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林輝煌:與胡舒立商榷——“土地開(kāi)發(fā)權(quán)”與“地上權(quán)”豈是一回事?
分享到:關(guān)鍵字: 土地開(kāi)發(fā)權(quán)土地所有權(quán)土地食利階層地上權(quán)用益物權(quán)征地補(bǔ)償失地農(nóng)民種房子土地博弈中國(guó)的土地問(wèn)題實(shí)在是炙手可熱,以至于不少原本對(duì)土地制度沒(méi)有什么研究的人也按捺不住出來(lái)說(shuō)話。發(fā)表言論本來(lái)無(wú)可厚非,但是起碼要對(duì)相關(guān)的基本概念和基本邏輯有所了解,否則難免有混淆視聽(tīng)之嫌。近日,胡舒立女士在《堅(jiān)持土地改革的市場(chǎng)化方向》(2014年9月29日出版的財(cái)新《新世紀(jì)》周刊第38期社評(píng))一文中就“土地開(kāi)發(fā)權(quán)”發(fā)表自己的觀點(diǎn),竊以為不甚妥當(dāng)。因?yàn)閲?guó)內(nèi)學(xué)者尤其是市場(chǎng)崇拜者普遍對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)一知半解,而土地開(kāi)發(fā)權(quán)在很多國(guó)家已獲得長(zhǎng)期實(shí)踐,其重要價(jià)值日益彰顯,因此有必要對(duì)其進(jìn)行一番仔細(xì)梳理。
土地開(kāi)發(fā)權(quán)也可以稱為土地發(fā)展權(quán)(翻譯不同而已),胡女士認(rèn)為該權(quán)利系指“在土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并取得收益的權(quán)利”,是一種“地上權(quán)”,“對(duì)應(yīng)在中國(guó)稱為‘建設(shè)用地使用權(quán)’,是從所有權(quán)中分離(獨(dú)立)出來(lái)的一種用益物權(quán)”。按照她的解釋,(1)土地開(kāi)發(fā)權(quán)是土地使用權(quán)的一種,屬于用益物權(quán);(2)土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬于土地所有權(quán),受所有權(quán)人的支配;(3)土地增值收益歸土地所有權(quán)人獨(dú)享。因此,既然農(nóng)村土地屬于集體所有,集體當(dāng)然可以依據(jù)所有權(quán)主張土地開(kāi)發(fā)權(quán),自行在集體土地上“建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并取得收益”,而無(wú)需通過(guò)國(guó)家征收,此即所謂的“同地同權(quán)”。
然而,土地開(kāi)發(fā)權(quán)既不是用益物權(quán),也不歸屬于土地所有權(quán)。
土地開(kāi)發(fā)權(quán)是英國(guó)為了解決城市化過(guò)程中出現(xiàn)的利益分配不均而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。最初,由于土地開(kāi)發(fā)權(quán)創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護(hù)農(nóng)地,因而又稱為“農(nóng)地開(kāi)發(fā)權(quán)”,即農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地的權(quán)利。創(chuàng)設(shè)土地開(kāi)發(fā)權(quán)后,附屬于土地之上的其他一切財(cái)產(chǎn)權(quán)則以目前已經(jīng)依法取得的權(quán)利為限,亦即農(nóng)地所有權(quán)的范圍;至于此后變更農(nóng)地使用類別的權(quán)利則屬于土地開(kāi)發(fā)權(quán)。
按照英國(guó)學(xué)者卡林沃思等人的定義,土地開(kāi)發(fā)權(quán)就是“在地上、地面、地下進(jìn)行建筑建造、工程建設(shè)、礦產(chǎn)開(kāi)采或其他工作,或在對(duì)任何建筑、土地的使用中所進(jìn)行的任何實(shí)質(zhì)性改變”的權(quán)限。英國(guó)1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,一切私有土地將來(lái)的開(kāi)發(fā)權(quán)(也即變更土地使用類別之權(quán))歸國(guó)家所有,由國(guó)家獨(dú)占。
所謂“地上權(quán)”,主要來(lái)自大陸法系的規(guī)定。1990年的《德國(guó)民法典》第1012條對(duì)地上權(quán)的概念進(jìn)行界定,指因土地的所有權(quán)人設(shè)定其他權(quán)利而獲得利益的人,享有在土地的地上或者地下設(shè)置建筑物的可轉(zhuǎn)讓或者可繼承的權(quán)利。顯然,土地開(kāi)發(fā)權(quán)并不是指所有權(quán)人對(duì)土地的使用權(quán),而是改變土地使用類別的權(quán)限;而地上權(quán)則是在已經(jīng)界定土地使用類別之后,對(duì)土地的利用權(quán)利。
