四、中央集權(quán)的簡約治理

1.中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)

微山湖的案例，看起來反映的是中央政府的“軟弱無力”。萬里副總理曾講過：“微山湖爭議問題長期沒有解決……首先是國務(wù)院沒有采取斷然措施，是軟弱無力的表現(xiàn)?！碧锛o云副總理也有類似的表述。如果我們對比中央調(diào)處的實踐和中央文件的話語，似乎更能洞察出中央政府的軟弱。

但正如黃宗智所指出的，法律的形式表達不僅是一種話語，其本身也是一種現(xiàn)實，一種與客觀性現(xiàn)實相對的表達性現(xiàn)實，因此我們的探索不僅要聽其言，觀其行，更重要的是要考察言與行或說與做之間的復(fù)雜關(guān)系。正因此，“軟弱無力”的話語表達并不足以否定中國的中央集權(quán)政體，卻能啟發(fā)研究者，中國的中央集權(quán)并非主流理論所想象的集權(quán)模式，而是另一種有中國特色的中央集權(quán)。

首先，每當(dāng)中央強調(diào)“全國一盤棋”，反而更可能是地方主義抬頭的時候，微山湖的故事正可表明，凡是中央自我批判“軟弱無力”時，反而是要重拳出擊的決斷時刻，因此真正建立面向?qū)嵺`的理論敘述，不是簡單地以客觀性現(xiàn)實去否定表達性現(xiàn)實，而是要綜合兩者成其一統(tǒng)。

其次，中央三個文件并未讓微山湖問題藥到病除，但政策在實效上的成或敗與政權(quán)結(jié)構(gòu)的集權(quán)或分權(quán)，在邏輯上是兩個不同的問題。中央調(diào)處微山湖問題的決策過程，所采取的是共識型的調(diào)解模式，來自省級政府的反對意見通?？梢詳R置中央的決策。但同樣不能否認的是，中央作為主權(quán)者始終保留著“決斷”的權(quán)力，而且11號文件的出臺過程即可表明，中央政府如決定要決斷，是不以地方意志為轉(zhuǎn)移的。

事實上，正是有這么個兼具能力和意志的中央，才使得微山湖問題始終維持為一個省際問題，而沒有惡化為局部性的“內(nèi)部戰(zhàn)爭”。

再次，中央之所以始終保持其決斷權(quán)，一方面不可脫離現(xiàn)代民族國家在法律形式上的科層制結(jié)構(gòu)，另一方面也更為重要的要歸功于中國的政黨—國家體制。田紀云副總理在傳達11號文件時就曾講過：“對于‘通知’不再討論了，因為已經(jīng)征求過多次意見。兩省和有關(guān)市、縣如仍有意見，可以提、可以保留、也可以上書，但必須按‘通知’辦，行動上不能違背。這要用黨性來保證，要提高到是否和中央在政治上保持一致的高度來看待?！?

由此可見，中央在將地方意見統(tǒng)一到中央政策上時，所用的資源并不是形式法律的論證(國法)，而是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織和紀律體制，也就是田紀云所說的“要用黨性來保證”。而在兩省落實11號文件遲遲未見進展之際，崔乃夫部長也曾請出他的“尚方寶劍”，要求兩省基層政府限時達成協(xié)議，否則就將主要干部對調(diào)乃至撤職，這也是基于“黨管干部”的政黨—國家組織體制。

2.簡約治理的日常模式

既然是中央集權(quán)，既然保留著決斷權(quán)，既然在必要時可以動用黨紀和組織手段的規(guī)訓(xùn)，為什么中央會表現(xiàn)得如此“軟弱無力”，為什么在可單方面裁決的前提下卻要協(xié)調(diào)和協(xié)商呢？微山湖問題是可以用科層制內(nèi)的行政手段去解決的行政問題，但為什么卻在日常治理中轉(zhuǎn)化為由中央作為調(diào)解人介入的“司法問題”，為什么微山湖的治理實踐會出現(xiàn)行政問題司法化、司法問題調(diào)解化的現(xiàn)象呢？

如果進行由表及里的分析，原因在于在中央集權(quán)的政體結(jié)構(gòu)下，在中央地方關(guān)系的縱向分權(quán)領(lǐng)域內(nèi)，日常所實踐的卻是一種新的“簡約治理”。

首先是中央集權(quán)政體系統(tǒng)內(nèi)地方的結(jié)構(gòu)功能。根據(jù)通常的理論敘述，中央集權(quán)之下實際上是無“地方”可言的，地方政府只不過是政治中樞延伸到四方的“觸角”，它在法律形式上沒有也不應(yīng)有自己獨立的意志，所要做的僅限于忠實執(zhí)行中央所下發(fā)的指令，至多在一定限度內(nèi)具有因地制宜式的變通執(zhí)行權(quán)。

