【文/ 王海娟】

土地二輪延包是當(dāng)前農(nóng)村重點(diǎn)工作，涉及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、糧食安全保障和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部從2020年就開始開展二輪延包第一批試點(diǎn)，于2023年開展了土地二輪延包第二批試點(diǎn)。

我們課題組于2023年9月和10月調(diào)研了全國的7個(gè)土地二輪延包試點(diǎn)村，發(fā)現(xiàn)基層干部和農(nóng)民認(rèn)同“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策方向，同時(shí)十分反感“一延了之”的做法，探索了多樣化的土地小調(diào)整方案。

推動(dòng)土地二輪延包應(yīng)積極回應(yīng)基層干部和農(nóng)民的訴求，在迎接新挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上完善土地承包政策，為未來30年的發(fā)展奠定土地制度基礎(chǔ)。

一、第一批試點(diǎn)，基層探索了多樣化的土地小調(diào)整方案

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部從2020年開始展開第一批試點(diǎn)，全國有72個(gè)試點(diǎn)村。第一批試點(diǎn)的范圍是村民小組，每個(gè)試點(diǎn)村只需要選擇一個(gè)村民小組進(jìn)行試點(diǎn)。第一批試點(diǎn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部并未規(guī)定土地二輪延包方案，由地方自由探索。為了避免基層政府應(yīng)付，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也提出了嚴(yán)禁“一延了之”做法。

當(dāng)時(shí)土地延包試點(diǎn)的主要政策依據(jù)有兩個(gè)，一是土地二輪承包到期后延長30年，二是確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。2019年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（簡稱《意見》）提出，第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。

我們調(diào)研了4個(gè)第一批試點(diǎn)村，各個(gè)村都進(jìn)行了多樣化的探索。4個(gè)試點(diǎn)村都進(jìn)行了土地調(diào)整，一是給新增人口調(diào)整了土地。試點(diǎn)村是發(fā)達(dá)地區(qū)，土地價(jià)值較高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平較高，2023年土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到80%左右，土地租金畝均500-600元/年，而且政府財(cái)政補(bǔ)貼較多，畝均100-200元/年。土地已經(jīng)福利化，農(nóng)民要求按照新增人口分配土地的愿望強(qiáng)烈。當(dāng)?shù)亟o新增人口調(diào)整土地的一個(gè)優(yōu)勢是土地流轉(zhuǎn)率高，只需要通過“動(dòng)賬不動(dòng)地”的方式調(diào)整土地租金。

基層政府組織第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)

二是調(diào)整了地塊的位置。發(fā)達(dá)地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的覆蓋率很高，進(jìn)行了土地平整。地方政府結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)推動(dòng)“小田并大田”改革，將農(nóng)民十幾塊土地合并為2-3塊地，有的村莊實(shí)現(xiàn)了“一戶一塊田”。農(nóng)民承包地地塊的位置都發(fā)生了變化，且大部分農(nóng)民都將土地流轉(zhuǎn)出去了。當(dāng)?shù)夭扇　按_權(quán)不確地”的做法，農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)證上只有承包地面積，沒有四至位置。據(jù)說，72個(gè)試點(diǎn)村中，有93%的村莊都進(jìn)行了土地調(diào)整，平均調(diào)整幅度是7%。

在具體操作過程中，試點(diǎn)村的土地調(diào)整歷史、土地資源稟賦、農(nóng)民的土地調(diào)整訴求存在差異性，每個(gè)試點(diǎn)村的土地調(diào)整方案不同。試點(diǎn)村探索了內(nèi)涵多樣的土地小調(diào)整，有的人認(rèn)為是不按照新增人口調(diào)整土地，有的人認(rèn)為是“動(dòng)賬不動(dòng)地”，有的人認(rèn)為是保持大部分農(nóng)民家庭的土地不變，有的認(rèn)為是不調(diào)整承包地面積、只調(diào)整地塊。

A村，村集體機(jī)動(dòng)地比較多，將集體機(jī)動(dòng)地分配給新增人口，采取的是“減人不減地、增人增地”的做法。這個(gè)村很特殊，全鎮(zhèn)只有試點(diǎn)的村民小組有機(jī)動(dòng)地，當(dāng)?shù)卮蟛糠执迩f都沒有機(jī)動(dòng)地。該村民小組有機(jī)動(dòng)地120畝，試點(diǎn)時(shí)給無地和少地人口分了60畝，剩余的機(jī)動(dòng)地計(jì)劃以后分配給新增人口。這部分土地是河道地，不是承包地，無法確權(quán)給農(nóng)戶。分到土地的農(nóng)民只能耕種，無法獲得承包經(jīng)營權(quán)證。

