小結一下，在農村城市化背景下，隨著農地承包者與經營者的普遍分離，國家試圖通過農地“三權分置”的方式，既保護農民的土地承包權又保護土地經營權，既讓承包土地農民有保障，又讓土地經營主體形成預期，發(fā)展現代農業(yè)。現實卻可能是，億萬承包土地農戶為了保障自己的土地權利，并不傾向用固定期限的正式合同流轉土地。地方政府為了推動土地流轉，往往會強勢介入。到目前為止，真正通過正規(guī)合同流轉的土地十分有限。

概括起來，“三權分置”主要是要解決兩個問題：一是保護農民的承包權，其中最重要的是保證進城失敗的農戶有返鄉(xiāng)種地的權利；二是將承包者與經營者分離以后的農地整合好，以便于生產經營，比如耕地連片成塊、建設基礎設施、方便農業(yè)投入等。

要解決以上兩個問題，也許有一個很簡單的辦法，就是回歸農地生產資料的性質，當前國有農場的土地制度安排就是一個典型。具體而言，國有農場土地國有，農場代行所有權。國有農場普遍實行租賃承包制，將土地租賃給農場職工，為了做到公平，一般都要保障每個農場職工相對平等的租賃權利。與農村體制不同的是，農場仍然強調土地是生產資料，具體表現在四個方面：其一，農場職工租賃農場土地必須承擔土地租賃費；其二，租賃土地不得流轉，職工只有耕種租賃土地的權利，不再耕種的租賃土地需退回農場，由農場重新進行土地招租，農場職工有優(yōu)先租賃權；其三，農場租賃土地每隔幾年調整一次，一般是五年調整一次；其四，農場對土地有較大的生產經營管理權限，比如對灌溉、病蟲害防治，甚至播種季節(jié)、種植作物有統(tǒng)一要求。

國有農場這樣一種制度安排同時達到了三個目的：第一，所有農場職工都有同等的土地租賃權，只要他們愿意種地就可以獲得土地，同時，他們進城務工、經商也沒有后顧之憂，他們從城市回到農場，隨時可以再從農場租賃土地耕種；第二，不種地的職工將土地退還農場，農場就可以按生產便利的原則安排土地重新招租，從而防止地塊細碎以及地權分散造成的農業(yè)效率損失；第三，因為土地收取租賃費以及土地可以調整，就使得農場具有很強的統(tǒng)一經營能力，真正形成了“統(tǒng)分結合、雙層經營”的體制。

正是因為農場保持了土地生產資料的性質，農場經營體制較好地解決了當前農村經營體制中存在的弊病，擇要有三：一是真正保證了職工以土地作為生產資料進行生產的權利，其外出務工、經商，不再種地，將租賃土地退回農場，不外出或外出回來要種地可以隨時租賃土地耕種（有時需要有一個周期，比如五年一調整，很多農場有一定的機動地，可以隨時滿足職工租賃土地的需求）；二是地權相對集中以及經營戶（農場職工家庭等）可以將租賃土地相對集中，對于降低生產成本、提高農業(yè)效率十分關鍵；三是農場具有相當強的統(tǒng)一經營能力，國有農場的農業(yè)社會化服務、抗旱排澇、病蟲害防治，普遍比農村要好很多。

除此之外，農場還有兩個優(yōu)勢：可以通過收取租賃費來均衡分配經營戶（職工家庭）的權責關系，以及具有很強的對接國家資源的能力。以土地整理項目為例，國有農場普遍要比農村高效得多。這兩個優(yōu)勢其實都在于農場具有高度的組織能力。

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三、重新設計農村土地制度的可能性

回到農村集體土地制度，如果強調土地生產資料的性質，農村集體土地制度就可能大為不同。

當前農地制度強調兩點：第一，集體所有的土地承包給全體村社集體成員，村社集體成員具有土地承包權，土地承包關系穩(wěn)定且長久不變；第二，承包土地的經營權可以流轉，獲得土地經營權的新型農業(yè)經營主體，其土地經營權受到與所有權、承包權同等的保護，以提高土地經營效益。問題是，當前中國農地確權確地，具有土地承包權的農戶同時也具有土地經營權，農戶是否愿意將經營權轉讓以及能轉讓到什么程度，土地承包者都會依據個人實際來與土地流入方簽訂合同，無論如何，由承包權派生出來的經營權很難與承包權同等重要。

在農業(yè)利潤很少、土地租金普遍很低的情況下，土地承包者肯定不會在流轉土地時給土地經營權以巨大權能。也就是說，新型經營主體即使流入了適度規(guī)模的土地，也往往面臨地權分散、地塊分散的困境，難以便利、高效地進行農業(yè)生產。

參照國有農場的機制，當前農村土地制度只要微調就可能極大地優(yōu)化，其中的要點是將農地回歸到生產資料，重建村社集體經營這個層次，并真正重建農村集體經濟。有了農村集體經濟，不僅可能順利解決土地經營中的難題，而且可以將農民組織起來對接國家資源，建設農民自己的美好生活。

