【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 蘭順正】

前一階段，美伊之間刀來劍往，讓兩國關(guān)系一度逼近戰(zhàn)爭的邊緣，也將全世界驚出了一身冷汗?，F(xiàn)在形勢雖有所緩和，但也引發(fā)了各界對(duì)于此次危機(jī)起因以及如何防止類似事件再次發(fā)生的思考。

立法約束總統(tǒng)“點(diǎn)火”

眾所周知，正是由于美國總統(tǒng)特朗普一意孤行對(duì)伊朗“圣城旅”前指揮官蘇萊曼尼將軍進(jìn)行清除行動(dòng)，才導(dǎo)致中東形勢在突然間急轉(zhuǎn)直下。有分析指出，特朗普不惜在中東“點(diǎn)火”的目的，是為其在今年的大選造勢。

《華盛頓郵報(bào)》6日稱，特朗普利用謀殺蘇萊曼尼轉(zhuǎn)移了國內(nèi)民眾對(duì)總統(tǒng)彈劾案的注意力。根據(jù)美國政治評(píng)論網(wǎng)站“RealClearPolitics”收集的最新數(shù)據(jù)顯示，6日特朗普的平均支持率達(dá)到45.2%，達(dá)到自2017年2月以來的最高點(diǎn)。

而美國全國廣播公司（NBC）也發(fā)文稱，歷史證明這一招是有效的，1962年古巴導(dǎo)彈危機(jī)，肯尼迪總統(tǒng)的支持率從61％上升到74％，而在1991年的海灣戰(zhàn)爭中，老布什總統(tǒng)的支持率從59％飆升至89％。

對(duì)于特朗普的冒進(jìn)，被迫跟著坐了一回“過山車”的美國政界開始做出反應(yīng)。當(dāng)?shù)貢r(shí)間9日下午，美國國會(huì)眾議院通過了一項(xiàng)民主黨人主導(dǎo)的涉戰(zhàn)爭權(quán)議案，要求總統(tǒng)終止在針對(duì)伊朗政府或其軍隊(duì)的敵對(duì)行動(dòng)中使用美國武裝力量，除非國會(huì)已經(jīng)宣戰(zhàn)或頒布了相關(guān)法律授權(quán)，又或者根據(jù)1973年《戰(zhàn)爭權(quán)力法案》要求，對(duì)武裝部隊(duì)的這種使用對(duì)于防止針對(duì)美國領(lǐng)土、財(cái)產(chǎn)、武裝部隊(duì)的迫在眉睫的攻擊是必要的。不難看出，眾議院通過該議案的目的，就是希望能夠限制總統(tǒng)對(duì)外發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的權(quán)力，以防止特朗普今后為了一己私利就將整個(gè)國家拖入戰(zhàn)爭。

理想很美好，現(xiàn)實(shí)很困難

不過該議案看似美好，但深入分析的話，會(huì)發(fā)現(xiàn)能夠起到的作用并不大。

在美國國內(nèi)，總統(tǒng)和國會(huì)圍繞“宣戰(zhàn)權(quán)”的爭奪由來已久。根據(jù)《美國憲法》，總統(tǒng)是武裝部隊(duì)的總司令，享有軍隊(duì)最高指揮官的權(quán)力和義務(wù)，但是宣戰(zhàn)的權(quán)力由國會(huì)掌握。

事實(shí)上，總統(tǒng)在“宣戰(zhàn)權(quán)”方面往往處于強(qiáng)勢地位，美國歷史上的多次對(duì)外用兵，經(jīng)國會(huì)宣戰(zhàn)的只是極少一部分，絕大多數(shù)都屬于總統(tǒng)先斬后奏（如朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭等），并且事后沒有受到追責(zé)。

在好不容易掙脫越戰(zhàn)這個(gè)“泥潭”以后，國會(huì)意識(shí)到不能讓自身總是處于被動(dòng)局面而放任總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)大，因此在1973年，美國國會(huì)提出限制總統(tǒng)對(duì)外出兵作戰(zhàn)權(quán)利的《戰(zhàn)爭權(quán)力法案》（Power Of War Resolution）。

該法案的主要內(nèi)容是：當(dāng)美國受到攻擊或者受到嚴(yán)重威脅時(shí)，總統(tǒng)決定向外國派遣軍隊(duì)前必須要得到國會(huì)的授權(quán)?！稇?zhàn)爭權(quán)力法案》要求總統(tǒng)必須在軍隊(duì)投入戰(zhàn)斗48小時(shí)以內(nèi)向國會(huì)作出報(bào)告，法案還禁止沒經(jīng)國會(huì)授權(quán)在國外駐扎軍隊(duì)60天以上，到期時(shí)需要在30天內(nèi)撤離。

《戰(zhàn)爭權(quán)力法案》確實(shí)對(duì)此后的總統(tǒng)對(duì)外動(dòng)武產(chǎn)生了一定的約束，因此在此次美伊危機(jī)中，美國眾議院也希望能夠立法以限制特朗普的權(quán)力，可在實(shí)際操作中，這樣的想法有些可望而不可即。

一方面該法案要獲得通過困難重重。按照美國憲法，一項(xiàng)法案在國會(huì)只要有超過半數(shù)票支持就可以獲得通過，但是國會(huì)的提案必須由美國總統(tǒng)簽署方可生效，總統(tǒng)對(duì)此有否決權(quán)，而國會(huì)要推翻總統(tǒng)的否決需要分別在眾議院和參議員獲得三分之二的支持。當(dāng)年尼克松總統(tǒng)就對(duì)《戰(zhàn)爭權(quán)力法案》予以否決，不過該否決被參眾兩院以超過三分之二的票數(shù)推翻，才最終成為了美國法律。

