【文/ 肖立晟 袁野】

核心觀點(diǎn)：7月1日，國(guó)新辦舉行政策例行吹風(fēng)會(huì)，住建部負(fù)責(zé)人解讀老舊小區(qū)改造，改什么？怎么改？又由誰(shuí)來(lái)出錢(qián)？其中，提到老舊小區(qū)改造的三個(gè)優(yōu)先級(jí)。優(yōu)先級(jí)一：“水電路氣網(wǎng)”；優(yōu)先級(jí)二：電梯、停車(chē)庫(kù)等配套設(shè)施；優(yōu)先級(jí)三：物業(yè)管理和公共服務(wù)。

我們通過(guò)對(duì)已有15個(gè)試點(diǎn)的梳理，結(jié)合三個(gè)優(yōu)先級(jí)思路，對(duì)此次全面推開(kāi)老舊小區(qū)改造拉動(dòng)投資進(jìn)行測(cè)算。三個(gè)改造優(yōu)先級(jí)必須完成的是優(yōu)先級(jí)一的部分，即小區(qū)、樓道照明設(shè)施、維修更換水、電、燃?xì)夤艿?、供暖設(shè)備、社區(qū)綠化、社區(qū)基本運(yùn)動(dòng)設(shè)施、增設(shè)消防設(shè)施、樓宇外墻粉刷保暖等，涉及投資約1.2萬(wàn)億。這部分投資資金來(lái)源從試點(diǎn)情況看，多為政府財(cái)政開(kāi)支（有條件小區(qū)可探索企業(yè)參與模式）。

對(duì)于優(yōu)先級(jí)二當(dāng)中的加裝電梯，目前同樣有無(wú)需居民先期參與的“北京模式”以及完全無(wú)需居民介入的“上海6+1模式”。如此，加裝電梯亦可全面推廣。若17萬(wàn)個(gè)小區(qū)全部加裝，此部分涉及投資預(yù)計(jì)至少1.2萬(wàn)億投資，其中所需財(cái)政資金投入約4600億元。

對(duì)于興建停車(chē)場(chǎng)，囿于老舊小區(qū)大多缺乏可用閑置土地，且居民參與必須性不大，恐難全面推廣。純理論計(jì)算來(lái)看，若4200萬(wàn)家庭參與停車(chē)場(chǎng)新建，將涉及投資約1.2萬(wàn)億，其中財(cái)政資金總投入約需6800億元。綜上，若老舊小區(qū)改造期限為三年，年均涉及必要投資約4200億。涉及非必需投資約8000億。

風(fēng)險(xiǎn)提示：處置地方隱性債務(wù)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

6月19日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。2017年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在廣州、韶關(guān)、柳州、秦皇島、張家口、許昌、廈門(mén)、宜昌、長(zhǎng)沙、淄博、呼和浩特、沈陽(yáng)、鞍山、攀枝花和寧波等15個(gè)城市啟動(dòng)了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)，截至2018年12月，試點(diǎn)城市共改造老舊小區(qū)106個(gè)，惠及5.9萬(wàn)戶居民，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)國(guó)常會(huì)要求，預(yù)計(jì)到2020年底所有試點(diǎn)城市的老舊小區(qū)改造工作將基本完成。目前全國(guó)需改造的老舊小區(qū)約17萬(wàn)個(gè)，涉及建筑面積約40億平方米，惠及居民上億人。

7月1日，國(guó)新辦舉行政策例行吹風(fēng)會(huì)，住建部負(fù)責(zé)人解讀老舊小區(qū)改造，改什么？怎么改？又由誰(shuí)來(lái)出錢(qián)？其中，提到老舊小區(qū)改造的三個(gè)優(yōu)先級(jí)。優(yōu)先級(jí)一：“水電路氣網(wǎng)”；優(yōu)先級(jí)二：電梯、停車(chē)庫(kù)等配套設(shè)施；優(yōu)先級(jí)三：物業(yè)管理和公共服務(wù)。

在解答錢(qián)從哪兒來(lái)時(shí)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)黃艷表示，主要是按照業(yè)主主體，也就是居民主體，社區(qū)主導(dǎo)，政府引領(lǐng)，各方支持，這種方式來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn)，采取居民出一點(diǎn)、社會(huì)支持一點(diǎn)、財(cái)政補(bǔ)助一點(diǎn)這種多渠道投資的改造資金。依照以上思路，我們通過(guò)梳理試點(diǎn)城市的老舊小區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)，探討本輪老舊小區(qū)改造在宏微觀兩個(gè)方面的拉動(dòng)效應(yīng)。

