4. 不平等的政治參與

美國(guó)政治是利益集團(tuán)主導(dǎo)的多元主義政治，而有政治影響力的利益集團(tuán)又大都是社會(huì)的中上層階級(jí)組成的，因此多元主義政治模式實(shí)質(zhì)上仍然是少數(shù)上層精英的統(tǒng)治。美國(guó)活躍的、有重大影響力的利益集團(tuán)中，由管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員組織起來(lái)的占到88%，這些人是富人精英階層而非普通人。

相應(yīng)地，在政黨政治層面，雖然傳統(tǒng)上來(lái)講，民主黨一般代表中下層利益，共和黨更代表中上層利益，但現(xiàn)在民主黨和共和黨的政治動(dòng)員對(duì)象并沒(méi)有太大差異，都是中高收入群體，區(qū)別只是共和黨的動(dòng)員對(duì)象的平均收入在中位收入以上，而民主黨的動(dòng)員對(duì)象的平均收入在中位收入稍偏下。競(jìng)選捐款的主體到底是誰(shuí)呢？年收入在五萬(wàn)美元以下的只有5%捐款，年收入在五萬(wàn)美元到十萬(wàn)美元之間的是14%，10萬(wàn)到25萬(wàn)之間的35%，25萬(wàn)到50萬(wàn)之間的是26%，50萬(wàn)以上的是20%，也就是說(shuō)，實(shí)際上95%的捐款者的收入都在五萬(wàn)美元以上，捐款者絕大多數(shù)都是中上階層。在種族上，捐款者95%都是白人，也就是在當(dāng)代美國(guó)，真正影響政治的仍然是白人。

如果按照年收入劃分，把年收入超過(guò)七萬(wàn)五千美元的劃入高收入組，年收入低于一萬(wàn)五千美元?jiǎng)澣氲褪杖肴后w，可以發(fā)現(xiàn)高收入群體和低收入群體在政治參與上差異巨大：在高收入群體中，86%的人投過(guò)票，17%參與競(jìng)選，56%捐過(guò)款，50%和政治家、政客有過(guò)政治聯(lián)系，7%參加過(guò)抗議活動(dòng)，在社區(qū)活躍度上，高收入群體中38%的人很活躍，73%的人在政治參與上更積極。高收入群體在所有這些方面都遠(yuǎn)高于低收入群體。

美國(guó)國(guó)會(huì)議員的連任率居高不下。按照美國(guó)建國(guó)者最初的設(shè)想，為了防止民主制的敗壞，議員和行政官員要頻繁進(jìn)行選舉、更換，避免同一個(gè)議員或行政官員長(zhǎng)期占據(jù)議席或官職。但實(shí)際上從19世紀(jì)70年代以后，美國(guó)參眾兩院的連選連任率，平均都超過(guò)90%，因此有美國(guó)學(xué)者指出，議席正在蛻變?yōu)椤按淼呢?cái)產(chǎn)”。

在嚴(yán)重不平等的政治參與狀態(tài)下，大眾越來(lái)越不信任政治精英。從1964年一直到1980年代，信任度都在下降，里根時(shí)代的前半段有所上升，但從其后半段開(kāi)始又在下降，1994至2001年在上升，911之后又急劇下降。大眾對(duì)政治的不滿(mǎn)意度也非常高。人們普遍認(rèn)為政府被特殊利益集團(tuán)把持，無(wú)法代表人民的真正利益訴求，政府并不關(guān)心人民，政府官員自身有特殊利益，他們是為其自身而不是普通人服務(wù)的。這加劇了民眾的政治冷漠度：主動(dòng)和他人討論政治的人只有30%到35%，愿意主動(dòng)投票的人也只有30%到35%，能夠積極參與政治的只有30%到45%?？梢钥闯?，在精英統(tǒng)治模式下，大多數(shù)人并不喜歡參與政治。

5. 政府機(jī)構(gòu)越來(lái)越臃腫

美國(guó)建國(guó)之初只有四個(gè)部門(mén)：國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、司法部、國(guó)防部；內(nèi)戰(zhàn)前組建了內(nèi)政部，重建時(shí)代組建了農(nóng)業(yè)部，一戰(zhàn)前組建了商業(yè)部和勞動(dòng)部，1953年設(shè)立了衛(wèi)生服務(wù)部，1965-1990年之間設(shè)立了住房與城市發(fā)展部、交通部、能源部、教育部、退伍軍人部、環(huán)保局，2002年建立了國(guó)土安全部。除了新設(shè)政府部門(mén)，政府規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。2013年，包括所有政府雇員在內(nèi)，美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員接近280萬(wàn)，州公務(wù)員達(dá)到450萬(wàn)，地方政府公務(wù)員總數(shù)為1450萬(wàn)。美國(guó)各級(jí)政府的公務(wù)員總數(shù)達(dá)到了2180萬(wàn)。按照政府雇員占就業(yè)人口比重計(jì)算，6個(gè)就業(yè)者中就有1個(gè)受雇于政府部門(mén)。按照政府雇員占全體人口的比例計(jì)算，約每12個(gè)美國(guó)人中就有1個(gè)是政府雇員。很顯然，美國(guó)的政府規(guī)模是極為龐大的。

