【文/賀雪峰】

鄉(xiāng)村振興的前提是將農(nóng)民組織起來，而組織農(nóng)民最有利的制度條件就是中國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度，包括農(nóng)村土地集體所有制。本文試圖提供一個將農(nóng)民組織起來，再造村社集體的方案或者建議。

一、 分田到戶以來的土地制度

中國實行土地公有制，農(nóng)村土地集體所有。分田到戶、實行家庭承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地屬于村社集體所有，農(nóng)民具有土地承包經(jīng)營權(quán)。為了保障農(nóng)民相對獨立的土地經(jīng)營自主權(quán)，中央強調(diào)土地承包期限為十五年以上，到第二輪土地承包時中央要求土地承包期限延長三十年不變，2017年習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

分田到戶后，農(nóng)民具有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，有了剩余索取權(quán)，農(nóng)民煥發(fā)出巨大的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力被挖掘出來，在很短時間內(nèi)，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅增加，農(nóng)村形勢一片大好。

不過，分田到戶后仍然存在兩個問題。第一，農(nóng)戶個體經(jīng)營規(guī)模太小，不僅對接市場很困難，而且諸多共同生產(chǎn)事務(wù)難以解決，比如抗旱排澇、農(nóng)技推廣、防蟲防病、機耕機收等，都會因農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小而產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟的問題。更糟糕的是，為了公平，分田到戶時往往將集體土地分等分級，再按人均分，導(dǎo)致農(nóng)戶承包土地不僅規(guī)模很小，而且地塊分散，由此造成普遍“一家一戶不好辦、辦不好”的生產(chǎn)困境。

第二，在農(nóng)戶規(guī)模很小且農(nóng)業(yè)收入有限的情況下，國家向農(nóng)戶收取稅費的成本很高。理論上“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，但實際上，農(nóng)戶是獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者，農(nóng)業(yè)收入有限，甚至收不抵支，他們可能無力或不愿“交夠國家”和“留足集體”?，F(xiàn)實正是如此，在20世紀90年代，“收糧派款”被公認為“天下第一難事”。為了完成稅費任務(wù)，就可能采取強制措施，地方政府為了調(diào)動村干部的協(xié)稅積極性，傾向獎勵及時完成協(xié)稅任務(wù)的村干部，從而很容易形成“鄉(xiāng)村利益共同體”，并因此造成嚴重的干群矛盾。“三農(nóng)問題”成為黨和國家工作中的重中之重。

當國家向農(nóng)民收取稅費之時，地方政府和鄉(xiāng)村兩級都借國家收稅來搭車收費，比較典型的是“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費和各種集資。共同生產(chǎn)費主要用于解決一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”的事務(wù)，比如抗旱排澇。雖然“收糧派款”很困難，但借“收糧派款”收起來的共同生產(chǎn)費卻可以解決農(nóng)戶分散經(jīng)營本身的規(guī)模不經(jīng)濟問題，倒也具有一定的合理性。

圖片來源：IC photos

進入21世紀，國家進行農(nóng)村稅費改革并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門針對農(nóng)民的收費，之前的農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、集資、共同生產(chǎn)費以及農(nóng)民“兩工”義務(wù)一并取消。為了解決農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的籌資問題，國家允許在村民會議同意的情況下按不超過人均15元收取“一事一議”專項建設(shè)費用。然而現(xiàn)實情況是，因為召開村民會議很困難，加之向農(nóng)戶收取“一事一議”經(jīng)費仍然面臨有農(nóng)戶不交的困境，全國絕大多數(shù)農(nóng)村“一事一議”未能落實，超出一家一戶的公共事業(yè)建設(shè)缺少經(jīng)費。

村社集體無法從農(nóng)民那里籌集到公共事業(yè)經(jīng)費，絕大多數(shù)村社集體不僅沒有收入，而且普遍負債。取消農(nóng)業(yè)稅后，為緩解農(nóng)村公共品供給的不足，國家開始向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，主要是用于建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提供農(nóng)村基本公共服務(wù)，比如醫(yī)療、教育等。轉(zhuǎn)移支付的主要方式是“項目制”。

按照憲法規(guī)定，中國農(nóng)村實行“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，其中的“統(tǒng)”就是由村社集體來解決“一家一戶辦不好、不好辦和辦起來不合算”的共同生產(chǎn)事務(wù)，農(nóng)戶則自主經(jīng)營。村社集體要有能力為一家一戶提供共同生產(chǎn)服務(wù)，就需要有兩個權(quán)力：一是調(diào)整農(nóng)戶土地的權(quán)力；二是向農(nóng)民收費的權(quán)力，向農(nóng)戶收費不只是籌集共同生產(chǎn)費，同時還是分配農(nóng)戶責(zé)任與義務(wù)、形成責(zé)權(quán)利均衡的重要方面，也就是村社集體內(nèi)“算平衡賬”，即分配每一個農(nóng)戶從村社集體建設(shè)中的獲益以及每一個農(nóng)戶應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任。沒有無義務(wù)的權(quán)利，沒有無責(zé)任的利益，土地調(diào)整可以進一步強化村社集體籌資機制，從而達到平衡：凡是不承擔(dān)義務(wù)的農(nóng)戶就不能享受權(quán)利，包括從土地中獲取收益的權(quán)利。

實踐中，“雙層經(jīng)營”的集體統(tǒng)籌一直效果一般，尤其是第二輪土地延包要求“增人不增地、減人不減地”，使得村社集體喪失了調(diào)整土地的權(quán)利，也無法再借調(diào)整土地來“算平衡賬”。相對來講，在第二輪土地承包期延長后很長一段時期，山東等一些農(nóng)村仍然具有通過調(diào)整土地來調(diào)整村莊內(nèi)村民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的能力，且越是有土地調(diào)整能力的村莊，其治理也越好。不過，經(jīng)過2016年以來的土地確權(quán)，山東農(nóng)村調(diào)整土地變得越來越困難了。