為什么實(shí)行土地私有制的英國(guó)要設(shè)置一種歸屬于國(guó)家的土地開(kāi)發(fā)權(quán)呢?隨著英國(guó)城市化的發(fā)展,一方面出現(xiàn)了因城市規(guī)劃變動(dòng)導(dǎo)致土地區(qū)位的差異變化給土地權(quán)利人帶來(lái)土地收益上的“暴利”或“暴損”等不公平現(xiàn)象,另一方面出現(xiàn)了土地權(quán)利人對(duì)私有土地產(chǎn)權(quán)的濫用和對(duì)土地的過(guò)度自主開(kāi)發(fā)造成的諸如房屋建筑密集擁擠、環(huán)境污染嚴(yán)重、房?jī)r(jià)劇漲等諸多有悖于公共利益的嚴(yán)重問(wèn)題。
正是為了解決這些問(wèn)題,1947年英國(guó)工黨政府在新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中采納了土地開(kāi)發(fā)權(quán)國(guó)有化的思想。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,任何土地開(kāi)發(fā)必須符合計(jì)劃許可,即使土地權(quán)利人所要改變的土地用途與發(fā)展計(jì)劃一致,也必須得到規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)的開(kāi)發(fā)許可(農(nóng)地之間變換用途者除外);獲得開(kāi)發(fā)許可者必須在開(kāi)發(fā)前先向政府交納100%的開(kāi)發(fā)稅,即開(kāi)發(fā)收益全部歸國(guó)家。盡管因?yàn)椴煌h輪流執(zhí)政對(duì)土地政策造成一定影響,政府與土地權(quán)利人在土地增值收益上的分配比例時(shí)有變化,但是土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸國(guó)家所有卻始終是英國(guó)土地增值收益分配的基礎(chǔ)。
英國(guó)農(nóng)民最多能搞搞麥田怪圈,開(kāi)發(fā)蓋大樓也是不行的。圖為農(nóng)民Tom Robinson2012年創(chuàng)作的“博爾特麥圈”,為自己的偶像加油。
在法國(guó),根據(jù)法律規(guī)定,自1983年1月7日之后,除已設(shè)居民點(diǎn)地區(qū)和包括在城市規(guī)劃文件中的區(qū)域外,禁止在國(guó)土上其他地方建造房屋;如果市鎮(zhèn)要求擴(kuò)建市區(qū),它們就必須制定土地占用計(jì)劃。顯然,在英法等國(guó),土地所有權(quán)者也沒(méi)有在自己土地上隨便建房的“自由”。
如果胡女士了解更多的土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度,或許可以拿美國(guó)的案例來(lái)反駁我。按照很多學(xué)者的觀點(diǎn),美國(guó)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬于土地所有權(quán)者,似乎可以證明土地開(kāi)發(fā)權(quán)只是所有權(quán)的一種衍生物。然而更深入的研究可以表明,即使在美國(guó),雖然土地開(kāi)發(fā)收益歸所有權(quán)人享有,但是土地開(kāi)發(fā)權(quán)本身并非由土地所有權(quán)創(chuàng)制,而是直接來(lái)自于國(guó)家管制權(quán)的創(chuàng)制,只是在創(chuàng)制之后將相關(guān)收益讓渡給所有權(quán)人而已。
美國(guó)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)制度是在土地分區(qū)(用途管制)制度沒(méi)有有效控制住農(nóng)地大量流失和城市對(duì)農(nóng)地大量蠶食的情況下于20世紀(jì)60年代仿照英國(guó)設(shè)置的,主要由土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和土地開(kāi)發(fā)權(quán)征購(gòu)制度組成。土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度將土地分區(qū)為受限制開(kāi)發(fā)區(qū)(又稱作開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū))和可開(kāi)發(fā)區(qū)(又稱作開(kāi)發(fā)權(quán)受讓區(qū)),土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)是根據(jù)規(guī)劃需要保護(hù)的區(qū)域或者是禁止工商業(yè)開(kāi)發(fā)的區(qū)域,通常是農(nóng)業(yè)用地區(qū)、自然環(huán)境脆弱區(qū)等;土地開(kāi)發(fā)權(quán)受讓區(qū)是根據(jù)規(guī)劃可以進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域,通常是城市中心地帶。