美國(guó)聯(lián)邦政府雇員一半的人隸屬于國(guó)家強(qiáng)制部門(mén)。在全部政府雇員中，國(guó)防部的文職雇員占36%，其次是退伍軍人部，占16%，第三位是國(guó)土安全部，占9%，第四位是司法部，占6%，這四個(gè)部門(mén)都是國(guó)家強(qiáng)力部門(mén)，他們的雇員總數(shù)占美國(guó)聯(lián)邦政府雇員數(shù)的51%。其中，國(guó)防部規(guī)模最大，國(guó)防部1940年只有25萬(wàn)人，1945年高達(dá)260萬(wàn)人，這一數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)只是計(jì)算了文職人員，沒(méi)有計(jì)算士兵。其人數(shù)到二戰(zhàn)結(jié)束之后下降，此后一直維持一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的人數(shù)。從1955年左右一直到1995年美國(guó)國(guó)防部人員都在一百萬(wàn)人以上。美國(guó)國(guó)防部是當(dāng)之無(wú)愧的人類(lèi)有史以來(lái)最大的政府部門(mén)。

隨著美國(guó)政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其政府開(kāi)支也相應(yīng)增加，聯(lián)邦政府需要通過(guò)財(cái)政資源控制地方政府，還要維持在全世界的軍事存在，導(dǎo)致美國(guó)政府公債自二戰(zhàn)以來(lái)不斷擴(kuò)張，特別是由于在二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始大幅推行赤字財(cái)政，使得美國(guó)當(dāng)下的公債總量已經(jīng)非常驚人，其公債總量等于除美國(guó)以外的所有國(guó)家國(guó)民生產(chǎn)總值的總和。

總體而言，最近五十年來(lái)，美國(guó)逐步成長(zhǎng)為西方世界的領(lǐng)頭羊，以及后冷戰(zhàn)時(shí)代的唯一全球性超級(jí)大國(guó)，其“新羅馬帝國(guó)”的自我期許不斷強(qiáng)化，美國(guó)的擴(kuò)張性、侵略性也越來(lái)越強(qiáng)。同時(shí)，美國(guó)也開(kāi)始走下坡路，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、思想觀(guān)念、政治都出現(xiàn)了不可小覷的衰變。經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的兩極分化引發(fā)了思想觀(guān)念、政黨政治、議會(huì)政治、國(guó)家治理的兩極化。

因此，前國(guó)際貨幣基金組織首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙·約翰遜，把2007年以來(lái)的金融危機(jī)稱(chēng)為金融資本發(fā)動(dòng)的一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的金融寡頭政變。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨則借用林肯的“民有、民治、民享”，將2011年美國(guó)的“占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)”歸咎于“1%有、1%治、1%享”。休克療法的發(fā)明者薩克斯將美國(guó)民主黨稱(chēng)為“華爾街的民主黨”，將共和黨稱(chēng)為“石油巨頭的共和黨”。1989年宣告歷史已經(jīng)終結(jié)的福山，近年來(lái)也開(kāi)始呼吁結(jié)束代表中上富人階層的兩黨之間的相互否決制（a vetocracy），建立民主獨(dú)裁制（a democratic dictatorship），以圖解決當(dāng)代美國(guó)的重重困境。

三

對(duì)于理解因帝國(guó)化而走下坡路的當(dāng)代美國(guó)而言，聯(lián)邦黨人的內(nèi)外政治視野仍有啟發(fā)意義。一方面，聯(lián)邦黨人有他們自己的世界觀(guān)，即首先擺脫英國(guó)殖民統(tǒng)治，獲得獨(dú)立，并謀劃成為新帝國(guó)；另一方面，他們也有自己的國(guó)家觀(guān)，他們考慮的是新生的美國(guó)如何才能存活。在十三個(gè)邦組成的松散邦聯(lián)狀態(tài)下，在沒(méi)有全國(guó)性的中央政府作為政治體統(tǒng)領(lǐng)者、整合者的狀態(tài)下，這兩個(gè)目標(biāo)都是空中樓閣。因此，必須制定一部聯(lián)邦憲法，而其最終和最高的目的就是建立一個(gè)全國(guó)性的聯(lián)邦政府，一個(gè)有權(quán)有效的聯(lián)邦政府，其次才是政治權(quán)力不同分支之間的制約和平衡。

正是因?yàn)槠湔文繕?biāo)的雙重性，學(xué)術(shù)界對(duì)它的政治與法律理論解釋也始終存在兩個(gè)方向，一方面建立一個(gè)強(qiáng)大的、統(tǒng)一的聯(lián)邦政府的重要性，另一方面強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制約和平衡的必要性，誤解往往來(lái)自于只強(qiáng)調(diào)后者而忽視前者。

