【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 金君達(dá)】

每次換屆，前任政府重要官員的去向都備受關(guān)注。近期，蓬佩奧和彭斯兩位特朗普政府高官在右翼智庫獲得新工作，也讓外界猜測(cè)二人很可能繼續(xù)利用智庫平臺(tái)，推廣強(qiáng)硬政策主張。

在此之前，《更長的電報(bào)》等來自美國智庫的報(bào)告引起中美輿論關(guān)注，類似報(bào)告似乎成為外界判斷拜登外交政策的依據(jù)。作為整體，智庫對(duì)美國政策制定的影響力日益重要，但智庫之間彼此競(jìng)爭(zhēng)，其政策主張未必能付諸實(shí)踐，大可不必過于擔(dān)憂。

蓬佩奧加入哈德森基金會(huì)，被解讀為將繼續(xù)反華路線。圖片截自nypost

智庫的本質(zhì)是政治說客

政治游說是美國政治的一環(huán)，由于美國立法系統(tǒng)需要由職業(yè)政客來制定專業(yè)領(lǐng)域提案，說客是政府與利益集團(tuán)之間必然產(chǎn)生的中間人。然而專業(yè)游說集團(tuán)在美國聲譽(yù)很差，雖然理論上任何個(gè)人或組織都可以雇傭游說集團(tuán)，但通常只有大企業(yè)和大型利益集團(tuán)才有資源維持長期游說，部分集團(tuán)（如美國商會(huì)、步槍協(xié)會(huì)）甚至擁有專屬說客。

為了監(jiān)督和限制游說活動(dòng)，聯(lián)邦法律如《1995游說公開法》要求說客進(jìn)行登記和信息公開，但這些法規(guī)對(duì)于游說活動(dòng)的實(shí)際監(jiān)督能力有限，無論是說客還是利益集團(tuán)都能夠以多種手段回避監(jiān)管。在當(dāng)今美國政治中，沒有明確客戶的智庫在政治決策中地位日益重要，曾經(jīng)標(biāo)榜其“學(xué)術(shù)中立性”的智庫事實(shí)上也在承擔(dān)游說功能。

美國智庫起源于20世紀(jì)早期的進(jìn)步主義時(shí)期，該時(shí)期的美國社會(huì)廣泛關(guān)注國內(nèi)改革，智庫作為能夠提供專業(yè)建議、又沒有特別利益綁定的“公共利益機(jī)構(gòu)”發(fā)展起來，例如卡內(nèi)基和布魯金斯學(xué)會(huì)。該類智庫的學(xué)術(shù)背景比較強(qiáng)，有時(shí)被稱作“沒有學(xué)生的大學(xué)”。

1945年二戰(zhàn)結(jié)束后，美國面臨一系列新涌現(xiàn)的國際問題，以蘭德公司為代表的一批安全性智庫應(yīng)運(yùn)而生，該類智庫又被稱為“政府承包商”。

大名鼎鼎的蘭德公司

六十年代，美國保守主義運(yùn)動(dòng)的發(fā)展帶來了第三批智庫建設(shè)，彭斯加入的傳統(tǒng)基金會(huì)（1973年建立）、蓬佩奧加入的赫德森基金會(huì)（1961年建立）都屬于該時(shí)代的智庫。這些智庫被稱為“宣傳型智庫”，與先前的智庫不同，宣傳型智庫積極參與公眾辯論；它們帶有強(qiáng)烈的利益傾向，往往為大企業(yè)鼓吹自由市場(chǎng)政策，傳統(tǒng)基金會(huì)就是其中代表。

隨著智庫市場(chǎng)開始趨于飽和，美國智庫間需要競(jìng)爭(zhēng)政策影響力。智庫通過公開和私密兩種途徑擴(kuò)大影響力，其中公開途徑包括籌辦會(huì)議、開設(shè)俱樂部、接受采訪、發(fā)表文章和演說、在國會(huì)聽證會(huì)作證等。私密途徑則包括“輸入”和“輸出”，“輸入”即引進(jìn)諸如彭斯、蓬佩奧的前政府雇員，“輸出”即主動(dòng)加入?yún)⑦x人、政客與議員的顧問團(tuán)隊(duì)，以及承包官方課題。

例如布魯金斯智庫專門設(shè)有一類“實(shí)踐性學(xué)者”，其中既包括加入政府以應(yīng)用其學(xué)術(shù)理論的學(xué)者，也包括具有公共事務(wù)經(jīng)驗(yàn)，愿意參與學(xué)術(shù)理論討論的前官員。蓬佩奧有個(gè)人政治野心，將來可能競(jìng)選參議員甚至總統(tǒng)，彭斯則是特朗普時(shí)期美國保守派的實(shí)際領(lǐng)袖，這兩人下野后自然成為智庫招攬的對(duì)象。