一、試點(diǎn)城市改造情況梳理

在住建部規(guī)定的15個(gè)試點(diǎn)城市中，我們選取了東部沿海地區(qū)（廣州、淄博），東北地區(qū)（沈陽(yáng)），中部（宜昌、呼和浩特），西部（攀枝花）共六個(gè)較有代表性的試點(diǎn)城市進(jìn)行研究和對(duì)比分析，探討適用于推廣全國(guó)的老舊小區(qū)改造模式。

1、廣州

（1）改造對(duì)象

2016年，廣州市在全國(guó)率先開(kāi)展老舊小區(qū)微改造工作，經(jīng)摸查，全市2000年之前建成的存在功能配套不全、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、基礎(chǔ)設(shè)施老化、人居環(huán)境較差等問(wèn)題的老舊小區(qū)共有779個(gè)，總建筑面積達(dá)5?180萬(wàn)平方米，涉及260萬(wàn)居民，約占全市戶籍人口的31％。

截至2019年3月底，全市共推進(jìn)老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目687項(xiàng)，其中已完工128項(xiàng)，正在實(shí)施231項(xiàng)，已立項(xiàng)正開(kāi)展前期工作328項(xiàng)。今年，廣州還將推進(jìn)231個(gè)老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目。

根據(jù)廣州的實(shí)際情況，可以將老舊小區(qū)劃分為街巷型、單位大院型和商品房型等3種基本類型。街巷型老舊小區(qū)大多建于1980年之前，以居民個(gè)體為主，基于原有城市肌理進(jìn)行改（擴(kuò)）建而形成；單位大院型老舊小區(qū)主要形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放初期，以單位為核心，依賴單位集體住房分配體制建造形成；商品房型老舊小區(qū)多建于1980年代之后，由開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)，通過(guò)商品住房市場(chǎng)交易集聚居住人群。（詳見(jiàn)《廣州老舊小區(qū)微改造設(shè)計(jì)導(dǎo)則》）

（2）改造內(nèi)容

廣州市老舊小區(qū)采取微改造方式，這是廣州首創(chuàng)的城市更新模式。它是指在維持現(xiàn)有建設(shè)格局基本不變的前提下，通過(guò)建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治、改善、保護(hù)、活化、完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實(shí)施的城市更新方式，主要適用于城市中對(duì)整體格局影響不大，但現(xiàn)有用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。

在微改造的框架下，針對(duì)小區(qū)公共部分和房屋建筑本體共用部位，廣州市提出了九大類共60項(xiàng)改造內(nèi)容，分為基礎(chǔ)版塊和提升板塊兩大部分。

（3）融資方式

由市、區(qū)財(cái)政安排專項(xiàng)資金用于老舊小區(qū)改造，市、區(qū)按比例分擔(dān)改造資金。區(qū)財(cái)政分擔(dān)資金包括統(tǒng)籌管線單位改造資金、原產(chǎn)權(quán)單位資金、社會(huì)捐助資金等。其中基礎(chǔ)版塊項(xiàng)目以市財(cái)政補(bǔ)助為主，區(qū)財(cái)政、個(gè)人出資為輔；提升板塊項(xiàng)目以區(qū)財(cái)政、個(gè)人出資為主，市財(cái)政資金補(bǔ)助為輔，鼓勵(lì)居民自籌資金。并多渠道探索資金來(lái)源,鼓勵(lì)社會(huì)資金參與。以越秀區(qū)仰忠社區(qū)為例，該社區(qū)微改造項(xiàng)目總投資約為2950萬(wàn)元，其中市財(cái)政安排1450萬(wàn)元，區(qū)財(cái)政1490萬(wàn)元，社區(qū)居民集資約10萬(wàn)元。

2016、2017年廣州市共安排財(cái)政資金2.5億元，推進(jìn)老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目107個(gè)，涉及用地面積765公頃覆蓋群眾80萬(wàn)人。2018年，廣州市第一批老舊小區(qū)改造項(xiàng)目165個(gè)，投入市財(cái)政資金2.5億元；第二批老舊小區(qū)改造項(xiàng)目422個(gè)，投入市財(cái)政資金12.4億元。目前廣州市已對(duì)694個(gè)老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目投入財(cái)政資金14.9億元，我們可以合理估算到2020年779個(gè)老舊小區(qū)均改造完成或?qū)⑼度胴?cái)政資金約17億。