與此理論敘述形成對比的是，中國政治向來都有諸如“政令不出中南?！贝祟惖碾y題，而在前述的理論范式內(nèi)，此類現(xiàn)象都被認為是集權(quán)政體在現(xiàn)實中的“衰變”。但微山湖的案例卻告訴我們，地方在中國政治系統(tǒng)內(nèi)是一種雙頭機制，一頭由上至下地代表中央的意志，另一頭由下至上地代表轄區(qū)利益。

大多數(shù)情形內(nèi)，地方政治的雙重代表可以實現(xiàn)和諧共存，但微山湖案例的特殊性就在于這種雙重代表發(fā)生了非此即彼的斷裂。1985年初，民政部官員下到湖區(qū)檢查中央文件的落實進度，沛縣縣長在匯報時就講道：“不是我叫苦，你看我這個縣官有多難當(dāng)，上面有中央文件我要執(zhí)行，下面有群眾利益不能違背。”

這句話生動地展示出地方政府在政治系統(tǒng)內(nèi)的雙重代表性，即便是中央文件當(dāng)前，地方政府仍可用地方利益的話語修辭進行“軟性”抵制，在此次談話中，沛縣縣長在回應(yīng)民政部官員的裁決建議時講道：“萬里同志說，國務(wù)院的權(quán)威再大，也不能損害群眾利益?！?

正是因為微山湖的案例最大限度地收緊了兩個方向上的張力，我們才能清晰地看到這種雙重代表性。萬里副總理在1986年也曾講過：“我不認為部門和地方不應(yīng)該重視和講求本部門、本地方的利害得失。這是他們肩負的一種責(zé)任。”

其次，政策在形成時應(yīng)考慮執(zhí)行的成本，在中國的多級政府體制內(nèi)，簡約治理以調(diào)解手段去建構(gòu)共識，而不是以命令強制手段解決科層制內(nèi)的行政問題，這或許會增加決策的成本，但同時也在降低政策落實的成本。

崔乃夫曾講過：“為什么采取協(xié)商的辦法不拍板？擔(dān)心拍板有問題，最后沒有辦法也要拍板?！倍鵀槭裁粗醒氲呐陌鍟坝袉栴}”，問題往往出在“執(zhí)行”上。中國是一個區(qū)域差異極大的共同體，中央政策有時會出現(xiàn)一種“上通下不通”的局面，導(dǎo)致行政資源都消耗在不斷出現(xiàn)的“遺留問題”的后續(xù)解決上。簡約治理運用司法調(diào)解的技藝，也是因為共識型的決策更能得到忠實、便利和有效的執(zhí)行。

微山湖的案例可以表明，民主集中制及兩個積極性的憲法原則正在中央與地方關(guān)系的領(lǐng)域內(nèi)實踐著。但民主如何可能集中，兩個積極性如何可以相得益彰，而不會陷入“一抓就死、一放就亂”的循環(huán)，就要回到簡約治理中所包括的“商量辦事”的工作作風(fēng)。

毛澤東在《論十大關(guān)系》中就曾指出：“黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令?！?

回顧前文所講述的微山湖故事，對比1981年的水利統(tǒng)管方案和兩部劃界方案的不同命運，以及1984年11號文件的決策過程，商量辦事可以說是在中央集權(quán)下進行簡約治理的基本方式。從1980年國務(wù)院工作組初赴湖區(qū)到1984年的11號文件，中央政府反復(fù)多次征求蘇魯兩省的意見，而兩省也反復(fù)多次以各種途徑上報本方意見，關(guān)于微山湖問題的決策信息在中央與地方之間反復(fù)交流著，中央下命令需要和地方商量，也就意味著中央的命令通常需要地方的同意，而地方的否決也會擱置中央原定的議程。

但簡約治理還是在中央集權(quán)下的治理，因此中央政府在必要情況下的決斷就構(gòu)成了對地方政府的否定之否定，而且一旦生成決議，決策階段的暢所欲言就要讓位于執(zhí)行過程中的令行禁止。就此而言，雖然以上的討論區(qū)分了中央集權(quán)和簡約治理，但它們在實踐中卻是相輔相成的。

這里講述的微山湖故事，是一個不斷暴露現(xiàn)有理論之局限的案例，而中央集權(quán)的簡約治理，在現(xiàn)有理論的系統(tǒng)內(nèi)，也是一個包含著理論緊張的表述：既然是中央集權(quán)，為何又要簡約治理，反過來說，簡約治理為什么還能保持著中央集權(quán)。

微山湖的案例卻正可說明，在理論層面充斥著緊張的元素，在實踐中恰恰是相互交融的。而我也深信，只有這種本身內(nèi)含張力的理論模式，才能忠實地反映微山湖故事這個不尋常的案例，同時表明現(xiàn)有的框架性理論敘述有其適用限度，就此而言，微山湖的故事到此結(jié)束，眼下的微山湖區(qū)早已恢復(fù)往日的平靜，但面向中國實踐的理論探索卻是永無止境的。

（本文摘編自《繼往以為序章：中國憲法的制度展開》中《微山湖上靜悄悄？——論中央集權(quán)的簡約治理》一節(jié)，部分內(nèi)容有所刪減。）

《繼往以為序章》書影