七、財(cái)政資源密集與基層治理內(nèi)卷

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，因?yàn)榫奂舜罅慷a(chǎn)業(yè)，有密集的GDP，地方政府有豐厚的財(cái)政收入，村集體也有大量的集體經(jīng)濟(jì)收入。

因?yàn)橛胸?cái)政資源，東部沿海地區(qū)農(nóng)村基層治理就能夠做得比較精細(xì)，可以采用更多的新技術(shù)，購(gòu)買(mǎi)更多服務(wù)，在防止小概率事件上投入更多的行政資源，以及進(jìn)行更多創(chuàng)新、創(chuàng)建的活動(dòng)。

從村一級(jí)來(lái)看，因?yàn)榇寮w有資源，且鄉(xiāng)村工業(yè)化也造成村莊治理事務(wù)大幅度增加，自然而然，村干部工作專(zhuān)職化了，待遇工資化，村級(jí)組織變成正式科層組織，村干部不再只是拿誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)來(lái)看，因?yàn)樨?cái)政資源密集，在正式行政編制有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)合同聘用、臨時(shí)聘用、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，大幅度增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式編制人員與聘用人員的比例可以達(dá)到1：4。

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村干部的待遇要遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)待遇。一般來(lái)講，當(dāng)前沿海地區(qū)工廠生產(chǎn)線上的工人月薪可達(dá)5000元至8000元，當(dāng)然這些工人十分辛苦且往往要加班；鄉(xiāng)鎮(zhèn)有正式編制的員工年薪可以達(dá)到20萬(wàn)元至30萬(wàn)元，合同制聘用人員的年薪也可以達(dá)到10萬(wàn)元至15萬(wàn)元?？梢?jiàn)合同制聘用人員的待遇比生產(chǎn)線上的工人待遇好得多，因此，在東部沿海地區(qū)，聘用制的城管和大學(xué)生村官隊(duì)伍都相當(dāng)穩(wěn)定。

合同制以外還有臨時(shí)聘用人員。其典型是珠三角地區(qū)村莊聘用的治安巡邏隊(duì)，以及各種臨時(shí)聘用人員，主要是本地年輕人。這些人員不愿進(jìn)入工廠生產(chǎn)線，又找不到合適的白領(lǐng)工作，就進(jìn)入由村集體發(fā)報(bào)酬的臨時(shí)聘用崗位。筆者在東莞一個(gè)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村辦公大樓里竟然有三百多人上班，其中90%為當(dāng)?shù)貨](méi)有找到合適工作的臨時(shí)聘用人員，待遇低于工廠生產(chǎn)線，大約只有3000元／月。臨聘人員隊(duì)伍往往是不穩(wěn)定的。

因?yàn)樨?cái)政資源密集，基層治理中就可能為防止出現(xiàn)意外而在每件小事上投入巨大資源，做得過(guò)于精細(xì)。在常規(guī)治理中，雖然存在治理內(nèi)卷的問(wèn)題，卻還不是特別大的問(wèn)題。一旦遇到非常規(guī)時(shí)期，過(guò)度精細(xì)確保萬(wàn)無(wú)一失的治理模式的治理底線就會(huì)被擊穿，導(dǎo)致治理失敗。

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理資源密集主要得益于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)。相對(duì)來(lái)講，中西部地區(qū)基層治理的資源主要來(lái)自國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

黨的十八大以后，國(guó)家資源下鄉(xiāng)力度加大，伴隨國(guó)家資源下鄉(xiāng)的是國(guó)家規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和程序的下鄉(xiāng)，以及檢查監(jiān)督的下鄉(xiāng)。中西部地區(qū)基層治理的中心工作由之前主要從農(nóng)村汲取資源并因此主要是做群眾工作，變成主要是協(xié)助國(guó)家資源安全下鄉(xiāng)，以及應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查監(jiān)督?；鶎又卫淼闹匦陌l(fā)生重大轉(zhuǎn)換。

