)城，不再種地，他們將土地流轉(zhuǎn)給仍然留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶耕種。因?yàn)闊o(wú)法確定是否有能力在城市安居，這些進(jìn)城農(nóng)戶傾向保留回農(nóng)村的退路，他們一般都是將土地非正規(guī)、無(wú)期限、無(wú)合同地私下流轉(zhuǎn)給親朋鄰里耕種，以便隨時(shí)返鄉(xiāng)就能要回土地耕種。

留村務(wù)農(nóng)戶通過(guò)流入土地?cái)U(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但流入的土地卻因無(wú)固定流轉(zhuǎn)期限而只有很有限的土地使用權(quán)。由此造成留村務(wù)農(nóng)戶雖然經(jīng)營(yíng)土地面積不大（比如50畝），卻因地權(quán)分散、地塊細(xì)碎而難于經(jīng)營(yíng)。若能集中地權(quán)，將分散細(xì)碎土地集中連片，留村務(wù)農(nóng)戶可能要降低1/3的生產(chǎn)投入和減少一半的勞動(dòng)投入。

集中地權(quán)的辦法之一是將進(jìn)城農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)有固定期限的合同流轉(zhuǎn)出來(lái)。其存在的問(wèn)題是，進(jìn)城農(nóng)戶若進(jìn)城失敗，他們回村就無(wú)地可種。進(jìn)城農(nóng)戶為了以防萬(wàn)一，傾向非正規(guī)、無(wú)固定期限地流轉(zhuǎn)土地。

二、 農(nóng)地“三權(quán)分置”

中國(guó)的土地制度是公有制，土地是生產(chǎn)資料，這一點(diǎn)很重要，后面我們要重點(diǎn)討論。

我們先討論當(dāng)前為應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城所產(chǎn)生的土地承包者與經(jīng)營(yíng)者分離的政策安排。當(dāng)前，國(guó)家的應(yīng)對(duì)之策是對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行“三權(quán)分置”，主要是將“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

之所以提出“三權(quán)分置”，是因?yàn)椤半S著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了大量新型經(jīng)營(yíng)主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)主體行使經(jīng)營(yíng)權(quán)的新格局”。

一般的“三權(quán)分置”策略是通過(guò)推動(dòng)承包土地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，“經(jīng)營(yíng)主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應(yīng)收益”，并且“經(jīng)承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營(yíng)主體可以依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施并按照合同約定獲得合理補(bǔ)償”。

問(wèn)題是，承包土地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體往往只有較低租金，且租金一般一年一結(jié)清，承包土地的農(nóng)戶當(dāng)然不愿意通過(guò)正規(guī)合同將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體，更不愿意新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地進(jìn)行改造，因?yàn)橐坏└脑炝耍r(nóng)戶再收回經(jīng)營(yíng)權(quán)將很困難。

正因如此，“三權(quán)分置”在保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)和新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)權(quán)之間存在著難以調(diào)和的矛盾。

“據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年，我國(guó)實(shí)際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積3.9億畝，占實(shí)際耕地面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營(yíng)?！碑?dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)戶家庭耕種自家承包土地并非全家耕種，一般是中老年父母種地，年輕子女進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，通過(guò)家庭代際分工來(lái)獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)的兩筆收入。土地主要是在親朋鄰里之間非正規(guī)地流轉(zhuǎn)，正是這一土地流轉(zhuǎn)形成了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中十分重要的“中堅(jiān)農(nóng)民”。僅有少數(shù)耕地通過(guò)正規(guī)合同按固定期限流轉(zhuǎn)給以大戶為主的新型經(jīng)營(yíng)主體，并且這樣一種有正規(guī)合同、固定期限的土地流轉(zhuǎn)，多半有地方政府的推動(dòng)，有國(guó)土整治項(xiàng)目的支持。

更糟糕的是，從我們?cè)谌珖?guó)調(diào)研的情況來(lái)看，雖然新型經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶簽訂了固定期限的正規(guī)土地流轉(zhuǎn)合同，卻仍然普遍存在流出土地農(nóng)戶毀約的情況以及更加普遍的資本跑路的情況。一旦資本跑路，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶就找地方政府要說(shuō)法，地方政府就只好挪用惠農(nóng)資金來(lái)安撫農(nóng)民。

“三權(quán)分置”保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)滋生了一種可能，即新型經(jīng)營(yíng)主體一年一付的土地租金，可用經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)抵押，以及有學(xué)者還主張經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，這就可能產(chǎn)生新型經(jīng)營(yíng)主體跑路而承包權(quán)利益受損的情況。而如果要求新型經(jīng)營(yíng)主體一次性付清土地流轉(zhuǎn)租期的全部租金，在農(nóng)業(yè)利潤(rùn)空間本身就不大且農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)還很高的情況下，新型經(jīng)營(yíng)主體又根本不可能獲利。