B村，采取“動(dòng)賬不動(dòng)地”方式，重新分配土地租金。試點(diǎn)村民小組一直都有土地打亂重分的傳統(tǒng)，在2005年和2014年都重新分配了一次土地。這次作為土地二輪延包試點(diǎn)又重新分配了一次土地。由于農(nóng)民的土地都已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去了，這次采取的是“動(dòng)賬不動(dòng)地”的做法，只是在賬面上調(diào)整了土地面積，重新分配了土地租金。農(nóng)民約定，這次土地重新分配后未來30年不再分配土地，村民小組集體留下來20畝機(jī)動(dòng)地，給未來30年的新增人口調(diào)整土地。

C村，采取“動(dòng)賬不動(dòng)地”方式，重新分配土地租金。該村民小組也是每5-10年重新調(diào)整一次土地，有“動(dòng)賬不動(dòng)地”的傳統(tǒng)。此次土地二輪延包試點(diǎn)，也是采取“動(dòng)賬不動(dòng)地”的辦法進(jìn)行調(diào)整。

D村，采取區(qū)間值方式進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地面積相對平均。該村沒有機(jī)動(dòng)地。其主要做法是確定一個(gè)區(qū)間值，將超過區(qū)間值最高值農(nóng)戶的土地調(diào)整給低于區(qū)間值最低值的農(nóng)戶。按照區(qū)間值調(diào)整土地有兩個(gè)好處，一是有一個(gè)浮動(dòng)空間，當(dāng)?shù)貕K面積與調(diào)出面積存在差異時(shí)，農(nóng)民可以不調(diào)出土地，以避免切割地塊、防止土地細(xì)碎化。如果農(nóng)民要拿出的土地特別少，地塊就很小，拿出來的土地也沒有人要。二是控制了調(diào)整范圍，主要是將面積較多農(nóng)民的土地分配給無地和少地人口，大部分農(nóng)民原有的承包地保持穩(wěn)定。

二、第二批試點(diǎn)，基層干部沒有動(dòng)力，農(nóng)民反感

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部從2023年開始開展土地二輪延包第二批試點(diǎn)。我們調(diào)研了中西部地區(qū)的3個(gè)試點(diǎn)村，其中E村是國家級(jí)試點(diǎn)村，F(xiàn)村和G村是省級(jí)試點(diǎn)村。省級(jí)試點(diǎn)村也是按照國家級(jí)試點(diǎn)村來做，與國家級(jí)試點(diǎn)村沒有區(qū)別。

第二批試點(diǎn)有兩點(diǎn)不同。第一，試點(diǎn)范圍從村民小組變成行政村，第二，試點(diǎn)的政策空間不同，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部嚴(yán)格規(guī)定了土地二輪延包試點(diǎn)方案，側(cè)重探索土地延包步驟和程序。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確規(guī)定第二批試點(diǎn)要堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”以及“增人不增地、減人不減地”政策。

針對第一批試點(diǎn)多樣化的土地小調(diào)整做法，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對土地小調(diào)整進(jìn)行了嚴(yán)格限定。一是嚴(yán)令禁止給新增人口分配土地，要求按照二輪承包時(shí)的人口調(diào)整土地。二是嚴(yán)格限定土地小調(diào)整的幅度。有的試點(diǎn)村提出的要求是以戶為單位計(jì)算，土地調(diào)整比例不能超過5%。

在第二批試點(diǎn)村中，基層喪失探索空間。F村和G村主要試點(diǎn)內(nèi)容是探索土地延包的一般程序。G村和E村還加載了網(wǎng)簽制度試點(diǎn)內(nèi)容，探索農(nóng)民在線認(rèn)領(lǐng)地塊和簽訂承包合同。E村試點(diǎn)時(shí)最初采取土地調(diào)整方式，但是試點(diǎn)方案被否定，只能推倒重來。

E村2008年和2021年分別開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，全村都實(shí)現(xiàn)了土地平整。該村結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)開展“小田并大田”改革，將小地塊合并為大地塊，將分散的地塊調(diào)整到一個(gè)位置，實(shí)現(xiàn)了集中連片耕種。全村因建設(shè)機(jī)耕道、“U型渠”被占200多畝耕地，各組被占情況不一，被占土地按照原承包地面積按比例平攤到各戶。