造成“雙層經(jīng)營”更大困難的是取消農(nóng)業(yè)稅費之后，村社集體不再能向農(nóng)民收取費用。集體雖有土地所有權(quán)，卻不能向承包集體土地的農(nóng)戶收取任何地租或其他費用，這樣一來，村社集體就無法與承包土地的農(nóng)戶建立起雙向平衡的權(quán)利義務(wù)、責(zé)任利益關(guān)系，從而喪失了借此將農(nóng)民按權(quán)責(zé)利相一致原則組織起來的條件，最終造成了“雙層經(jīng)營”的困境。

20世紀90年代，中國城市化加速，越來越多的農(nóng)村勞動力進城務(wù)工、經(jīng)商。剛開始時，農(nóng)民進城只是要緩解農(nóng)村勞動力的過剩。隨著中國城市化的加速，越來越多的農(nóng)戶家庭全家進城，不再種地，他們將土地流轉(zhuǎn)給仍然留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶耕種。因為無法確定是否有能力在城市安居，這些進城農(nóng)戶傾向保留回農(nóng)村的退路，他們一般都是將土地非正規(guī)、無期限、無合同地私下流轉(zhuǎn)給親朋鄰里耕種，以便隨時返鄉(xiāng)就能要回土地耕種。

留村務(wù)農(nóng)戶通過流入土地擴大了經(jīng)營規(guī)模，但流入的土地卻因無固定流轉(zhuǎn)期限而只有很有限的土地使用權(quán)。由此造成留村務(wù)農(nóng)戶雖然經(jīng)營土地面積不大（比如50畝），卻因地權(quán)分散、地塊細碎而難于經(jīng)營。若能集中地權(quán)，將分散細碎土地集中連片，留村務(wù)農(nóng)戶可能要降低1/3的生產(chǎn)投入和減少一半的勞動投入。

集中地權(quán)的辦法之一是將進城農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)通過有固定期限的合同流轉(zhuǎn)出來。其存在的問題是，進城農(nóng)戶若進城失敗，他們回村就無地可種。進城農(nóng)戶為了以防萬一，傾向非正規(guī)、無固定期限地流轉(zhuǎn)土地。

二、 農(nóng)地“三權(quán)分置”

中國的土地制度是公有制，土地是生產(chǎn)資料，這一點很重要，后面我們要重點討論。

我們先討論當前為應(yīng)對農(nóng)民進城所產(chǎn)生的土地承包者與經(jīng)營者分離的政策安排。當前，國家的應(yīng)對之策是對農(nóng)村土地進行“三權(quán)分置”，主要是將“承包經(jīng)營權(quán)”分置為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”。

之所以提出“三權(quán)分置”，是因為“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，農(nóng)村勞動力大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當一部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了大量新型經(jīng)營主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、經(jīng)營主體行使經(jīng)營權(quán)的新格局”。

一般的“三權(quán)分置”策略是通過推動承包土地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有土地經(jīng)營權(quán)，“經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益”，并且“經(jīng)承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營主體可以依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施并按照合同約定獲得合理補償”。

問題是，承包土地的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體往往只有較低租金，且租金一般一年一結(jié)清，承包土地的農(nóng)戶當然不愿意通過正規(guī)合同將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，更不愿意新型經(jīng)營主體對土地進行改造，因為一旦改造了，農(nóng)戶再收回經(jīng)營權(quán)將很困難。

正因如此，“三權(quán)分置”在保護農(nóng)民承包權(quán)和新型經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)之間存在著難以調(diào)和的矛盾。

“據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年，我國實際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積3.9億畝，占實際耕地面積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營?！碑斍暗默F(xiàn)實情況是，農(nóng)戶家庭耕種自家承包土地并非全家耕種，一般是中老年父母種地，年輕子女進城務(wù)工、經(jīng)商，通過家庭代際分工來獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)的兩筆收入。土地主要是在親朋鄰里之間非正規(guī)地流轉(zhuǎn)，正是這一土地流轉(zhuǎn)形成了當前農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中十分重要的“中堅農(nóng)民”。僅有少數(shù)耕地通過正規(guī)合同按固定期限流轉(zhuǎn)給以大戶為主的新型經(jīng)營主體，并且這樣一種有正規(guī)合同、固定期限的土地流轉(zhuǎn)，多半有地方政府的推動，有國土整治項目的支持。

更糟糕的是，從我們在全國調(diào)研的情況來看，雖然新型經(jīng)營主體與農(nóng)戶簽訂了固定期限的正規(guī)土地流轉(zhuǎn)合同，卻仍然普遍存在流出土地農(nóng)戶毀約的情況以及更加普遍的資本跑路的情況。一旦資本跑路，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶就找地方政府要說法，地方政府就只好挪用惠農(nóng)資金來安撫農(nóng)民。

“三權(quán)分置”保護土地經(jīng)營權(quán)滋生了一種可能，即新型經(jīng)營主體一年一付的土地租金，可用經(jīng)營權(quán)來抵押，以及有學(xué)者還主張經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，這就可能產(chǎn)生新型經(jīng)營主體跑路而承包權(quán)利益受損的情況。而如果要求新型經(jīng)營主體一次性付清土地流轉(zhuǎn)租期的全部租金，在農(nóng)業(yè)利潤空間本身就不大且農(nóng)業(yè)風(fēng)險還很高的情況下，新型經(jīng)營主體又根本不可能獲利。