土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本流程是受限制開(kāi)發(fā)區(qū)賣出土地開(kāi)發(fā)權(quán),可開(kāi)發(fā)區(qū)買(mǎi)入土地開(kāi)發(fā)權(quán)。買(mǎi)入土地開(kāi)發(fā)權(quán)的土地開(kāi)發(fā)商可以享有在可開(kāi)發(fā)區(qū)原有土地上進(jìn)行額外開(kāi)發(fā)的權(quán)利,從而獲取更多的土地增值收益;土地開(kāi)發(fā)權(quán)的受限制開(kāi)發(fā)區(qū)的土地所有者或者是保留土地開(kāi)發(fā)權(quán),繼續(xù)按照原來(lái)的土地規(guī)劃用途來(lái)利用土地,或者是賣出土地開(kāi)發(fā)權(quán)以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,之后其土地的原有用途就被明確固定下來(lái)。
土地開(kāi)發(fā)權(quán)征購(gòu)制度是指在土地所有者同意的情況下,由政府對(duì)相應(yīng)地塊的開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)行征購(gòu),之后該地塊的原有用途將不得改變??梢?jiàn),美國(guó)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的核心是對(duì)受限制區(qū)和可開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃分區(qū),而根據(jù)薩瑟蘭大法官的觀點(diǎn),政府對(duì)土地分區(qū)規(guī)劃的權(quán)力來(lái)源于管制權(quán),把工業(yè)用途從居住用途中分開(kāi)的條例,可以保護(hù)住宅不受噪音、煙塵、異味以及其它類似侵犯物的干擾。(See Village of Euclid v. Ambler Realty Co., 272 U.S.365(1926).)
即使承認(rèn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)源于國(guó)家對(duì)土地的管制,且土地增值收益不應(yīng)當(dāng)歸土地所有者獨(dú)享,中國(guó)實(shí)行的“集體土地須經(jīng)國(guó)家征用方能入市經(jīng)營(yíng)”難道不是全球“獨(dú)此一家”因此需要被徹底拋棄嗎?答案是否定的。從美國(guó)和英國(guó)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)設(shè)計(jì)來(lái)看,在本質(zhì)上并沒(méi)有區(qū)別,前者將土地增值收益通過(guò)市場(chǎng)交易的方式進(jìn)行公平配置,后者則是將土地增值收益集中于國(guó)家然后再進(jìn)行公平配置。中國(guó)的做法與英國(guó)類似,只是英國(guó)是在收取開(kāi)發(fā)稅之后將開(kāi)發(fā)權(quán)限轉(zhuǎn)讓給個(gè)人,而中國(guó)則是由政府直接進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)從而集中獲取增值收益再行分配。
其實(shí)只要稍有了解就會(huì)發(fā)現(xiàn),中國(guó)的土地開(kāi)發(fā)模式并非“獨(dú)此一家”。法國(guó)在20世紀(jì)70 年代以后,由于迅速工業(yè)化和城市化導(dǎo)致城市過(guò)密、居住環(huán)境不良、環(huán)境污染、社會(huì)分配不公等問(wèn)題,政府在1975年公布了《改革土地政策的法律》,1976年修改了《城市規(guī)劃法典》。新的土地政策要求有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大政府保留地,建立經(jīng)常性的先買(mǎi)制度。與此同時(shí),建立法定上限密度限制,規(guī)定屬于土地所有權(quán)之一的建筑權(quán)有一低水平的上限容積率限制,超過(guò)限制的建筑權(quán)屬于地方政府所有。
法國(guó)人認(rèn)為,一塊農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè),主要是由于政府規(guī)劃和房地產(chǎn)市場(chǎng)的作用。因此,地方政府完全可以預(yù)先購(gòu)買(mǎi)這些土地,從而擁有控制土地價(jià)格的機(jī)制。如此,地方行政部門(mén)使用國(guó)家權(quán)力,用低價(jià)購(gòu)買(mǎi)土地,配以相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施,再將土地投入市場(chǎng)。地方行政部門(mén)運(yùn)用法律工具與財(cái)政手段,獨(dú)占了土地增值所得。這種土地優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)與土地征用權(quán)是法國(guó)土地上的兩大法律工具。
