但是，完全不允許城投公司存在又不可能。因此我認(rèn)為城投公司轉(zhuǎn)型需要尋求多樣化出路?，F(xiàn)實(shí)中，融資平臺(tái)、城投公司可以轉(zhuǎn)化為地方轄區(qū)之內(nèi)有區(qū)域背景的城市公用事業(yè)投融資公司，負(fù)責(zé)地方政府轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)服務(wù)，如集中供熱、上下水、垃圾處理、公共交通體系維護(hù)等工作。業(yè)務(wù)范圍或窄或?qū)?，根?jù)各地的情況具體設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)市政公用設(shè)施建設(shè)運(yùn)營工作轉(zhuǎn)型。

此外，城投公司也可能轉(zhuǎn)型成為地方政府特定的政策性投融資公司，支持地方轄區(qū)科技型企業(yè)的發(fā)展，支持“三農(nóng)”概念下創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。地方需要有這類政策性的信用擔(dān)保式業(yè)務(wù)，去支持地方經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，從而更高水平地聚合產(chǎn)業(yè)集群，對(duì)接市場機(jī)制，體現(xiàn)中國政府特色，發(fā)揮更好作用。

2022年12月11日，游客正在江蘇省連云港市東海縣康翔家庭農(nóng)場采摘無土栽培種植富硒小番茄。圖自視覺中國

從財(cái)政貼息，到政策性信用擔(dān)保，再到產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，都有鮮明的政策色彩去貫徹落實(shí)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)政策加快發(fā)展。在這種情況下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型就有一定的必要性和可能性。地方融資在政策性融資概念的軌道上，要講究規(guī)范性。例如財(cái)政貼息，在疫情發(fā)生之后，有中央到地方基層直達(dá)的貼息資金，主要目的是扶助受疫情沖擊最困難的大量小微企業(yè)。

我國對(duì)政策性信用擔(dān)保有過多年探索，它跟貼息的道理有相近之處，但是政策性信用擔(dān)保需要處理的是一群企業(yè)的問題。那么如何實(shí)現(xiàn)政策性信用擔(dān)保呢？

以財(cái)政資金為后盾，政策性信用擔(dān)保支出類似貼息資金的代償損失的填補(bǔ)，數(shù)額控制在較小的比重之內(nèi)，它實(shí)際上就跟貼息一樣。雖然錢是有去無回了，但是放大效應(yīng)出來了——政府以有限的財(cái)力解決覆蓋面很大的政策性融資問題。例如貼息，如果貼5個(gè)點(diǎn)就解決問題，經(jīng)過測算實(shí)際作用將放大20倍，等同于以5%的貼息帶來了百分之百規(guī)模的資金進(jìn)入政府給予引導(dǎo)支持的領(lǐng)域。

政策性信用擔(dān)保代償也是這個(gè)道理。如果在整體的融資量里補(bǔ)充5個(gè)點(diǎn)代償，這種代償損失填補(bǔ)上去后，乘數(shù)效應(yīng)是20倍。如果以后這些地方融資平臺(tái)以地方的政策性金融機(jī)構(gòu)來定位，在積極探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以后，會(huì)越做越好的。

當(dāng)然也不排除地方融資平臺(tái)發(fā)展以后，脫離地方轄區(qū)的背景，真正變成了一個(gè)混合所有制的市場化取向的公司法人。它不再限于地方的某一個(gè)轄區(qū)，走向統(tǒng)一大市場，到其他的行政區(qū)乃至到國際上去開拓業(yè)務(wù)，加入競爭，這也是可以想象的，也是可能實(shí)現(xiàn)的前景。

觀察者網(wǎng)：眾所周知，土地財(cái)政是地方財(cái)政的重要來源之一。因此，一旦房地產(chǎn)市場不景氣，許多地方政府的財(cái)政就會(huì)出現(xiàn)困難。您認(rèn)為這個(gè)問題應(yīng)該如何解決？什么產(chǎn)業(yè)或者稅收能夠填補(bǔ)土地財(cái)政留下的龐大缺口？