智庫影響力神秘但可觀

由于涉及非公開活動(dòng)和私人關(guān)系，智庫的影響力很難客觀量化，但通常可通過如下方法對(duì)智庫進(jìn)行評(píng)估。第一是國際上公信力較強(qiáng)的智庫排名。前述的布魯金斯學(xué)會(huì)、傳統(tǒng)基金會(huì)、蘭德公司，均屬于公認(rèn)影響力巨大的美國主流智庫。

第二是智庫發(fā)表的報(bào)告。美國智庫經(jīng)常發(fā)布公開報(bào)告，以擴(kuò)大其公眾影響力，例如近期美國主流智庫大多發(fā)布了對(duì)華外交報(bào)告。智庫報(bào)告為了打動(dòng)聽眾往往建立一套宏大敘事，強(qiáng)調(diào)問題的嚴(yán)重性，并主張系統(tǒng)性的應(yīng)對(duì)方案。

例如近期《更長的電報(bào)》一文，首先提出了一個(gè)意識(shí)形態(tài)二元對(duì)抗的模型，然后主張美國所有外交政策必須以此為依據(jù)，并批判特朗普朝三暮四、漫無章法的推特外交。這種報(bào)告提出的政策建議往往需要一系列的具體措施才能出臺(tái)，因此我們很難評(píng)估它們的具體政策影響，只能進(jìn)行歷史追溯。

例如2003年小布什政府發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，有報(bào)道認(rèn)為該政策的雛形為1997年的“新美國世紀(jì)計(jì)劃”（PNAC）；該計(jì)劃于1998年1月致信克林頓總統(tǒng)，要求采取激進(jìn)政策解除薩達(dá)姆政府的武裝，以維護(hù)美國對(duì)海外地區(qū)的控制力。這封信得到了十位政界要員的簽名支持，從當(dāng)年的軍事強(qiáng)硬派切尼、拉姆斯菲爾德，到近期仍然活躍的理查德·阿米蒂奇和約翰·博爾頓。

再往前追溯，1992年切尼的幕僚長利比與拉姆斯菲爾德的副手沃爾福維茨在《紐約時(shí)報(bào)》發(fā)文，主張美國應(yīng)追求對(duì)歐亞大陸的完全統(tǒng)治，對(duì)任何潛在的大規(guī)模殺傷性武器持有者進(jìn)行先發(fā)制人打擊。這種故事的證據(jù)存疑，甚至帶有陰謀論色彩，可能夸大美國政府和說客的戰(zhàn)略布局能力。

第三是親歷者陳述。以傳統(tǒng)基金會(huì)為例，該組織的安全政策專家貝克·斯平曾撰文闡述該基金會(huì)推廣導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的過程。根據(jù)斯平的記載，1995年基金會(huì)與參議院外交委員會(huì)領(lǐng)袖赫爾姆斯進(jìn)行密談，說服后者于1997年阻撓克林頓政府繼續(xù)參加《1972反彈道導(dǎo)彈條約》；同時(shí)基金會(huì)設(shè)立專門的“導(dǎo)彈防御委員會(huì)”對(duì)國會(huì)議員進(jìn)行游說，推銷其宙斯盾艦升級(jí)計(jì)劃。從類似文章可以看出，智庫在其專業(yè)領(lǐng)域往往擁有豐富政治資源，能夠影響美國內(nèi)外政策。但該類文章難免受到保密限制影響，具有一定滯后性，而且可能帶有自夸嫌疑。

對(duì)于一些近期流傳廣泛的報(bào)告，我們目前很難知道該政策建議是否被美國政府采納。例如于2020年6月3日發(fā)表在《外交政策》上的《拜登可以結(jié)束偷竊政治》一文及其后續(xù)研究報(bào)告，該文以反腐為主題，提出美國應(yīng)進(jìn)行長臂反腐管轄；后續(xù)報(bào)告則尤其提出美國應(yīng)調(diào)查中國海外投資中的“腐敗”行為，為此必須通過配套立法并建立專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

當(dāng)前，拜登政府提名的國際開發(fā)署長官鮑爾公開叫囂“如果有哪國領(lǐng)導(dǎo)人贊揚(yáng)‘中國模式’，我們就對(duì)他進(jìn)行腐敗調(diào)查”，拜登政府也將反腐列為其意識(shí)形態(tài)外交的三大主題之一（其他主題為反專制和選舉安全、人權(quán)問題），這似乎說明反腐研究報(bào)告得到了一定采納。但在具體法案通過、機(jī)構(gòu)組建之前，外界很難確定《偷竊政治》一文究竟引發(fā)怎樣的政策影響。