形式主義，其來有自，源遠流長，在各種形態(tài)的管理體制中均存在。其基本的規(guī)律是：越是基層的政府單位，其所受到的上級壓力愈大，形式主義作風越發(fā)普遍；越是“運動式”治理的任務，其所受到的時間壓力愈大，形式主義作風越發(fā)嚴重。

由此看來，各種顯性或隱性的形式主義泛濫，有其根本的“體制性根源”，絕非一兩次“人人喊打”的“運動式治理”所能根除，更非責難干部素質(zhì)和作風甚至撤職查辦一兩個領導所能完勝。以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在甚至自身也深惡痛絕的“填表考核”為個案，我們深入辨析一下地方和基層政府“形式主義痼疾”的根源。

層層加碼、層層加壓使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不堪其壓”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的行政管理層級，在目前中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的所有上級政府都有“下發(fā)文件、布置任務”的權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“無權(quán)駁回”、只能“照單全收”的最后單位?！吧厦媲l線、下面一根針”說的就是這種行政現(xiàn)狀。

但在當前全面深化改革、決勝精準脫貧的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著十分繁重的任務：信訪維穩(wěn)、防火防災、精準扶貧、環(huán)境治理、交通安全、公共服務、土地征用、房屋拆遷、基礎教育……，幾十項、甚至上百項各種任務，接踵、疊加而來。更有甚者，縣級政府為了顯示“政治重視、執(zhí)行有力”，而把各項任務的指標體系進一步細化分解，一項工作往往要分解為幾十項具體“量化指標”，并且都要“按月、按季度”并“全過程跟蹤檢查”。這便是我們在基層調(diào)研中，干部反應最為普遍的“層層加碼”。

比如一項“精準扶貧”項目，就會細化量化為幾十項“量化指標”，而每一項“量化指標”都要“登記造冊”。所以基層干部形象地比喻為“上面千個錘，下面一個釘”，而最終所有的錘子和板子全部都要“打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上”。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“忙于應付”“疲于應付”，而又“不得不應付”，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種“形式主義應對”埋下“體制性伏筆”。

層層追責、層層下卸責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“最終責任承擔者”

縣級政府作為縣域治理責任的主要承擔者，怎樣承擔和分解責任呢？

一是縣級政府及其各個職能部門，都可通過各種“責任書”，把本應由各個職能部門完成的“任務”，逐項逐條地下放落實給“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，但“項目資金”和“項目檢查驗收”的各種權(quán)力，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門?！皩訉迂熑螤睢币簿妥兂闪松霞壊块T的“層層免責單”。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣委、縣政府及其各個專項辦公室，以及教育局、環(huán)保局、財政局等各個職能部門下達的各項任務“責任狀”，只能“無條件服從”，少有“討價還價”的余地。因為無論哪個專項辦公室或職能局，都掌握著不少的“專項資金和資源”，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不敢得罪”的上級部門。

通過壓力層層傳導、層層加碼機制，各項任務的“落實責任”下卸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而縣級政府及其部門則掌握著絕對的“資源分配權(quán)”和“檢查驗收權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便在“權(quán)責失衡”中一路負重前行、忙亂應付。

由此，順著行政層級鏈條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“沒有回旋余地、責任不可再分”的“最終責任承擔者”。上級的每一級政府及其職能部門，為了保證自己所管轄的“任務責任”按期完成，都會不斷地到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)“督促檢查”。各種各樣、不斷追查責任的檢查考核，也成為疲于應付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“生產(chǎn)”各種“形式主義應對”的土壤。