觀察者網(wǎng)：去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議三次提到“地方債務(wù)風(fēng)險”的防控。目前來看，我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險主要集中在城投債等隱性債。這類隱性債務(wù)目前的情況究竟如何，會變成“黑天鵝”嗎？

賈康：這個事情需要往前追溯一下，在我們國家過去傳統(tǒng)體制下，既無內(nèi)債又無外債，也就沒有公債、國債和地方債的概念了。改革開放后，我們很快意識到，需要在以稅收籌集財政收入的同時，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，用公債的方式籌集收入，這是有償籌集資金，因?yàn)楣珎仨氂薪栌羞€、還本付息。

有了國債以后，地方政府也需要在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，運(yùn)用有償籌資機(jī)制來更好地籌集財力，從而更好地履行政府職能。

但是在過去一段時間里，我們認(rèn)為這其中的風(fēng)險不好控制。預(yù)算法規(guī)定，除國務(wù)院特別批準(zhǔn)之外，地方政府不得發(fā)債；而國務(wù)院又沒有批準(zhǔn)的先例，地方政府知道無望在國務(wù)院取得特別的批準(zhǔn)，于是產(chǎn)生了“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代“明規(guī)則”的“暗度陳倉”的辦法。地方紛紛按照自己的發(fā)展戰(zhàn)略需要，動用公共資源注資成立城投公司，這些公司也被稱為地方融資平臺，名義上也可能叫路橋公司或信托投資公司等等，一般把它視為以城市投資的名義確立的法人。這些公司可以發(fā)債，這種債就被稱為城投債。

實(shí)際上，城投債就是在地方政府操縱之下，以公司法人的身份來發(fā)債，目的是為地方政府籌集其貫徹發(fā)展戰(zhàn)略所需要的資金。

除此之外，城投公司還能以公司法人的身份去爭取銀行貸款，銀行貸款和城投債一并形成了所謂的地方隱性債務(wù)。

在稅收和其他常規(guī)收入來源不足的情況下，地方隱性債務(wù)在一段時間內(nèi)確實(shí)支撐著地方政府籌集更多的資金去貫徹發(fā)展戰(zhàn)略，具有一定的正面效應(yīng)。但不可忽視的負(fù)面影響是，這種非陽光化的隱性債務(wù)所蘊(yùn)含的風(fēng)險很難得到有效控制。

圖自智研咨詢

在某些局部債務(wù)量一下子過大以后，帶來了局部的償債危機(jī)，會造成極大的社會代價，損害政府的公信力。針對已經(jīng)形成的一些紊亂局面，就需要緊急動員公共資源，比如“拆東墻補(bǔ)西墻”，爭取上級政府的特定資助等等，這時隱性債務(wù)的負(fù)面效應(yīng)就顯現(xiàn)了。

因此，以后化解地方隱性債風(fēng)險就成為地方政府工作的重中之重。在制度建設(shè)方面，我們已經(jīng)完成了預(yù)算法的修訂，使地方債在債務(wù)名義上“開明渠堵暗溝”，規(guī)定地方債如何陽光化地發(fā)行，有了債務(wù)怎么借、怎么用、怎么還的法律依據(jù)，以此來控制隱性負(fù)債，消化已經(jīng)形成的隱性債存量；同時，新的增量在原則上不允許再發(fā)生。

但是預(yù)算法自修訂后多年的運(yùn)行中，隱性地方債仍然困擾著我們。前幾年中央管理部門要求廣東等地帶頭展開地方隱性債務(wù)的調(diào)研，摸清情況，群策地方隱性債的防范辦法，但實(shí)際規(guī)模有多大，始終沒有任何官方信息披露。目前官方的態(tài)度是仍然要重視防范和化解地方隱性債風(fēng)險，由此也可以看出這個問題還沒有得到很好的解決。

觀察者網(wǎng)：在化解隱性債務(wù)存量方面，財政部在一份聲明里表示，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。對此您怎么看？

賈康：我認(rèn)為這個表態(tài)合乎邏輯。因?yàn)榈胤秸摹皟?nèi)在沖動”是希望通過多舉債——包括隱性債等，來更好地使自己“有財可用”，從而落實(shí)其戰(zhàn)略需求中的資金，展現(xiàn)其政績。

地方政府希望出政績，不能說不好，但僅局限于政績的考慮，不惜以隱性債這種非規(guī)范方式來籌集風(fēng)險資金，就會重演“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代“明規(guī)則”的“悲劇”。雖然隱性債有正面效應(yīng)，但負(fù)面效應(yīng)的積聚也會造成系統(tǒng)性的威脅，從而影響整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們不能再走這樣的老路。

中央的態(tài)度就是希望能夠健康規(guī)范地處理地方債問題。如果發(fā)生了隱性債，那么責(zé)任一定在地方政府。地方政府要守土有責(zé)，化解風(fēng)險?！罢l的孩子誰抱走”，就是這個意思，地方不要指望中央施以援手，需要自己考慮如何防范、化解轄區(qū)內(nèi)的隱性債風(fēng)險。

截圖自財政部網(wǎng)站

而且中央這個態(tài)度出來以后，也可以遏制地方之間的攀比。假如某個省級行政區(qū)出現(xiàn)隱性債規(guī)模過大問題，中央施以援手化解債務(wù)，那么其他地方也會有樣學(xué)樣，為了自己的政績不惜大量舉債、堆疊隱性債隱患，至于怎么收拾這個殘局，就可以比照此前的做法，要求中央同等支援。所以中央的理性態(tài)度，勢必是給出一個原則，規(guī)范發(fā)行地方債，一旦出現(xiàn)問題“誰的孩子誰抱走”。

比照國際經(jīng)驗(yàn)，在美國聯(lián)邦制之下，地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)后，允許其宣告破產(chǎn)，聯(lián)邦不會采取救助手段。破產(chǎn)不意味著地方政府瓦解，而是對原先的地方政府債務(wù)做破產(chǎn)清算，采取“新官不理舊賬”的辦法，之后政府的運(yùn)行跟原來債務(wù)無關(guān)。

鶴崗市2017-2020年年末地方政府債務(wù)余額。觀察者網(wǎng)整理并制表

但在中國“單一制”的框架下，地方政府宣布破產(chǎn)是不可能的，最多宣布財政重整，其中包括如何消化原有債務(wù)，這就意味著權(quán)責(zé)利益是緊密地對應(yīng)落在地方政府層面上。2021年末，黑龍江鶴崗宣布財政重整，可想而知光靠它自己，什么時候完成財務(wù)重整恐怕難說，實(shí)際過程中可能也少不了省級政府的資助，但一般不強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，只說是一個綜合方案。此時中央政府的態(tài)度，就是地方自己解決好。

觀察者網(wǎng)：未來城投公司的轉(zhuǎn)型方面，您有什么建言？

賈康：中央對于城投公司有明確說法，即市場化轉(zhuǎn)制，避免政府直接操縱城投公司的舉債行為，規(guī)避隱性債務(wù)形成。市場化轉(zhuǎn)制，需要按照市場規(guī)則，城投公司作為法人主體，在市場競爭中根據(jù)具體業(yè)務(wù)做市場化融資，避免地方隱性債務(wù)產(chǎn)生，從而排除地方政府背負(fù)隱性債務(wù)的風(fēng)險。

但是現(xiàn)實(shí)情況往往更加錯綜復(fù)雜，人們擔(dān)心部分城投公司還是會以過去的方式“暗度陳倉”，形成隱性債務(wù)。