近日有媒體報道，擁有北京最大小產(chǎn)權(quán)房的鄭各莊村37套四合院和6棟聯(lián)排別墅被拆除。雖然鄭各莊的規(guī)劃獲得北京相關(guān)部門的批復(fù)，宅基地使用權(quán)審批手續(xù)也好辦理，但小產(chǎn)權(quán)房的帽子摘不掉，土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)辦不了，則大面積的土地被認(rèn)定為非法，大量的違法建設(shè)被強(qiáng)制拆除將是其唯一命運(yùn)。

小產(chǎn)權(quán)房不合法是明文規(guī)定，“依法拆違”本不值得過多討論，但學(xué)界對于小產(chǎn)權(quán)房問題實質(zhì)的認(rèn)識混亂，及媒體人士對于城郊農(nóng)民的同情心泛濫，卻使小產(chǎn)權(quán)房被罩上各種學(xué)理和道德光環(huán)，直惹得善良的民眾也被蒙在鼓里，實在有必要對其做正本清源的討論。而鄭各莊小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的光鮮，不僅在于其違建的規(guī)模大、名聲響、底氣足，更在于知名學(xué)者的鼓吹和宣揚(yáng)，“農(nóng)民自主城市化”概念的興起即與鄭各莊的小產(chǎn)權(quán)實踐有關(guān)。筆者此次的討論也圍繞“農(nóng)民自主城市化”展開。

“農(nóng)民自主城市化”的興起

依照現(xiàn)行的《土地管理法》，“國家對土地實行用途管制”，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，農(nóng)用地要進(jìn)入土地市場，必須經(jīng)國家統(tǒng)一征收，實行土地招拍掛，農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)的路子是死的。土地一級市場被國家壟斷使地方政府能獲得大部分土地級差收益且能主導(dǎo)城市發(fā)展道路。

“農(nóng)民自主城市化”概念的興起即與鄭各莊的小產(chǎn)權(quán)實踐有關(guān)

不可否認(rèn)，現(xiàn)行征地制度是有問題，但提出解決辦法的前提是搞清楚問題的主要原因，而不是眉毛胡子一把抓地大加批判，然后提出不知其所以然的“西化”路徑。筆者從三個方面簡要討論征地制度問題。

一是征地沖突問題。征地沖突既與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低有關(guān)，又與被征地農(nóng)民的利益博弈有關(guān)。筆者及其所在團(tuán)隊在各地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都有提升，但征地沖突依然不斷，主要原因在于利益博弈無序化引發(fā)的公平問題。博弈無序化與政府的“擺平就是穩(wěn)定、擺平就是水平”的征遷邏輯有關(guān)，也與農(nóng)民“會哭的孩子有奶吃”的機(jī)會主義博弈心態(tài)有關(guān)。筆者以為，征地實踐的去政治性是當(dāng)前征地沖突的關(guān)鍵原因。

二是失地農(nóng)民生活。失地農(nóng)民生活困頓既與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，也與失地農(nóng)民的就業(yè)能力不足、市場意識缺乏有關(guān)，更與農(nóng)民的消費(fèi)觀念落后、生活方式轉(zhuǎn)型不成功有關(guān)。筆者在河南駐馬店、湖北荊門、湖北襄陽、江蘇宿遷等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低相比，農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的不成功影響更大，有些失地農(nóng)民將大筆補(bǔ)償款一次性變現(xiàn)為高檔住宅、高檔汽車，拿去賭博，更多的則是因自身素質(zhì)較差而找不到工作，面臨坐吃山空的風(fēng)險，政府后續(xù)工作的不到位也有影響?？傮w說來，補(bǔ)償方式較之于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對失地農(nóng)民的生活困境影響更大。

三是土地財政問題。現(xiàn)行的土地財政有很多問題，如政府高度依賴土地出讓和土地抵押帶來政府財政和金融風(fēng)險，干部的五年一任制及錦標(biāo)賽競爭造成城市的攤大餅式擴(kuò)張，土地利用不節(jié)約現(xiàn)象嚴(yán)重，地方官員利用權(quán)力尋租，對于土地收益大張貪婪之口等等。問題在于，通過制度變革瓦解土地財政是否可行，土地財政的問題是否大于其功績，“地利共享、漲價歸公”的分配模式是否需要廢止，土地憲法秩序是否需要改革，等等。中國30多年來高速的經(jīng)濟(jì)增長率和工業(yè)增長率是不爭的事實，不經(jīng)詳細(xì)考察，只是掛一漏萬的討論土地財政問題，然后提出推倒重來的建議，于中國現(xiàn)代化建設(shè)并不是件好事。

