【文/賀雪峰】

一

據(jù)說沿海一個省的省委書記在大會上笑瞇瞇地對市委書記說：“年底經(jīng)濟(jì)增速必須要超過前一年，要是有哪位做不到，我們就換能做到的人去當(dāng)市委書記”。在農(nóng)村基層調(diào)研，上級布置任務(wù)往往要求不講條件必須完成?！耙钦l都可以完成任務(wù)，何必讓你來當(dāng)這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記呢”，是經(jīng)常聽到的上級對下級的語氣。因此就有“有條件完成任務(wù)，沒有條件創(chuàng)造條件完成任務(wù)”的豪言壯語。

紀(jì)委巡查發(fā)現(xiàn)問題，將問題清單反饋到被巡查單位時，幾乎沒有被巡查單位敢對問題清單提出不同意見，都是“照單全收、舉一反三、即行即改、標(biāo)本兼治”，無論巡查問題清單中有多少復(fù)雜的情況，都必須要無條件地整改，這既是態(tài)度又是方法，即向內(nèi)斗爭的方法。

上級來檢查發(fā)現(xiàn)問題，也不會聽解釋，尤其是跨級檢查中發(fā)現(xiàn)問題，更不可能聽從解釋，而必須無條件整改，且要對責(zé)任人進(jìn)行處分問責(zé)。

當(dāng)前基層治理中，來自上級部門的檢查極多，問責(zé)極為頻繁，尤其是精準(zhǔn)扶貧和人居環(huán)境整治通過排名來推進(jìn)工作，排名靠后就要進(jìn)行表態(tài)發(fā)言，第一次表態(tài)發(fā)言后絕對不再可以有第二次表態(tài)發(fā)言（即不可第二次倒數(shù)第一），也就不得不高度重視，就要不惜代價、不計成本、不顧實際地投入資源將排名倒數(shù)第一的工作做上去。每個上級部門都傾向通過檢查問責(zé)來推動基層做好部門工作，基層因此陷入應(yīng)接不暇、捉襟見肘的困境，基層治理無法結(jié)合實際，主要在應(yīng)付上級檢查，大量治理資源的消耗卻沒有帶來基層治理有效。

上級之所以要向下級提要求并進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，且根本不聽地方解釋，是因為存在信息不對稱，即下級傾向于隱瞞信息，將工作不努力沒有取得好的治理成績歸結(jié)為情況特殊，諸如天災(zāi)、偶然事故或基礎(chǔ)條件太差等等，甚至以地方情況特殊變通落實上級政策要求，以至于“政令不出中南?！保兄醒胝畹搅说胤胶突鶎佣甲兊妹婺咳?。這對于中國這樣國情復(fù)雜的發(fā)展中大國，就可能造成難以承受的政令不能統(tǒng)一的問題。

政令暢通是中國政治體制的基本前提，令行禁止，政令暢通，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本前提與保證?！罢畈怀鲋心虾！保瑝奶幨怯绊懻罱y(tǒng)一，有令不行有禁不止，地方治理中出現(xiàn)了各種亂象。當(dāng)然也有好處，就是一個好的地方負(fù)責(zé)人可能有更大決策自主性，更可能因地制宜創(chuàng)造出治理成績。一般來講，地方政府具有更大決策自主性時，這種決策自主權(quán)大都會用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)方面，成績多于問題。時間一長，地方政府就可能會自以為是自行其是，就可能借經(jīng)濟(jì)增長來謀取個人利益，甚至不排除尾大不掉的地方主義也會借機(jī)生長。

無論從政治上還是從治理上，中央重拳要求政令統(tǒng)一，都是必然的和必須的。政令統(tǒng)一、令行禁止也可能帶來問題，其中表現(xiàn)有三個方面：

第一，上級嚴(yán)厲問責(zé)導(dǎo)致地方唯唯喏喏，不敢反映實際情況。上級對形勢判斷過于樂觀，從而容易出現(xiàn)主觀主義情緒，導(dǎo)致決策失誤。缺少反饋系統(tǒng)的體系將失誤的決策一貫到底，就可能帶來系統(tǒng)性錯誤；

第二，部門可能借對下級政府的考核問責(zé)，將部門利益泛化成為中心工作，借中心工作來考核地方政府，造成地方政府不得不將主要治理資源用于本來并不重要的部門工作上；

第三，全國不同地區(qū)情況差異巨大，高度集中的上級權(quán)力導(dǎo)致地方治理難以適應(yīng)本地特殊情況，從而造成上級要求與地方實際的錯位。

《縣委大院》劇照

二

當(dāng)前基層治理中，嚴(yán)重影響基層治理效能的兩個問題是，問責(zé)的嚴(yán)厲性和問責(zé)的無理性。

問責(zé)的無理性就是不講道理，只提要求和只問結(jié)果，卻完全不顧基層治理中實際情況的復(fù)雜性，將所有基層治理中出現(xiàn)的問題都?xì)w結(jié)為基層干部的錯誤，并進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，基層干部任何解釋都變成了自我開脫，基層干部成為各種責(zé)任的接盤俠，在仍然有資源來調(diào)用時，基層治理變成將有限資源用在上級要求緊、考核嚴(yán)、問責(zé)重的工作任務(wù)上面，根本不可能考慮本地實際，以避責(zé)。