巴黎地區(qū)土地和技術(shù)處是一個(gè)具有工商性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu),它的最初目標(biāo)是通過(guò)為新建城市購(gòu)買(mǎi)土地,管理對(duì)延期整治取得優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)和購(gòu)買(mǎi)受城市化威脅的林園和森林,從而為保障實(shí)施巴黎地區(qū)指導(dǎo)性方案創(chuàng)建一個(gè)有效的工具。巴黎地區(qū)土地和技術(shù)處自成立以來(lái),已購(gòu)買(mǎi)了近4萬(wàn)公頃的土地。
同巴黎地區(qū)土地和技術(shù)處一樣,洛林地區(qū)城市公共土地管理處將其購(gòu)買(mǎi)的土地再轉(zhuǎn)賣給領(lǐng)土整治者,其價(jià)格按全部經(jīng)營(yíng)費(fèi)用計(jì)算如下:土地購(gòu)買(mǎi)費(fèi)+附加費(fèi)用+管理處參與活動(dòng)費(fèi)用+3%的土地購(gòu)買(mǎi)手續(xù)費(fèi)。
雖然在具體的運(yùn)行細(xì)節(jié)上不盡相同,但是在政府提前獲取土地并進(jìn)行相應(yīng)開(kāi)發(fā)以控制土地增值收益的機(jī)制上,法國(guó)與中國(guó)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。
在土地增值之前由政府預(yù)先進(jìn)行征購(gòu)(土地國(guó)有化),以此作為調(diào)控土地市場(chǎng)、合理控制土地價(jià)格、實(shí)現(xiàn)土地增值的公平分配具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此,很多國(guó)家和地區(qū)都會(huì)采取這一做法。
德國(guó)在1971年頒布《城市更新和開(kāi)發(fā)法》和《城市建設(shè)促進(jìn)法》,要求土地所有者補(bǔ)償由于舊城改造導(dǎo)致地價(jià)上漲而獲得的利益,以促進(jìn)城市改造和城市擴(kuò)展開(kāi)發(fā)活動(dòng);1976年,為適應(yīng)石油危機(jī)造成的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化,政府又頒布了《聯(lián)邦建設(shè)法補(bǔ)充條例》借以進(jìn)一步改善地方政府的規(guī)劃管理權(quán)限,加速了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的強(qiáng)行征購(gòu)程序,擴(kuò)大了地方政府對(duì)規(guī)劃用地的預(yù)購(gòu)權(quán)。
1975年英國(guó)工黨政府公布《土地公有化法》,并于1976年4月6日開(kāi)始施行,該法律賦予地方政府可以用征購(gòu)命令低價(jià)收購(gòu)開(kāi)發(fā)用地。
通過(guò)征購(gòu),美國(guó)政府擁有占50個(gè)州總面積33%的土地;如果加上州和地方政府擁有的土地,美國(guó)公共所有的土地占到了美國(guó)總面積的42%。
新加坡1965年獨(dú)立以后,公布《土地征用法》進(jìn)行土地收購(gòu),積極推行土地國(guó)有化?,F(xiàn)在,全國(guó)土地中,53.7%是國(guó)有地。
1950年以后,瑞典的斯德哥爾摩市政府通過(guò)實(shí)行先買(mǎi)權(quán),現(xiàn)在已獲得城市商業(yè)地區(qū)50%以上的土地和居住地區(qū)70%以上的土地,并且政府取得的土地不再轉(zhuǎn)賣只可出租。
而在香港地區(qū),自1842年以來(lái),香港政府一直對(duì)香港幾乎所有房地產(chǎn)都擁有永久性的核心產(chǎn)權(quán)。因此,從某種意義上講,土地的國(guó)有化或公有化正在成為一種優(yōu)化土地管理、完善土地增值分配的重要工具。
即使認(rèn)同上述所有證據(jù),很多中國(guó)學(xué)者始終堅(jiān)定地認(rèn)為,在集體土地國(guó)有化的過(guò)程中,政府過(guò)多地分享了土地增值收益,而給予農(nóng)民集體的補(bǔ)償則處于過(guò)低的水平。這種判斷幾乎成為所有主張“同地同權(quán)”者的核心理由——只有按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償、讓農(nóng)民獨(dú)享土地增值收益,才能切實(shí)保障農(nóng)民利益!