然而，現(xiàn)在的主流法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)者并不做深入的實地調(diào)查，只是拿著概念和理論說事，如此做出不少偏離常識的學(xué)術(shù)論斷。如張曙光說，“小產(chǎn)權(quán)房的‘小’主要指房屋下面那幅地的權(quán)利配置‘小’”。問：到底是土地權(quán)利配置小，還是本身就是違法？小產(chǎn)權(quán)房的“小”似乎不只是詞與物的區(qū)別。又如周其仁說，“土地資源經(jīng)轉(zhuǎn)讓而提升收入流”是經(jīng)濟(jì)鐵律，則農(nóng)地建設(shè)用地入市就能提高農(nóng)民收入。那么請問：土地變資源、資源變資產(chǎn)的秘密是土地級差地租的存在，還是只是自由流轉(zhuǎn)造成，一般農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)能有收入流么？

土地問題本是個很專業(yè)很特殊的問題，妄談“同地同價同權(quán)”不僅于土地問題的解決無益，反而沖擊了土地問題的基本常識。筆者在基層調(diào)查時，有國土局干部對有些經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)學(xué)者瞎攪和土地制度的情況很是反感，痛陳他們對土地專業(yè)問題（尤其是“同地同價同權(quán)”）無知無畏的觀點。但掌握話語權(quán)的大牛們不調(diào)查，不學(xué)習(xí)，只是拿著權(quán)利至高無上、效率高于一切說事，全然不顧土地制度背后的社會問題、政治問題，“農(nóng)民自主城市化”即是學(xué)者發(fā)明的較熱概念。

“農(nóng)民自主城市化”的悖謬

“農(nóng)民自主城市化”與政府主導(dǎo)的城市化相對，指農(nóng)村土地入市不再經(jīng)政府征地和出讓，只需要在遵守城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的前提下實行土地的商品化。鄭各莊作為“農(nóng)民自主城市化”的經(jīng)典案例，曾被劉守英、蔡繼明、張曙光等學(xué)者不斷引用和宣傳。從他們的案例介紹來看，鄭各莊的自主城市化有兩種方式：一是通過宅基地的商品化來發(fā)展房地產(chǎn)，二是通過土地非農(nóng)化發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。

鄭各莊以地生財?shù)陌l(fā)展經(jīng)驗在全國的城郊村、城中村都有表現(xiàn)，筆者2014年帶隊去襄陽調(diào)查城中村問題，也發(fā)現(xiàn)不少村留地發(fā)展的情況。鄭各莊的優(yōu)點在于，它在盤活宅基地利益時，實現(xiàn)了徹底的利益分配，平衡了多方利益，村莊環(huán)境改善，農(nóng)民收入提高、集體經(jīng)濟(jì)壯大，有些村則是集體經(jīng)濟(jì)一團(tuán)糟，村組織黑灰化色彩明顯。

“農(nóng)民自主城市化”的本質(zhì)是土地級差收益全部歸村民所有，其次才有村莊和村民間的土地收益分配問題。劉守英、張曙光等人在宣傳“農(nóng)民自主城市化”主張時，主要從兩個方面論述其學(xué)術(shù)和現(xiàn)實的合理性。

一是農(nóng)民權(quán)利論。他們認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度下的農(nóng)民是城市化的犧牲者，權(quán)利的薄弱是政府肆意侵害的根源，提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，即能夠保證農(nóng)民的收入大幅提高和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的迅速瓦解。問題在于，誰才是農(nóng)民？農(nóng)民是職業(yè)，還是身份，或者其他？農(nóng)民定義恐怕不只是分類標(biāo)準(zhǔn)的差異。

如果城市化可以無止境的擴(kuò)張，則農(nóng)民權(quán)利保護(hù)論尚能勉強(qiáng)通過。問題在于，依照現(xiàn)在的城市化速度，即使中國再高速發(fā)展30年，大部分地區(qū)的農(nóng)民依然難有機(jī)會分享城市擴(kuò)張的收益。那么，有些學(xué)者維護(hù)的農(nóng)民就只是不到5%的城郊農(nóng)民利益。而政府將大部分土地級差收益掌握在自己手上，本來是要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、實施民生工程，讓公共財政的陽光普及全社會的?，F(xiàn)在則因為農(nóng)民自主城市化，讓一小撮農(nóng)民的利益得到保護(hù)，卻讓大部分農(nóng)民的利益受損，主張這樣的農(nóng)民權(quán)利，造成隱性的城郊村農(nóng)民對一般農(nóng)村農(nóng)民的隱性剝削，從而大大延緩他們的城市化進(jìn)程。如此的土地食利者是學(xué)者們孜孜以求的么。

二是土地效率論。土地效率是個典型的經(jīng)濟(jì)問題，鄭各莊為了實現(xiàn)土地利益最大化，對村莊土地實行集約利用，本來是個極簡單的投入-產(chǎn)出問題，卻被有些研究拿過來拷問現(xiàn)實土地的利用效率問題?，F(xiàn)行的政府主導(dǎo)的城市化，建設(shè)了大量的大馬路、大廣場，一些工業(yè)用地不集約、一些農(nóng)民宅基利用粗放等，都是問題。但我們?nèi)绾卧u估經(jīng)濟(jì)效益呢？