在從農(nóng)村汲取資源時(shí)期，村干部的主要工作是協(xié)助征收稅費(fèi)，上級(jí)安排任務(wù)相對(duì)有限。當(dāng)前，國(guó)家下鄉(xiāng)的資源越來(lái)越多，規(guī)范越來(lái)越嚴(yán)，檢查越來(lái)越頻繁，基層干部忙于應(yīng)付上級(jí)檢查，僅靠拿誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部已經(jīng)應(yīng)付不過(guò)來(lái)了。因此，當(dāng)前，村干部普遍脫產(chǎn)化、專(zhuān)職化和收入工資化，基層治理變成懸浮于農(nóng)村與農(nóng)民的空轉(zhuǎn)或內(nèi)卷。

從東西比較的角度來(lái)看，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理具有豐厚的內(nèi)部行政資源，要回應(yīng)當(dāng)?shù)刂卫碇械膯?wèn)題，早在黨的十八大前基層治理就已正規(guī)化，基層治理體系變得龐大。中西部地區(qū)基層治理體系與國(guó)家資源下鄉(xiāng)有更加密切的關(guān)系，正是國(guó)家資源的下鄉(xiāng)，使中西部基層治理體系的重心由做群眾工作變成完成上級(jí)安排的任務(wù)。有趣的是，當(dāng)前中西部地區(qū)上級(jí)給基層安排的任務(wù)都是惠農(nóng)工作。缺少群眾工作，沒(méi)有農(nóng)民公共品需求偏好的表達(dá)渠道，惠農(nóng)任務(wù)就很容易走偏。

以上各節(jié)的討論可以列表3。

八、大國(guó)經(jīng)濟(jì)、內(nèi)循環(huán)與相對(duì)均衡的中國(guó)經(jīng)濟(jì)圖景

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)分布出現(xiàn)的中西差異，與中國(guó)加入世界經(jīng)濟(jì)體系，成為“世界工廠”有密切關(guān)系。正是因?yàn)榫哂辛己玫膮^(qū)位優(yōu)勢(shì)，以長(zhǎng)三角和珠三角為典型的沿海地區(qū)吸引了全世界資本和全國(guó)勞動(dòng)力，生產(chǎn)了大量供給全球的加工制造產(chǎn)品，中國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)高度聚集到沿海地區(qū)，沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化，在相當(dāng)有限的國(guó)土上形成極為密集的人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模，也就是形成了沿海城市經(jīng)濟(jì)帶。

中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，政策上支持出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)，對(duì)沿海地區(qū)采取更加優(yōu)惠的特殊政策，經(jīng)濟(jì)持續(xù)集聚，形成強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。良好的基礎(chǔ)設(shè)施，完善的產(chǎn)業(yè)配套，暢通的物流，面向國(guó)際國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，并帶動(dòng)形成其他優(yōu)勢(shì)比如金融、科技優(yōu)勢(shì)。

東部沿海地區(qū)發(fā)展到一定階段，就要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，淘汰落后產(chǎn)能，“騰籠換鳥(niǎo)”，一部分被淘汰下來(lái)的產(chǎn)能向中西部轉(zhuǎn)移，中西部通過(guò)對(duì)接?xùn)|部地區(qū)淘汰產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)。具有對(duì)接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)能的合適空間，除了省會(huì)城市以外，還有大量具有經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)性的地級(jí)市，經(jīng)過(guò)持續(xù)的產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)，一些地級(jí)市就可能成為適合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域中心城市。

中國(guó)加入全球經(jīng)濟(jì)體系以后，東部沿海地區(qū)利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)獲得了更快的成長(zhǎng)。中國(guó)是大國(guó)，大國(guó)經(jīng)濟(jì)不可能只有東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)。中西部地區(qū)以省會(huì)城市和區(qū)域中心城市為代表，一直是區(qū)域人口與經(jīng)濟(jì)中心，具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、科技和教育實(shí)力，這些地區(qū)不只是具有良好的對(duì)接?xùn)|部地區(qū)淘汰產(chǎn)能的能力，而且本身就是十分重要的制造中心，實(shí)際上經(jīng)濟(jì)也獲得持續(xù)成長(zhǎng)。典型的有中西部地區(qū)的武漢、重慶、成都、西安、鄭州，以及大批區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心城市。

