再接下來的一個問題是，宅基地建設(shè)用地指標(biāo)的交易，由誰來交易？農(nóng)民應(yīng)該成為交易主體，自主進(jìn)行交易。如果愿意賣給當(dāng)?shù)卣唾u給當(dāng)?shù)卣?。如果不愿意賣給當(dāng)?shù)卣趺崔k？我認(rèn)為今天應(yīng)該試點的政策是，如果人口已經(jīng)流動到其他地方，比如我是一位四川農(nóng)民到了浙江，那么可不可以在前面的三大基礎(chǔ)上，把老家的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)，帶到現(xiàn)在就業(yè)和居住的地方使用；因為我已經(jīng)城市化，就可以把這個指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給我流入的這個地方政府，還是說我必須要把這個建設(shè)用地指標(biāo)先流轉(zhuǎn)給我老家的地方政府，然后再由我老家地方政府去做跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，這就多了一個中間環(huán)節(jié)。我覺得這些問題都要在制度上好好設(shè)計，否則就會出現(xiàn)像今天所看到這種情況，就是地方政府不管民眾是不是自愿，不管是不是有償、到位，也不管民眾在城市里面有沒有就業(yè)，就把指標(biāo)拿過來使用，這不是我們在提政策建議時所預(yù)設(shè)的建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)的主張，這一點必須要明確。

在目前既有做法中，地方政府顯然沒有充分考慮有就業(yè)有保障、自愿、有償這三個基礎(chǔ)條件。所以接下來要考慮的問題是，從國家層面來講，建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)可以交易，但到目前為止對宅基地及其所對應(yīng)的指標(biāo)是沒有明確說法的。我個人認(rèn)為，對于那些已經(jīng)進(jìn)城、且不想回到老家的這部分居民來講，他們的農(nóng)村閑置宅基地及其對應(yīng)建設(shè)用地的使用權(quán)如何處置，國家層面應(yīng)盡快在這個問題上有一個明確說法或者方案出臺來解決這個制度里面的空缺。

最近的爭議里面有一種說法，我覺得需要澄清：很多人因為當(dāng)下出現(xiàn)了這種情況，就認(rèn)為不能允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，或者對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)不能流轉(zhuǎn)，但這其實是相關(guān)的法律制度不夠完善才會出現(xiàn)問題，我們應(yīng)該去修改法律制度來解決問題，而不是讓這件事停下來，也不能因為局部出現(xiàn)問題，就認(rèn)為全國都不能做這件事，諸如此類的思維方式是要不得的，否則我們整個社會經(jīng)濟發(fā)展就沒有進(jìn)步空間了。

對于那些已經(jīng)進(jìn)了城的農(nóng)民、想把宅基地轉(zhuǎn)讓的人來講，實際上也是制約了他們的發(fā)展機會，使得農(nóng)民減少了一個可以增加財產(chǎn)性收入的渠道，這些問題都應(yīng)該起更多的重視。千萬不可因噎廢食。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)權(quán)證 圖自今日象山

觀察者網(wǎng)：今年初，國務(wù)院發(fā)布文件推進(jìn)完善要素市場化配置體制機制，上述提到的建設(shè)用地指標(biāo)、宅基地流動、農(nóng)村土地入市等與此緊密相關(guān)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場應(yīng)該是這一改革的重點之一，這一機制體制建設(shè)中，需要捋順哪幾層關(guān)系，核心問題是什么？

陸銘：這其中需要捋順的核心關(guān)系，我想梳理以下幾條：

第一，城市和農(nóng)村的關(guān)系，在經(jīng)濟發(fā)展中，城市不斷增加GDP、就業(yè)機會，是為進(jìn)城農(nóng)民提供收入和就業(yè)的地方，但是城市發(fā)展的紅利，要能夠被進(jìn)城的農(nóng)民以及沒有進(jìn)城的農(nóng)民所共享，這是第一層關(guān)系。

第二層，是地方和地方之間的關(guān)系，中國是一個非常大的國家，有些地方的自然地理、文化、制度、人力資本、基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)條件比較好，經(jīng)濟發(fā)展就比較快，但其他地方相對來說條件比較差，這是非常正常的現(xiàn)象。所以，有些經(jīng)濟發(fā)展條件好的所謂“優(yōu)勢地區(qū)”，經(jīng)濟發(fā)展速度比較快，吸納了大量從其他地方轉(zhuǎn)移過來的人口，特別是農(nóng)民工群體，那么優(yōu)勢地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展成果如何讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)共享，特別是跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工應(yīng)能夠分享在人口流入地或者說他們工作地的經(jīng)濟發(fā)展成果。

第三層是政府和市場的關(guān)系，我們所講的市場經(jīng)濟一定是建立在自主選擇和法治保障的基礎(chǔ)上，結(jié)合今天所講的問題，在城市化進(jìn)程中，一定會出現(xiàn)人口大量流動起來，但原來的農(nóng)村土地制度改革跟不上的問題。

相應(yīng)來看，所謂讓市場成為配置資源的決定性力量，是指人口流動是在城市化進(jìn)程中，由經(jīng)濟發(fā)展的機會來驅(qū)動的，所以政府更好地發(fā)揮自身的作用應(yīng)該體現(xiàn)在這些方面：第一要順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，第二要確保行政權(quán)力應(yīng)放在法治的框架內(nèi)，第三要尊重市場經(jīng)濟中每一個主體的自主選擇，不能以行政力量來取代民眾的自主選擇。

第四層就是中央和地方的關(guān)系，就目前而言，我認(rèn)為地方政府有很多做法，已經(jīng)對國家層面的立法、政策出臺提出了緊迫性要求，比如跨地區(qū)人口流動已經(jīng)出現(xiàn)，那么大量事實上空置的農(nóng)村宅基地到底該怎么辦？一直到今天都沒有一個很好的法律制度框架來說清楚這件事。

既然國家層面沒有把這個問題說清楚，那么地方政府就有這個沖動，比如經(jīng)濟發(fā)展、城市發(fā)展要有空間，要有建設(shè)用地指標(biāo)，就會動各種各樣的腦筋，你現(xiàn)在對農(nóng)村宅基地的權(quán)利歸屬、如何交易沒有相應(yīng)制度，就出現(xiàn)了所謂的亂象，所以我們應(yīng)該把這個問題提到議事日程上來。其實，最核心的焦點問題就是，那些已經(jīng)進(jìn)城、甚至跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的人群，他們在老家的房子已經(jīng)出現(xiàn)空置，甚至有一部分人覺得這輩子都不會回到老家，那么老家的宅基地怎么辦？

不過，現(xiàn)在輿論場里面也有一種說法是，老宅就要保留，要讓農(nóng)民回得去。我的看法是，如果他們自己選擇，認(rèn)為老家宅基地不想賣，那么得尊重他們的權(quán)利，不能把農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、落戶、享受公共服務(wù)和轉(zhuǎn)讓老家宅基地做捆綁。同時，在制度上，應(yīng)該允許進(jìn)城農(nóng)民工在自愿并有償?shù)幕A(chǔ)上放棄宅基地，這樣的話，他在老家的宅基地和對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)的使用權(quán)，實際上可以成為一筆財產(chǎn)性的收入。我再次強調(diào)，這是自愿為基礎(chǔ)的，給他們多一個選擇，也使得農(nóng)民在城市里能夠待下來，能夠獲得一些相應(yīng)的經(jīng)濟資源，能夠更順暢的市民化。