筆者2013年在江蘇沭陽調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，十年前縣里建設(shè)大馬路時，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)，通過本縣的車輛也不多，一些居民很有怨氣，說是資源浪費(fèi)。現(xiàn)在不少市民卻說主政者眼光高遠(yuǎn)，現(xiàn)在要再建設(shè)大馬路，工程難度和資金使用都加大，更重要的是，因為交通的便利，為本地招商引資提供很大便利，此案例中的經(jīng)濟(jì)效益如何評估。

一些地方的工業(yè)用地不集約與政府和開發(fā)商有關(guān)，政府盲目的招商引資，開發(fā)商囤地待機(jī)圈錢，但筆者2014年在湖北襄陽調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)爻雠_《提高用地標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)集約用地》文件，其中規(guī)定，凡是工業(yè)用地變成商住用地，市政府都要收回，招商優(yōu)惠地價、土地增值收益都?xì)w政府，開發(fā)商用土地抵押貸款的期限不能超過建設(shè)期限，否則，政府有權(quán)將閑置土地?zé)o償收回。如此，投機(jī)炒地的行為也得到嚴(yán)格控制，襄陽的工業(yè)用地浪費(fèi)問題因此大大減少。也就是說，工業(yè)用地不集約是個實踐問題，只要在實踐中完善即可。

宅基地利用不集約也只是個地方實踐問題。筆者2013年在山東東營城郊村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐恼乩煤苁枪?jié)約，原因無他，該村人地關(guān)系緊張，村莊很早就有建設(shè)規(guī)劃，村莊對農(nóng)民建房有嚴(yán)格限制，村干部的積極及村民的支持帶來了土地利用的高效。劉守英研究員說，鄭各莊土地的集約利用源于土地商品化只是其一，筆者調(diào)查的河南駐馬店的城郊村，土地商品化程度較高，但亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，問題的關(guān)鍵是村莊治理混亂。

“農(nóng)民自主城市化”的好處有待重新評估，帶來的問題卻是致命。“農(nóng)民自主城市化”與土地級差收益的分配有關(guān)，只有在城郊村特定位置的土地上才有可能。而所謂的自主城市化，不過是全部占有土地增值收益。筆者在此做個比較。

農(nóng)民占有土地收益有兩大功能，一是消費(fèi)，二是生產(chǎn)。在多數(shù)地方的城郊村或城中村，農(nóng)民占有土地增值收益只是提高他們的消費(fèi)能力，而對于社會生產(chǎn)力的發(fā)展沒有多大好處。鄭各莊利用土地非農(nóng)化發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)不過是大建小產(chǎn)權(quán)房、成立一些服務(wù)型公司，無法對城市生產(chǎn)有助益。更重要的是，社會主義革命帶來的兩大果實：勞動最光榮、打掉地主階級，也將被消解。城郊農(nóng)民無償分享土地增值收益而并不需要付出多少勞動，工業(yè)化、城市化發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)流量越大，城郊農(nóng)民占有的越多，越是會演變?yōu)橥恋厥忱?。讓土地食利者從事社會主義建設(shè)，基本是妄想。

“漲價歸公”的國家意義

土地增值收益的大部分被國家占有具有深遠(yuǎn)的意義。國家既可拿來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展民生事業(yè)，如建學(xué)校、建醫(yī)院、建鐵路，也可以扶持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)革新。人民生活水平有大提高，國家經(jīng)濟(jì)有大發(fā)展，于推動生產(chǎn)發(fā)展和社會進(jìn)步，有重大意義。由于官員個人境界、權(quán)力過大帶來的貪污腐化問題當(dāng)然有，但貪官只是個別現(xiàn)象，解決辦法也不在土地制度上。與級差地租歸少數(shù)村民相比，歸國家占有的好處大得多。

鄭各莊的小產(chǎn)權(quán)房被拆除及國家土地部門的“從未停止清理”，即是對“農(nóng)民自主城市化”宣言的根本否定，也是對國家發(fā)展戰(zhàn)略和全體社會福利的肯定。實事求是的說，一些地方（如成都）創(chuàng)造的“留地安置”的發(fā)展模式，對化解征地制度的問題很有益處。它與農(nóng)民自主城市化路子不同的是，政府留給城郊村一小塊土地作為村莊發(fā)展之用，征地補(bǔ)償方式的創(chuàng)新帶來失地農(nóng)民的福利不下降。

小產(chǎn)權(quán)房問題的具體解決路徑可以再討論，但在思想淵源上，要對小產(chǎn)權(quán)房的不合法有根本覺悟?，F(xiàn)行征地制度問題很多，但解決問題的前提是搞清問題，實事求是，同時具體問題具體分析。國家發(fā)展大局和全社會福利應(yīng)是考慮問題的終極天平。