前文的證據(jù)已經(jīng)表明,土地開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)源于國(guó)家的土地管制和規(guī)劃,由農(nóng)民獨(dú)享土地增值收益顯然有失公允,至少在英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等實(shí)行土地私有制的國(guó)家是不允許如此分配的。
另外,從已經(jīng)掌握的證據(jù)來(lái)看,中國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(以原有土地用途為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償)很難說(shuō)是不合理的。
在英國(guó),土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按建設(shè)發(fā)生前的某一時(shí)點(diǎn)的土地價(jià)值,即未受建設(shè)計(jì)劃影響的土地價(jià)值來(lái)確定。這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合等值原則,即土地補(bǔ)償使被征地人不致因建設(shè)計(jì)劃而利益受損,但也不應(yīng)從中額外獲益。
在法國(guó),從1935年開(kāi)始,所有一系列法律條文都力求達(dá)到限定征收土地的賠償,主要是嚴(yán)禁由于公布或?qū)嵤┡c征收行動(dòng)有關(guān)的工程所引起的投機(jī)性漲價(jià)。尤其是在1965年,法國(guó)政府提出一個(gè)原則,即只考慮在進(jìn)行官方調(diào)查的一年前有關(guān)產(chǎn)業(yè)的“實(shí)際用途”,以免地主企圖從征用所造成的增值中獲利而采取預(yù)測(cè)性行為(在中國(guó),這種行為被稱為“種房子”)。
在新加坡,土地收購(gòu)是行政行為,其補(bǔ)償價(jià)格按1973年11月30日時(shí)點(diǎn)的價(jià)格,或者是按征購(gòu)時(shí)點(diǎn)價(jià)格中最低的價(jià)格補(bǔ)償;而且,決定征購(gòu)的土地,不許拒賣,也不能到法院起訴;在土地開(kāi)發(fā)方面,不允許私營(yíng)廠商借機(jī)謀取額外利益,從根本上消除炒賣土地、土地投機(jī)等現(xiàn)象。
由此可見(jiàn),多數(shù)國(guó)家在土地征購(gòu)過(guò)程中,幾乎都是以土地原有用途確定價(jià)格來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模M可能不將土地增值收益納入其中,以避免增值收益的不公平分配。
根據(jù)丁成日教授(美國(guó)馬里蘭大學(xué)城市規(guī)劃系終身教授,中國(guó)城市發(fā)展與土地政策中心主任)的分析,按照我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在絕大多數(shù)情況下都高于農(nóng)業(yè)土地價(jià)格,特別是考慮到在分析過(guò)程中的農(nóng)業(yè)地租是偏高地估計(jì),因而農(nóng)業(yè)土地價(jià)值也是偏高地估計(jì)。如果是這樣的話,征地補(bǔ)償過(guò)低的觀點(diǎn)顯然缺乏理論和事實(shí)依據(jù)。
綜上所述,土地開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)源于國(guó)家的土地管制和規(guī)劃,其核心內(nèi)容是對(duì)土地增值收益的公平分配。無(wú)論是在資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家,土地資源都是稀缺的,而城市化過(guò)程中土地增值收益的出現(xiàn)與土地所有者沒(méi)有任何關(guān)系,實(shí)際上是國(guó)家土地管制規(guī)劃以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在相關(guān)地塊上的利益投射。因此,通過(guò)設(shè)置土地開(kāi)發(fā)權(quán),利用市場(chǎng)手段(美國(guó))或行政手段(英國(guó)、法國(guó)、中國(guó))來(lái)統(tǒng)籌分配土地增值收益,能夠較好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。
實(shí)際上,各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明,通過(guò)行政手段預(yù)先征購(gòu)?fù)恋赜欣诟玫乜刂仆恋貎r(jià)格、保護(hù)農(nóng)地和其他具有生態(tài)意義的土地不受城市化的過(guò)度侵蝕。而在征購(gòu)(土地國(guó)有化)過(guò)程中,對(duì)土地所有者的補(bǔ)償是以原有土地用途為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的,不包含因?yàn)槌鞘幸?guī)劃所帶來(lái)的增值收益。那么,集體土地通過(guò)國(guó)有化(以原有土地用途為基礎(chǔ)獲得補(bǔ)償)方能入市經(jīng)營(yíng),中國(guó)“獨(dú)特”的土地開(kāi)發(fā)權(quán)模式似乎也沒(méi)有那么獨(dú)特或不堪!
如此看來(lái),大量中國(guó)學(xué)者所津津樂(lè)道的“同地同權(quán)”,無(wú)非是要求將原本不歸屬于土地所有者的土地增值收益全部歸其所有,以此重新制造一個(gè)早在新民主主義革命中已被打破的土地食利階層。如果連資本主義國(guó)家都反對(duì)這一做法,作為社會(huì)主義國(guó)家的中國(guó)拿什么理由來(lái)為“再造土地食利階層”進(jìn)行辯護(hù)?
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- 責(zé)任編輯:陳軒甫
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