具體而言，當前農村土地制度安排需做出三點調整：第一，土地所有權、承包權、經營權分置，所有村社成員平等享有土地承包權，以及從土地中獲取收益的權利；承包土地的農戶，土地經營權不能流轉，只能自種；不再耕種土地的農戶仍然保留土地承包權，經營權退回村社集體，村社集體給予相應的土地租金補償（類似返租）。第二，土地確權不確地，具體地塊可以調整，每戶所確土地承包面積不變。第三，村社集體收回的土地經營權，本村社農戶有優(yōu)先招標權。村社集體也有義務盡可能將招標土地集中連片，以便于農業(yè)生產。

在越來越多農民進城務工經商、不再種田的背景下，相應地，有越來越多的土地經營權退回到村社集體，村社集體將這部分土地經營權優(yōu)先流轉給本村社愿意種地的農戶家庭。這樣，村莊里就會同時有三種農戶：第一種是留守家庭種地的中老年農民，他們主要耕種自家承包地；第二種是留守村莊種地的青壯年勞動力，通過優(yōu)先流入外出農戶退出的土地經營權而形成適度經營規(guī)模，變成村莊中的“中堅農民”；第三種是具有土地承包權卻進城不再種地，將土地經營權退還村社集體同時從村社集體獲取地租補償，可以隨時回村要地耕種的農戶。

進城農戶越多，退給村社集體的土地經營權越多，村社集體就可以優(yōu)先將這部分土地經營權流轉給留村的青壯年農民，這部分青壯年農民就越可能在不離村的情況之下擴大農業(yè)經營規(guī)模，獲得不低于外出務工的收入，成為“中堅農民”。進城不再種地的農民越多，他們讓渡出來的農村獲利機會（包括讓渡出經營權的土地）就越多，村莊就可以容納越多的“中堅農民”，從而保持村莊原住民的主體性，而不是由外來新型經營主體占有原住民的土地。只要本村的“中堅農民”仍在堅守，進城農民就可以隨時退回農村，以及保持與村莊的血肉聯系，留住“鄉(xiāng)愁”。

這樣一來，既可以保障農戶的承包權，又可以保障經營者的經營權，同時可以從便利農業(yè)生產、提高農業(yè)效率等方面進行有效的地權整合和地塊集中。更重要的是，因為農戶經營權只能退回村社集體，村社集體可以通過地權整合和地塊集中，優(yōu)先將經營權向本村社集體成員流轉，從而形成一個相當穩(wěn)定的“中堅農民”群體。

在新時期，國家試圖通過設計農地“三權分置”制度同時達到保障農民承包權與保護經營者的經營權的雙重目標，以上設想有可能達到目標。

四、將農民組織起來

更重要的是，通過以上設想可以在兩個層面將農民組織起來，而這兩個層面都是通過“三權分置”來培養(yǎng)新型農業(yè)經營主體，化解農村城鎮(zhèn)化背景下農業(yè)困境所不具備的。

這兩個層面分別是：第一個層面，為所有農戶提供集體層面的農業(yè)公共服務，比如土地集中連片、抗旱排澇、病蟲害防治、機耕道修建以及統(tǒng)一機耕機收等；第二個層面，重在重新將農民組織起來，真正讓農民成為建設其美好生活的主體。

第一個層面，解決農業(yè)生產中的共同生產和統(tǒng)一經營問題，可以在五個方面回應農戶的農業(yè)生產需求。

其一，可以比較有效地解決農地細碎化的問題。主要是通過地塊調整，盡可能做到一個農戶一塊地，讓耕地連片成塊，集中經營。其二，針對當前農村土地承包者與經營者分離，土地經營權過于細碎以及地塊過于分散的問題，由村社集體統(tǒng)一（有償）收回外出打工者退回的土地經營權，再按本村社成員優(yōu)先原則進行土地經營流轉的招標，可以將（有償）收回的土地承包權按便利生產原則進行整合，從而防止當前農地流轉中的無序問題。

其三，可以為農戶提供統(tǒng)一的產前、產中和產后服務，比如集體灌溉、機耕機收。其四，可以為退出土地經營權的農民保留承包權，提供退出經營權的補償，以及提供隨時返回農村種地的保障。正是因為退出經營權后有地租補償，且仍然保留了承包權，可以隨時要回經營權自行耕種，進城農戶就會依據家庭實際情況進行理性決策，而不會為了保留返鄉(xiāng)退路，不理性地抓住具體的土地，從而為依據農業(yè)生產需要進行土地整理提供了條件。其五，不再種地的農戶退出的土地經營權為仍然留村種地的農戶提供了擴大土地經營規(guī)模的機會，從而孕育出一批村莊中的新“中堅農民”。當前農村土地自發(fā)流轉形成的“中堅農民”通過流入外出農戶的土地形成了一定經營規(guī)模，這些“中堅農民”普遍存在流入土地地塊細碎、地權分散的問題。新“中堅農民”則可以通過村社集體統(tǒng)一進行土地整理與招標來解決這一問題。