另?yè)?jù)廣州市政府，礦泉街老舊小區(qū)的四個(gè)社區(qū)實(shí)施“微改造”預(yù)計(jì)總投資4289萬(wàn)元（平均每個(gè)社區(qū)投資1072.25萬(wàn)元）。廣州越秀區(qū)148個(gè)老舊小區(qū)改造預(yù)計(jì)投入資金15.52億元，（平均每個(gè)老舊小區(qū)投入資金約為1048.6萬(wàn)元）。據(jù)越秀區(qū)房屋管理局，越秀區(qū)19個(gè)老舊小區(qū)微改造共投資約22980萬(wàn)元（平均每個(gè)社區(qū)投入資金1209萬(wàn)元）。據(jù)此，我們可以合理估算廣州市老舊小區(qū)改造平均每個(gè)社區(qū)投入資金約1109萬(wàn)元，又據(jù)每個(gè)小建筑面積約6萬(wàn)平，則平均每平米改造投入資金約184.83元。

（4）企業(yè)參與案例：恩寧路微改造項(xiàng)目

雖然廣州市老舊小區(qū)改造資金大部分仍然來(lái)自政府投資，但是廣州市一直在探索創(chuàng)新老舊小區(qū)改造的融資機(jī)制。恩寧路項(xiàng)目是廣州探索BOT模式（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）的首例社區(qū)微改造項(xiàng)目，該模式首先由政府制定微改造設(shè)計(jì)導(dǎo)則，再通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)將該項(xiàng)目交由企業(yè)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，而企業(yè)改造后擁有項(xiàng)目的15年經(jīng)營(yíng)權(quán)，期滿后再交還政府。2016年，廣州萬(wàn)科中標(biāo)恩寧路永慶坊改造項(xiàng)目，將恩寧路永慶坊改造成集餐飲、零售、民宿與辦公于一身的時(shí)尚街區(qū)，改造面積約7000平方米，項(xiàng)目總投資近億元。2018年，廣州萬(wàn)科再次中標(biāo)恩寧路二期項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資約10.7億元，涉及總建筑面積約7.2萬(wàn)平方米，相當(dāng)于永慶坊一期面積的十倍。

“BOT模式”下，一方面解決了政府財(cái)政資金緊缺的問(wèn)題；另一方面，企業(yè)自負(fù)盈虧，大大降低了政府的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，企業(yè)成熟的管理系統(tǒng)以及經(jīng)營(yíng)手段可以與政府優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。然而，“BOT模式”也存在一定的隱患：政府對(duì)特許權(quán)的轉(zhuǎn)移會(huì)減弱政府對(duì)項(xiàng)目的控制力；企業(yè)作為項(xiàng)目的投資者、建設(shè)者與經(jīng)營(yíng)者，他們天生的逐利性，使得他們?yōu)榱俗畲蠡貭?zhēng)取自己的利益，會(huì)在經(jīng)營(yíng)階段掙脫政府束縛，從而影響公共利益的平衡。在永慶片區(qū)中，企業(yè)正是在政府的弱束縛下盡可能地追求自身的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致了公共利益的失衡。

恩寧路二期項(xiàng)目汲取了一期永慶坊項(xiàng)目的教訓(xùn)，于2018年9月7日成立了恩寧路共同締造委員會(huì)。這是政府領(lǐng)導(dǎo)下的公眾參與平臺(tái),由居民、開(kāi)發(fā)商、區(qū)更新局負(fù)責(zé)人、街道辦書(shū)記、商戶代表、社區(qū)規(guī)劃師、區(qū)人大代表、區(qū)政協(xié)委員、專家顧問(wèn)、媒體代表組成，其主要職責(zé)之一就是協(xié)調(diào)居民、業(yè)主及運(yùn)營(yíng)等各利益相關(guān)方參與、探討建筑改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案,及時(shí)反饋各方意見(jiàn)、建議。委員會(huì)是開(kāi)放式，所有關(guān)心恩寧路改造的居民、市民、專業(yè)人士、社會(huì)組織等都可向委員會(huì)表達(dá)意見(jiàn)與訴求。(詳見(jiàn)《新快報(bào)》2018年9月8日?qǐng)?bào)道)