聯(lián)邦黨人相信，美利堅(jiān)民族是“上帝選民”，他們同文同種，擁有共同的利益和偏好，但在邦聯(lián)時(shí)代，他們同時(shí)既隸屬于邦、又隸屬于邦聯(lián)，這種“主權(quán)中的主權(quán)”是典型的政治怪胎，各邦往往只維護(hù)地方利益，彼此利益分歧嚴(yán)重，這就尤其需要一個(gè)全體美國(guó)人的公共利益、公共意志的代表，只有全國(guó)性的政府才能超越各種地方利益，成為這種公共意志和公共利益的代表者。而活躍在這個(gè)全國(guó)性的聯(lián)邦政府中的政治家們，包括參眾議員、總統(tǒng)、最高法院大法官，比地方領(lǐng)導(dǎo)人更有能力、更有德性，而總統(tǒng)又是重中之重：“國(guó)家治理情況的好壞，必然在很大程度上取決于政府負(fù)責(zé)人如何……優(yōu)良政體的真正檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)視其能否有助于治國(guó)安邦”（《聯(lián)邦黨人文集》第六十九篇）。

因此，聯(lián)邦黨人在1789年聯(lián)邦憲法中為總統(tǒng)權(quán)的擴(kuò)張留下了充分的空間，美國(guó)總統(tǒng)直到1944年為止一直沒(méi)有連選連任限制，美國(guó)總統(tǒng)的否決權(quán)也得到了國(guó)會(huì)最大程度的尊重。在大多數(shù)情況下，否決權(quán)的行使是否順暢，取決于總統(tǒng)本身，而強(qiáng)勢(shì)總統(tǒng)的否決權(quán)更可能獲得國(guó)會(huì)的尊重。就長(zhǎng)期趨勢(shì)而言，在美國(guó)兩百多年的歷史進(jìn)程當(dāng)中，從林肯，到老羅斯福、威爾遜，再到小羅斯福、克林頓、小布什，總統(tǒng)的憲法外權(quán)力都在不斷強(qiáng)化，當(dāng)代美國(guó)政府規(guī)模、政府開(kāi)支、政府職能不斷膨脹的背后，是總統(tǒng)行政權(quán)的持續(xù)擴(kuò)張。

只有充分的政治集權(quán)，才能有所作為，美國(guó)歷史上現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和政治制度真正的革故鼎新，都是在同一政黨控制總統(tǒng)職位、參眾兩院乃至最高法院的時(shí)期才實(shí)現(xiàn)的，這種狀態(tài)并不多見(jiàn)，更像是靠運(yùn)氣而不是深思熟慮的結(jié)果。如果行政權(quán)力、立法權(quán)力、司法權(quán)力為不同政黨所掌握，往往就會(huì)出現(xiàn)政治僵局，三個(gè)權(quán)力部門(mén)都有相互否定的權(quán)利，三者角力，互不相讓?zhuān)瑥亩鴮?dǎo)致美國(guó)在大部分歷史時(shí)期形成福山所說(shuō)的否決式政體。

晚近百年、尤其是五十年來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)越來(lái)越像一個(gè)君主，國(guó)會(huì)越來(lái)越像是選舉的寡頭制，民主因素被削弱抑制，而沃倫法院之后的美國(guó)最高法院，無(wú)論能動(dòng)與否，本質(zhì)上都是非民主甚至反民主的機(jī)構(gòu)，羅伯茨法院所推動(dòng)的法人權(quán)利的自然人化就是一個(gè)明證。因此，當(dāng)代美國(guó)政制是典型的混合政制，也就是君主制、寡頭制、民主制三者的混合形式，而且君主制、寡頭制的成分已經(jīng)形成了對(duì)民主制成分的壓制之勢(shì)。晚近五十年來(lái)美國(guó)所經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)分化、社會(huì)失范、觀(guān)念撕裂、不平等的政治以及政府的膨脹進(jìn)程，在很大程度上已經(jīng)背離了聯(lián)邦黨人的構(gòu)想，也背離了托克維爾所說(shuō)的一個(gè)民主社會(huì)所必需的身份平等。

這當(dāng)然不是說(shuō)今天的美國(guó)一無(wú)是處，而是說(shuō)它走下坡路的趨勢(shì)已經(jīng)清晰可見(jiàn)。美國(guó)興衰之門(mén)戶(hù)、進(jìn)退之虛實(shí)、變化之得失、損益之輕重，對(duì)于那些希望從美國(guó)身上獲得某種現(xiàn)實(shí)鏡鑒的人們而言，對(duì)于那些不欲簡(jiǎn)單臧否而希冀認(rèn)識(shí)一個(gè)“真實(shí)的美國(guó)”的人們而言，不可不察之，不可不審之，也不可不慎之。

（作者賜稿觀(guān)察者網(wǎng)刊發(fā)本文）