上級部門對工作考核的排名和過程考核進(jìn)一步加劇了基層治理中難以為繼的緊張局面。在上級幾乎無數(shù)的考核指標(biāo)下面，任何一個指標(biāo)不達(dá)標(biāo)或過程不到位，都可能是致命的，面對幾乎無窮的考核扣分點，為防意外，基層干部只能竭力按上級要求去做，每次檢查考核都總會有防不勝防的意外，而任何一次意外對基層干部都可能是致命的，因為一旦受到處分就失去了晉升機(jī)會甚至可能意味著政治生命的終結(jié)。

基層干部因此身累心累，整天都擔(dān)心吊膽，不知道什么時候就是一個防不勝防的意外砸了下來。有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部講，有一年他是鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員，當(dāng)時環(huán)保并未納入重點工作，讓他聯(lián)系環(huán)保，結(jié)果不久掀起環(huán)保風(fēng)暴，上級部門來鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查環(huán)境問題，農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無環(huán)境問題，檢查組很快就檢查結(jié)束離開了。卻有一個農(nóng)戶打電話舉報說他家對面有一農(nóng)戶養(yǎng)10頭豬，將豬糞直排河塘，檢查組馬上轉(zhuǎn)回來現(xiàn)場檢查，認(rèn)為是環(huán)保問題，要求地方整改，包括處分責(zé)任人。沒辦法，就只能給這位聯(lián)系環(huán)保的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處分了。

這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部極為不滿，因為第一，他只是聯(lián)系環(huán)保，并不分管環(huán)保，第二，養(yǎng)豬是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求，出了問題應(yīng)當(dāng)由分管農(nóng)業(yè)副鎮(zhèn)長擔(dān)責(zé)。但是沒有辦法，上級還是給了他處分，他因此覺得自己比竇娥還冤，也打算辭職不干，后來沒辭職，卻從此再也不管環(huán)保工作。他說安全生產(chǎn)是最容易出事故的，領(lǐng)導(dǎo)班子成員都不愿分管安全生產(chǎn)，因此形成慣例，誰新入班子誰就分管安全生產(chǎn)。

《縣委大院》劇照

三

造成問責(zé)嚴(yán)厲性和無理性的原因大致有兩個方面：第一是來自上級部門，第二是來自上級政府。

中國是巨型國家，從中央到地方有無限長的行政鏈條。代表國家的中央決策要經(jīng)由中央部門和各級政府層層向下傳遞，中間就可能出現(xiàn)各種跑偏走樣。從部門來講，每個部門都有部門利益，部門希望借助強(qiáng)大的中央權(quán)威，政令暢通，將部門利益變成中心工作向下布置，并進(jìn)行監(jiān)督考核，排名問責(zé)。各個部門都傾向夸大部門工作的重要性，都傾向通過嚴(yán)厲問責(zé)讓地方政府將更多資源匹配到本部門的工作中來。

嚴(yán)厲問責(zé)的壓力，頻繁細(xì)密的檢查，具體細(xì)致的指標(biāo)，嚴(yán)格的過程控制，就使地方政府失去了與部門工作討價還價，以及依據(jù)地方實際進(jìn)行研判落實的能力，只能按照上級部門要求不折不扣、原汁原味地執(zhí)行。每個部門都向地方政府布置任務(wù)，監(jiān)督檢查，過程控制，排名問責(zé)，地方政府就失去了依據(jù)地方實際進(jìn)行最優(yōu)決策的空間，就只能轉(zhuǎn)發(fā)上級部門要求，機(jī)械完成上級部門任務(wù)。

部門出了問題要追究責(zé)任，一是部門追究地方的責(zé)任，一是中央追究部門的責(zé)任。因此，部門除了本能傾向擴(kuò)大部門利益以外，還會想方設(shè)法避責(zé)，避責(zé)的最好辦法有二：一是過度投入資源防患未然，二是將責(zé)任推卸出去。因此就會出現(xiàn)，只要有一個地方發(fā)生了具有全國影響的安全事故或責(zé)任事故（成為了輿情），中央相關(guān)部委就會在第一時間下發(fā)緊急通知，要求全國全面開展緊急排查整改，排查工作必須嚴(yán)格，不留縫隙死角，對于發(fā)現(xiàn)的問題必須最大限度整改，以防患未然。再出現(xiàn)類似事故必須嚴(yán)厲問責(zé)。

中國是巨型國家，這么大的國家，有地方發(fā)生小概率事件是必然的，每一個地方發(fā)生了小概率事件，相關(guān)部委根本不進(jìn)行研判就直接通知全國排查整改，就會極大地浪費(fèi)全國基層治理資源，同時，大量治理資源投入，客觀上可以減少發(fā)生類似事件的概率，從而可以減輕相關(guān)部委的責(zé)任，且正是因為部委已通知排查整改，再出現(xiàn)類似事故的主要責(zé)任就在基層而不在部委，部委成功將責(zé)任推卸出去了。部委當(dāng)然就不需要研判即頻繁要求地方進(jìn)行舉一反三的排查整改。至于部委通知排查整改所浪費(fèi)的基層治理資源有多少，就不是部委所關(guān)心也不由部委來承擔(dān)的了。

幾乎每個部委都可能以防小概率事件來要求基層排查整改，無論有多少治理資源，基層都不可能滿足各個部委以避責(zé)為出發(fā)點的自己不出資源不擔(dān)責(zé)任的排查整改要求，基層治理當(dāng)然就會陷入困境。