我為什么反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策

我對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)注由來(lái)已久。1980年代中期，日本的產(chǎn)業(yè)政策很受一些中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政府官員的推崇。1987年夏天，我隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究所代表團(tuán)對(duì)日本做了為期半個(gè)月的訪問(wèn)，我得出的一個(gè)基本結(jié)論是：國(guó)內(nèi)流行的觀點(diǎn)至少有兩點(diǎn)不切實(shí)際之處：一是對(duì)日本產(chǎn)業(yè)政策的作用估計(jì)過(guò)高；二是對(duì)其作用的方式估計(jì)錯(cuò)誤。日本早期的產(chǎn)業(yè)政策之所以沒(méi)有產(chǎn)生災(zāi)難性的后果，是因?yàn)殄e(cuò)誤的產(chǎn)業(yè)政策總會(huì)受到企業(yè)家的抵制。汽車產(chǎn)業(yè)就是一個(gè)典型的例子，如果沒(méi)有本田宗一郎等人的抵制，也就沒(méi)有日本汽車產(chǎn)業(yè)的今天。

盡管許多早期的研究把日本的產(chǎn)業(yè)政策塑造為成功的典范，90年代之后有大量關(guān)日本產(chǎn)業(yè)政策更為詳盡的研究，得出的一個(gè)基本結(jié)論是：日本產(chǎn)業(yè)政策總體上講是失敗的。邁克爾·波特等人用翔實(shí)資料證明：在日本最成功的20個(gè)產(chǎn)業(yè)，基本沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策的作用，即使有，作用也微乎其微；反倒是，最失敗的7個(gè)產(chǎn)業(yè)，都受產(chǎn)業(yè)政策的嚴(yán)重影響。80年代之后，日本產(chǎn)業(yè)政策的失誤比比皆是，包括第五代計(jì)算機(jī)的研發(fā)、模擬技術(shù)、移動(dòng)通訊等方面，都被產(chǎn)業(yè)政策帶入歧途。通產(chǎn)省神話由此破滅。

改革前中國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。改革后，產(chǎn)業(yè)政策代替了計(jì)劃指標(biāo)，是穿著馬甲的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。正如劉鶴和楊偉民在《中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策：理論與實(shí)踐》一書的序言中講到的：“計(jì)劃就是產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策就是計(jì)劃，二者都體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活、資源配置的干預(yù)。”

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策失敗的例子比比皆是，成功的例子鳳毛麟角，這一點(diǎn)連林毅夫本人也不否認(rèn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)存在的結(jié)構(gòu)失調(diào)、產(chǎn)能過(guò)剩，哪一個(gè)不是政府產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)的結(jié)果？

我一直試圖從理論上尋找產(chǎn)業(yè)政策失敗的原因，我發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策失敗的原因和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)失敗的原因完全一樣。概言之，產(chǎn)業(yè)政策之所以失敗，一是由于人類認(rèn)知能力的限制，二是因?yàn)榧?lì)機(jī)制扭曲。更通俗地講，一是由于人的無(wú)知，二是由于人的無(wú)恥。認(rèn)知能力的限制比激勵(lì)機(jī)制更根本。

先講認(rèn)知能力的限制。擁護(hù)產(chǎn)業(yè)政策的人的一個(gè)基本假設(shè)是：技術(shù)進(jìn)步和新產(chǎn)業(yè)是可以預(yù)見(jiàn)的，因而是可以計(jì)劃的。這個(gè)假設(shè)是完全錯(cuò)誤。新產(chǎn)業(yè)總是來(lái)自創(chuàng)新，歷史證明：創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)是不可預(yù)見(jiàn)的，這是因?yàn)椋簞?chuàng)新過(guò)程充滿了一系列的不確定性，創(chuàng)新沒(méi)有統(tǒng)計(jì)規(guī)律可循。創(chuàng)新的不確定性使得我們沒(méi)有辦法預(yù)見(jiàn)求索的結(jié)果并預(yù)先制定一條通往特定目標(biāo)的路徑；我們既不知道目標(biāo)在哪里，也不知道道理在哪里，只能在不斷的修正錯(cuò)誤中前行。人們對(duì)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分析都是“事后諸葛亮”。如果能提前預(yù)測(cè)創(chuàng)新，那它就不是創(chuàng)新了！30年前沒(méi)有人預(yù)見(jiàn)到今天的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)（互聯(lián)網(wǎng)、新能源、生物制藥等），今天也預(yù)測(cè)不了30年后的事情。