賈康：按照約定俗成的概念，土地財(cái)政是地方政府靠其轄區(qū)內(nèi)的土地批租獲得收入，這種收入在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上屬于地租。中國法律規(guī)定所有的建成區(qū)，只要成為城鎮(zhèn)區(qū)域，都屬于國有土地；原來不是國有土地性質(zhì)的，一旦要進(jìn)入使用狀態(tài)，就需要征地，比如集體土地通過征地程序變?yōu)閲?。這種批租收入，是一種經(jīng)濟(jì)的合理來源，但是地方政府過度地倚重這種地租性質(zhì)的土地財(cái)政收入，會(huì)帶來一些短期行為。

首先，地方轄區(qū)內(nèi)的土地不可能想增加就增加；其次，不同性質(zhì)的地皮批租出去以后的使用年限不同，商業(yè)用地40年，工業(yè)用地50年，住宅用地70年。這意味著土地批租出去以后，40到70年時(shí)間內(nèi)不可能再來第二次批租收入了，這種現(xiàn)金流是一次性且有周期時(shí)長的。

2023年2月17日，廣東廣州，某在建樓盤工地。圖自視覺中國

而任期內(nèi)的地方領(lǐng)導(dǎo)通過土地批租一次性籌足資金，立刻上馬自己最關(guān)心的項(xiàng)目，推動(dòng)自己的政績。這種行為的激勵(lì)機(jī)制是，官員出政績以后得到仕途升遷；這也無可厚非，但是這種模式非常容易導(dǎo)致短期行為。尤其在責(zé)任約束、績效考評(píng)等都不到位的情況下，短期突擊式地拿錢建項(xiàng)目出政績，既不能保證綜合績效，更有可能在事后才發(fā)現(xiàn)投資錯(cuò)誤，造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)。后果就是地方政府為投資錯(cuò)誤“交學(xué)費(fèi)”，最后不了了之。

因此就要盡可能地防范這種土地財(cái)政的弊病，要對(duì)防范土地批租帶來的風(fēng)險(xiǎn)做出綜合的通盤考慮。地方政府的土地批租行為應(yīng)該得到更好的法規(guī)約束，受到包括審計(jì)部門、公眾、新聞媒體等在內(nèi)的多重的、必要的、更好的監(jiān)督。

同時(shí)，健全完善相關(guān)制度建設(shè)也是重要的一環(huán)，如何讓地方政府不再倚重土地批租獲得收入，有必要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。

國外的地方政府也有土地批租收入，而且國外并不都是私有土地，也有國有土地、公有土地。地方政府可以通過使用權(quán)的批租來取得一部分收入，此外還有房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收收入，和土地開發(fā)一并成型的不動(dòng)產(chǎn)收入。

如果從廣義的視角上來看，這其實(shí)也是一種土地財(cái)政，就是土地開發(fā)以后形成的不動(dòng)產(chǎn)，在不動(dòng)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)產(chǎn)生稅收。

由此看到，中國的土地財(cái)政主要是一種比較狹義的、以短期行為為特征的土地批租收入方式。以后的制度建設(shè)，就應(yīng)該讓收入來源模式多樣化，使地方政府在籌集財(cái)政收入的時(shí)候，既有必要的土地批租收入，又有穩(wěn)定的、大宗不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的稅收收入。

在開征房地產(chǎn)稅的情況下，每隔幾年就會(huì)重評(píng)一次稅基，是按照市場的基準(zhǔn)來做稅基評(píng)估。而每次重評(píng)稅基，都是地方政府合理的職責(zé)得到履行，并帶來財(cái)源建設(shè)的進(jìn)步。

這樣一來，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為就可以轉(zhuǎn)型為一種長期行為，可以敦促其更加專注地優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)投資環(huán)境，提升公共服務(wù)水平。