大國(guó)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定中國(guó)不可能將所有經(jīng)濟(jì)重心集中到沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，而是具有很多個(gè)在全國(guó)區(qū)域相對(duì)均衡分布的經(jīng)濟(jì)中心。因此，當(dāng)前中國(guó)的主要經(jīng)濟(jì)中心或產(chǎn)業(yè)中心大概可以包括兩個(gè)部分：一是東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，這個(gè)經(jīng)濟(jì)帶在相當(dāng)有限的土地上創(chuàng)造了占全國(guó)40%左右的GDP；另一個(gè)部分則是中西部地區(qū)以省會(huì)城市為典型的區(qū)域中心城市，這些區(qū)域中心城市同樣創(chuàng)造了全國(guó)大約40%的GDP。除沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和中西部區(qū)域中心城市以外的廣大地區(qū)，占據(jù)了中國(guó)最多的國(guó)土面積，卻只有有限的人口和GDP。

當(dāng)前時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)內(nèi)循環(huán)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)到一定程度也必然會(huì)以?xún)?nèi)循環(huán)為主。在內(nèi)循環(huán)的條件下，東部沿海地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)就沒(méi)有過(guò)去顯著，經(jīng)濟(jì)區(qū)域均衡布局就變得重要。相應(yīng)地，國(guó)家之前特別給予沿海地區(qū)的優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)、金融等政策，也會(huì)更多地給予中西部地區(qū)，這就給中西部地區(qū)區(qū)域中心城市更多機(jī)會(huì)，也給中西部一些具有條件的地級(jí)市甚至縣域經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)。

白石洲——深圳最大城中村 圖片來(lái)源@視覺(jué)中國(guó)

九、小結(jié)：中西差異與政策的底層邏輯

僅僅從農(nóng)村基層治理的角度來(lái)看待東西差異就很有趣，即實(shí)際上，在當(dāng)前東部沿海地區(qū)已經(jīng)形成城市經(jīng)濟(jì)帶，這個(gè)城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的農(nóng)村已經(jīng)工業(yè)化，變成城市經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在組成部分，無(wú)論東部地區(qū)農(nóng)村是否仍然是農(nóng)村建制，其實(shí)質(zhì)都已是城市的邏輯。

廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村則不再可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)民不可能有家門(mén)口的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，青壯年農(nóng)民必須進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)民快速進(jìn)城，這樣的農(nóng)村就完全不同于東部沿海地區(qū)的農(nóng)村。

當(dāng)前中國(guó)絕大多數(shù)百?gòu)?qiáng)縣都來(lái)自東部沿海地區(qū)。東部沿海地區(qū)百?gòu)?qiáng)縣的發(fā)展實(shí)際上不再服從之前的農(nóng)村農(nóng)業(yè)邏輯，而是按真正城市經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)和按城市經(jīng)濟(jì)來(lái)展開(kāi)的。相對(duì)來(lái)講，中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)都建立在農(nóng)民外出務(wù)工收入和有限的農(nóng)業(yè)收入的基礎(chǔ)上，即使縣城開(kāi)發(fā)了大量房地產(chǎn)，也主要是賣(mài)給在外務(wù)工賺錢(qián)的農(nóng)民工，在縣城買(mǎi)房的農(nóng)民卻無(wú)法在縣城找到合適的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，他們就一定還要進(jìn)行第二次城市化，直到生活的地方與工作機(jī)會(huì)相匹配。

當(dāng)前中國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村為廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村創(chuàng)造的各種先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如江蘇率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，浙江進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，上海促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，珠三角發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等等，以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)勁的縣域經(jīng)濟(jì)、精細(xì)的社會(huì)治理、正規(guī)化的基層政權(quán)和基層組織建設(shè)，都正在成為廣大中西部農(nóng)村學(xué)習(xí)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，假若東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村本質(zhì)上是城市的內(nèi)在組成部分，不過(guò)只是保留了農(nóng)村的名，早已不存在農(nóng)村的實(shí)，那么，東部沿海地區(qū)農(nóng)村創(chuàng)造出來(lái)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)其實(shí)不過(guò)是城市發(fā)展內(nèi)在邏輯的組成部分。在人口快速流出，二三產(chǎn)業(yè)幾乎沒(méi)有發(fā)展空間的情況下，中西部農(nóng)村學(xué)習(xí)本質(zhì)上是城市的東部沿海地區(qū)農(nóng)村創(chuàng)造出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)果就可能適得其反。

深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的東西差異，無(wú)論是在理論上還是在政策上都有十分重要的意義。