創(chuàng)新的不可預(yù)見(jiàn)性意味著，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的唯一途徑是經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)的自由，即哈耶克講的具有不同知識(shí)和不同見(jiàn)解的“眾人的獨(dú)立努力”，而不是將自己鎖定在預(yù)定的路徑上。

這就是分散化決策優(yōu)點(diǎn)：每個(gè)企業(yè)家按照自己的警覺(jué)、想象力、判斷決定做什么、不做什么；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定成?。撼晒Φ膭?chuàng)新帶來(lái)利潤(rùn)，不斷得到復(fù)制和擴(kuò)散，成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)；失敗的試驗(yàn)停止。

產(chǎn)業(yè)政策是集中化決策，意味著將社會(huì)資源集中投入到政府選定的目標(biāo)，這是一種豪賭！成功的可能性很小，失敗的代價(jià)巨大。如果每個(gè)人有90%的可能性犯錯(cuò)誤，10個(gè)人分別決策的話，同時(shí)犯錯(cuò)誤的概率只有34.9%，至少一個(gè)人成功的概率是65.1%，只要有一個(gè)人成功了社會(huì)就有了這個(gè)產(chǎn)品。相反，如果集中做一個(gè)決策，成功的概率就只有10%。

還有一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，政府官員并不具有企業(yè)家的警覺(jué)性和判斷力；即使有，也沒(méi)有企業(yè)家那樣的激勵(lì)。專家也沒(méi)有能力制定產(chǎn)業(yè)政策。專家不是企業(yè)家，他們也許有創(chuàng)新所必須的硬知識(shí)，但并沒(méi)有創(chuàng)新所必須的軟知識(shí)?？科髽I(yè)家制定產(chǎn)業(yè)政策也不可能成功，因?yàn)檫^(guò)去的成功不是未來(lái)的指路燈，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響的創(chuàng)新通常來(lái)自名不見(jiàn)經(jīng)傳的創(chuàng)業(yè)者，而不是功成名就的商界領(lǐng)袖。許多輝煌的企業(yè)破產(chǎn)了，就是因?yàn)樾碌?、更具?chuàng)新力的企業(yè)家的破壞性創(chuàng)新。

讓我引用江小涓上世紀(jì)90年代的一項(xiàng)研究說(shuō)明一下專家決策的問(wèn)題。上世紀(jì)80 年代初期, 鑒于當(dāng)時(shí)電風(fēng)扇生產(chǎn)“ 一哄而上” 的局面, 機(jī)電部約請(qǐng)了若干國(guó)內(nèi)有名的生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)分析和經(jīng)濟(jì)管理方面的專家, 商討對(duì)策。在大量調(diào)研和分析的基礎(chǔ)上, 專家們認(rèn)為, 中國(guó)電風(fēng)扇行業(yè)的年生產(chǎn)能力在今后若干年保持在1000萬(wàn)臺(tái)左右為宜, 主張選擇若干實(shí)力雄厚的企業(yè)“定點(diǎn)”生產(chǎn)。主管部門據(jù)此制定了相應(yīng)的政策。

然而實(shí)踐證明, 專家們的預(yù)測(cè)與實(shí)際狀況有很大差距, 電風(fēng)扇的市場(chǎng)容量和生產(chǎn)規(guī)模不斷迅速擴(kuò)張, 80年代初中期的實(shí)際產(chǎn)銷量與預(yù)測(cè)就有1倍以上的差異；到80年代后期, 電風(fēng)扇的年產(chǎn)量和銷售量均達(dá)到5000萬(wàn)臺(tái)左右, 僅出口就達(dá)1000萬(wàn)臺(tái)。在數(shù)年激烈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的過(guò)程中, 電風(fēng)扇行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)也趨于合理, 生產(chǎn)集中于幾個(gè)名牌企業(yè)集團(tuán), 但并不是原來(lái)設(shè)想的布局模式。江小涓總結(jié)說(shuō)，這種使用了“科學(xué)”的程序與方法，卻沒(méi)有得到“ 科學(xué)結(jié)論” 的情形, 在許多產(chǎn)業(yè)政策的制定過(guò)程中都出現(xiàn)過(guò)。（江小涓《經(jīng)濟(jì)研究》1993年）