觀察者網(wǎng)：房地產(chǎn)稅是一個(gè)爭論已久的問題，您也曾積極參與討論，您能否談?wù)勚袊康禺a(chǎn)稅的問題？

賈康：征收房地產(chǎn)稅的必要性是多方面考慮的結(jié)果。首先，該稅種有利于房地產(chǎn)業(yè)界形成健康發(fā)展的長效機(jī)制。房地產(chǎn)稅作為房地產(chǎn)開發(fā)保有環(huán)節(jié)的一種稅收負(fù)擔(dān)，可以有效遏制炒房行為。

房地產(chǎn)稅的存在相當(dāng)于房地產(chǎn)市場交易過程中的壓艙石。原來肆無忌憚的“炒房團(tuán)”一定會(huì)受到約束，因?yàn)椤俺捶俊笔且俪鍪郑霾涣耸?，持有環(huán)節(jié)的負(fù)擔(dān)就需要自己承擔(dān)。

此外，房地產(chǎn)稅的負(fù)擔(dān)也可以為買方市場帶來長遠(yuǎn)效益，將會(huì)有越來越多的人根據(jù)自身能力，重新考慮購房戶型，而不是拼命地爭取大戶型，因?yàn)榇髴粜涂赡芤馕吨叨愂?，買中小戶型將會(huì)更實(shí)惠。如果越來越多的人以這樣的模式來選房子，其結(jié)果是開發(fā)商會(huì)適應(yīng)按照市場預(yù)期，提供越來越多的中小戶型，進(jìn)而促使土地集約化使用。在土地資源緊缺的情況下，這是一種正面效應(yīng)。

另外，通過房地產(chǎn)稅收，有利于地方政府形成財(cái)源建設(shè)內(nèi)洽機(jī)制，有效解決地方財(cái)源建設(shè)問題，從而推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)變職能，盡心盡力做好公共服務(wù)，優(yōu)化投資環(huán)境。這種內(nèi)生的促進(jìn)機(jī)制，值得在制度建設(shè)層面進(jìn)行更多有益探索。

截圖自全國人大代表網(wǎng)站

房地產(chǎn)稅在經(jīng)過一定的發(fā)展以后，有可能成為地方稅體系里的主力稅種，而地方稅體系又關(guān)聯(lián)到支持中國以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政制度建設(shè)，從而長治久安地匹配中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

這個(gè)過程的關(guān)鍵在于，從地方到中央要間接調(diào)控好以稅收為基礎(chǔ)的分稅制分級(jí)財(cái)政體系，要正確處理好政府與市場、中央與地方、公權(quán)體系與公民體系三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

地方稅的發(fā)展要與分級(jí)財(cái)政體系配套，發(fā)揮間接調(diào)控效力，保證系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行，從而對(duì)全局發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。

房地產(chǎn)稅還有利于優(yōu)化收入分配，越是有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，住大房子、住好房子的人，可能越需要更多地為國庫作貢獻(xiàn)，通過稅收的形式，這不就是我們所說的促進(jìn)共同富裕的調(diào)節(jié)機(jī)制嗎？這種直接稅是再分配里面非常重要的一種調(diào)節(jié)機(jī)制，是促進(jìn)共同富裕不得不考慮的制度建設(shè)。

通過房地產(chǎn)稅的繳納，還能有效提升公民納稅意識(shí)，激活公民對(duì)于地方政府拿了稅以后怎么把它用好的關(guān)注與追問，這是推動(dòng)國家法制化、民主化的進(jìn)程，充分發(fā)揮人民群眾當(dāng)家作主的地位，做好公共資源綜合配置，創(chuàng)新現(xiàn)代化國家治理制度建設(shè)。

當(dāng)然，現(xiàn)在有人認(rèn)為這個(gè)建設(shè)過程障礙重重，但山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村；雖說路途漫漫，但終會(huì)共克難關(guān)！

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