但目前美國國會(huì)內(nèi)部對(duì)于是否應(yīng)該限制總統(tǒng)權(quán)力一事的意見并不一致。民主黨方面批評(píng)特朗普政府在最新一輪美伊沖突升級(jí)中缺乏有效戰(zhàn)略，且沒有向國會(huì)提供充分信息。共和黨議員卻普遍為特朗普政府對(duì)蘇萊曼尼的打擊行動(dòng)辯護(hù)，還稱企圖限制總統(tǒng)權(quán)力的決議“毫無意義”，反而會(huì)削弱特朗普作為三軍統(tǒng)帥的權(quán)威。

因此該議案在國會(huì)被通過的可能性并不被看好，即使勉強(qiáng)達(dá)到二分之一，特朗普也會(huì)動(dòng)用自己的總統(tǒng)否決權(quán)，屆時(shí)國會(huì)很難獲得三分之二的票數(shù)來推翻否決。如在去年，美國參眾兩院也曾通過一項(xiàng)涉戰(zhàn)爭權(quán)力的決議案，要求限制美國對(duì)也門內(nèi)戰(zhàn)的軍事支持。特朗普最終否決了該決議案，參眾兩院也未有超過三分之二的支持票以推翻該否決。

另一方面，即使該法案奇跡般的獲得通過，身為總統(tǒng)的特朗普也有不少方法可以規(guī)避其約束。

首先就是以反恐的名義。在9·11事件以后，空前高漲的復(fù)仇心理讓美國政界放低了對(duì)外用兵的政策門檻，當(dāng)時(shí)參眾兩院幾乎一致通過了一項(xiàng)聯(lián)合決議，授權(quán)總統(tǒng)“對(duì)那些他確信籌劃、批準(zhǔn)、從事或支持了2001年9月11日發(fā)生的恐怖主義襲擊的國家、組織或個(gè)人動(dòng)用所有必要和適當(dāng)?shù)奈淞Α?。?002年10月10日，參眾兩院分別以多數(shù)票通過了《2002年授權(quán)對(duì)伊拉克使用武力決議案》，該法案對(duì)動(dòng)武的方式、動(dòng)武的目的和宣戰(zhàn)的時(shí)機(jī)三個(gè)方面不加任何限制。

這些都賦予了總統(tǒng)在反恐戰(zhàn)爭中靈活動(dòng)用武力的權(quán)力。在此次刺殺蘇萊曼尼后，特朗普就在發(fā)表全國講話時(shí)將其冠以“世界頭號(hào)恐怖分子”的名號(hào)，言下之意就是自己的行為屬于反恐范疇，不是對(duì)伊朗宣戰(zhàn)，因此不受相關(guān)法律制約。

其次是借口戰(zhàn)爭的急迫性。不可否認(rèn)，戰(zhàn)爭是一種特殊的國家行為，由于事關(guān)國家核心利益，因此有時(shí)需要迅速做出政治決斷，并高度保密。所以在面臨戰(zhàn)爭時(shí)總統(tǒng)應(yīng)該擁有高度集中的權(quán)力，才能迅速、高效地做出戰(zhàn)爭決策。這一點(diǎn)與處理國家內(nèi)政時(shí)所要求的民主、公開有著巨大區(qū)別，而美國的三權(quán)分立、權(quán)力制衡更是以犧牲決策靈活性和效率為代價(jià)的。

因此美國總統(tǒng)可以用“戰(zhàn)場形勢瞬息萬變”、“來不及層層請示”為由，獨(dú)立調(diào)動(dòng)國家武裝部隊(duì)而不通過國會(huì)。此次特朗普還稱“最近幾天，他（蘇萊曼尼）計(jì)劃對(duì)美國目標(biāo)發(fā)動(dòng)新的攻擊，但我們阻止了他”，明顯是以時(shí)間緊迫來作為自己私自行動(dòng)的借口。

另外，總統(tǒng)還有一個(gè)“壓箱底”絕招，那就是“緊急狀態(tài)權(quán)”。國家緊急狀態(tài)通常是指危機(jī)之下，政府采取一系列特殊舉措，在全國或地方實(shí)行的一種臨時(shí)性的嚴(yán)重危急狀態(tài)。

1976年，時(shí)任美國總統(tǒng)福特簽署了《美國全國緊急狀態(tài)法》，根據(jù)該法，美國總統(tǒng)有權(quán)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，而國會(huì)在此時(shí)對(duì)總統(tǒng)的干預(yù)能力相當(dāng)有限，一旦國家進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，總統(tǒng)將擁有至少136項(xiàng)法定緊急權(quán)力，其中就包括向海外派兵。

在2019年2月15日，特朗普就曾以南部邊境存在安全和人道主義危機(jī)為由，宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)，進(jìn)而使用危機(jī)處置權(quán)重新規(guī)劃聯(lián)邦資金的用途。所以不能排除今后特朗普會(huì)用“緊急狀態(tài)權(quán)”為自己在海外用兵開路。

綜上，鑒于美國國內(nèi)的政治現(xiàn)狀，希望通過立法來限制特朗普在對(duì)外用兵上的“任性妄為”并不靠譜。

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