說(shuō)到電風(fēng)扇，我不由得想起林毅夫曾講過(guò)的他自己的故事。當(dāng)年回國(guó)時(shí)他用配額買了4臺(tái)電風(fēng)扇，全家每人一臺(tái)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)根本想不到以后能用上空調(diào)。

管理大師克萊頓·克里斯坦森說(shuō)：“當(dāng)我們看到專家對(duì)新興市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展規(guī)模的預(yù)測(cè)時(shí)，我們唯一可以確定的是：他們的預(yù)測(cè)都是錯(cuò)的?！保ā秳?chuàng)新者的窘境》第XXII頁(yè)）

接下來(lái)講一下產(chǎn)業(yè)政策失敗的第二個(gè)原因，即激勵(lì)機(jī)制的扭曲。產(chǎn)業(yè)政策通過(guò)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收和補(bǔ)貼、融資和信貸、土地優(yōu)惠、進(jìn)出口許可等方面的區(qū)別對(duì)待，創(chuàng)造出權(quán)力租金，這必然導(dǎo)致企業(yè)家和政府官員的尋租行為。從實(shí)際看，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)政策的制定過(guò)程，還是產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過(guò)程，都充滿了一系列的尋租活動(dòng)。一項(xiàng)特定產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)，與其說(shuō)是科學(xué)和認(rèn)知的結(jié)果，不如說(shuō)是利益博弈的結(jié)果。結(jié)果是，得到政策扶植的企業(yè)家通常并不是真正的創(chuàng)新企業(yè)家，而是套利者和尋租者。新能源汽車騙補(bǔ)就是一個(gè)典型的例子。不難理解，大筆從政府拿錢的企業(yè)并沒(méi)有做出像樣的創(chuàng)新來(lái)！

創(chuàng)新的不可預(yù)見(jiàn)性意味著產(chǎn)業(yè)政策一定會(huì)出現(xiàn)失誤。但政府官員和專家們一般不愿承認(rèn)自己的錯(cuò)誤，因?yàn)殄e(cuò)誤會(huì)暴露自己的無(wú)知；掩蓋錯(cuò)誤的一個(gè)辦法是對(duì)失敗的項(xiàng)目提供更多的支持。結(jié)果是，錯(cuò)誤一個(gè)接著一個(gè)！自由市場(chǎng)上的企業(yè)家沒(méi)有辦法掩蓋自己的錯(cuò)誤，他們也沒(méi)有權(quán)力阻止別人證明自己錯(cuò)了！

讓我以電信業(yè)為例說(shuō)明這一點(diǎn)。3G通訊有三個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，分別是CDMA2000、WCDMA和TD-CDMA，在TD-SCDMA作為3G標(biāo)準(zhǔn)上馬之前，三大電信運(yùn)營(yíng)商的老總和兩任信息產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)吳基傳和王旭東都反對(duì)，因?yàn)門D在技術(shù)上根本不成熟。應(yīng)該說(shuō)，他們的判斷是正確的。但2006年十幾個(gè)院士聯(lián)名上書最高領(lǐng)導(dǎo)，最高領(lǐng)導(dǎo)拍板，中國(guó)移動(dòng)被要求采用TD標(biāo)準(zhǔn)。在TD成為“創(chuàng)新型國(guó)家”樣板后，所有的反對(duì)意見(jiàn)一律封殺，直到2014年，《財(cái)新》才發(fā)表“TD式創(chuàng)新”一組文章，開(kāi)始揭露真相。掩蓋TD決策錯(cuò)誤的辦法是加快上4G，其實(shí)中國(guó)電信的CDMA2000和聯(lián)通WCDMA剛剛投入使用，遠(yuǎn)沒(méi)有飽和，根本不需要馬上替換成4G。因?yàn)殄e(cuò)上TD和過(guò)早淘汰3G浪費(fèi)了數(shù)千上萬(wàn)億元資金，但不會(huì)有人對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。

概而言之，由于人類認(rèn)知的局限和激勵(lì)機(jī)制的扭曲，產(chǎn)業(yè)政策注定會(huì)失敗。事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)政策只會(huì)阻礙創(chuàng)新，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策會(huì)誤導(dǎo)企業(yè)家，使他們將資源投入不該投入的領(lǐng)域和不該投入的項(xiàng)目。中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就是一個(gè)典型的例子；日本企業(yè)在模擬技術(shù)上的投入也是一個(gè)例子。企業(yè)家如果跟著政府的產(chǎn)業(yè)政策走，不可能有真正的創(chuàng)新。為了創(chuàng)新，中國(guó)企業(yè)家需要的是自由和公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境，而不是產(chǎn)業(yè)政策的扶植。

所以我主張廢除任何形式的產(chǎn)業(yè)政策。政府不應(yīng)該給任何產(chǎn)業(yè)、任何企業(yè)吃偏飯！

林毅夫等人認(rèn)為，盡管許多產(chǎn)業(yè)政策是失敗的，但不能由此就認(rèn)為政府不能制定正確的產(chǎn)業(yè)政策；關(guān)鍵不是要不要產(chǎn)業(yè)政策，而是制定什么樣的產(chǎn)業(yè)政策。這種觀點(diǎn)很類似上世紀(jì)80年代有人捍衛(wèi)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)：不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本身不好，而是我們沒(méi)有把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)搞好！只要尊重價(jià)值規(guī)律、尊重科學(xué)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是可以搞好的。我希望我有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策失敗的兩個(gè)原因已經(jīng)證明，林毅夫等人所希望的“正確的產(chǎn)業(yè)政策”，過(guò)去沒(méi)有過(guò)，現(xiàn)在沒(méi)有，今后也不會(huì)有。

盡管如此，還是有必要就政府官員的激勵(lì)機(jī)制再講幾句。

林毅夫似乎認(rèn)為，政府官員的尋租行為是可以通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)解決的。這種認(rèn)識(shí)如果說(shuō)不是過(guò)于天真，也是對(duì)激勵(lì)理論的誤讀。

政府官員是多任務(wù)、多目標(biāo)的代理人。如果我們能夠獲得所有行為后果的有關(guān)信息，當(dāng)然可以設(shè)計(jì)一個(gè)激勵(lì)機(jī)制，使得他們沒(méi)有尋租的空間。但無(wú)論在理論上還是實(shí)際看，獲取這樣的信息是不可能的。沒(méi)有辦法對(duì)政府官員的投入和產(chǎn)出進(jìn)行有效的度量，也就沒(méi)有辦法對(duì)他們進(jìn)行有效的激勵(lì)。對(duì)政府官員，我們只能進(jìn)行程序性的監(jiān)督和控制，盡量讓他們管的事情少一點(diǎn)，明確只能做什么不能做什么。這就是“有限政府”含義。

就產(chǎn)業(yè)政策而言，激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)還有特殊的困難：一項(xiàng)政策的后果需要很長(zhǎng)時(shí)間才能展現(xiàn)出來(lái)，短期內(nèi)看上去好的政策，長(zhǎng)期看可能是壞的；政策后果的好壞不僅依賴于政策的制定，也依賴于政策的執(zhí)行。但政府官員像走馬燈似的換來(lái)?yè)Q去，要界定每個(gè)官員的個(gè)人責(zé)任是不可能的。每個(gè)官員都有充足的理由為自己的決策辯護(hù)，我們很難區(qū)分究竟是“經(jīng)”錯(cuò)了還是和尚念錯(cuò)了！3G的錯(cuò)誤誰(shuí)應(yīng)該負(fù)責(zé)？光伏產(chǎn)業(yè)政策呢？

我能想到的惟一有效的激勵(lì)機(jī)制是：如果政府要實(shí)現(xiàn)某個(gè)產(chǎn)業(yè)政策，就應(yīng)該讓贊成該產(chǎn)業(yè)政策的政府官員和專家把自己的一部分家產(chǎn)拿出來(lái)投入，或者做抵押物。既然你認(rèn)為這個(gè)投資是好的，那就給你個(gè)賺大錢的機(jī)會(huì)吧！拿納稅人的錢搞投資，總會(huì)有嚴(yán)重的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

最好的激勵(lì)機(jī)制也只能緩解人的無(wú)恥，不能解決人的無(wú)知。