“運動式”治理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作方式

作為“任何責(zé)任”都無法“推卸”的基層治理單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把各式各樣的任務(wù)和工程落實到鄉(xiāng)村社會。但同時，任何“責(zé)任的板子”，都能“打到”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。

經(jīng)過我們在全國各地不下一百個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本運行狀況和治理方式呈現(xiàn)出“疲于應(yīng)付的忙亂狀態(tài)”。主要根源是，經(jīng)過多輪的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理規(guī)模普遍擴大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制遵循“只減不增”的原則，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制有70到80多人（行政編加上事業(yè)編），小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有40到50人左右。而隨著城鄉(xiāng)一體化進程的急劇加快，精準(zhǔn)扶貧、移民搬遷、土地征用、基層黨建、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、美麗鄉(xiāng)村等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終“落實”，并必須通過“考核驗收”。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于“人少事多”的被動工作狀態(tài)之中。

一是“集中運動式治理”，什么事最緊急，什么事考核最嚴(yán)格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會全體出動“運動式”集中完成。

二是“加班加點式工作”，“白加黑、五加二”忙于工作，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“常態(tài)”，“誰也不敢拿工作開玩笑，出了事就得下崗”。我們在全國各地一百多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，最普遍的干部反映是“忙、忙、忙”，這是不論東、中、西部各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍的感受。

三是“外聘人員式工作”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制有嚴(yán)格限制，而工作任務(wù)不斷增加，“有財力”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則在現(xiàn)有編制外“聘用”人員。這是東南沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍做法，如東部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政編、事業(yè)編與聘用人員，基本保持在1:1:1的比例，即有40個行政編，40個事業(yè)編，就有40多個外聘人員。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“陷于”完成各種“任務(wù)”、“項目”的紛繁事務(wù)之中，完全失去工作的“主動性”，被動地成為完成“上級工作”的“腿”，無法自主統(tǒng)籌和開展適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的各項規(guī)劃。由此，也進一步加劇鄉(xiāng)村自治的“行政化”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也把各個“行政村”，變成自己工作的“腿”，村民自治功能全面衰減。在這種“運動式治理”常態(tài)化的運行機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種“形式主義應(yīng)對”也似乎有了各式各樣的借口、理由。

為了應(yīng)對各種檢查考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種“形式主義報表”紛紛出籠

由其“層層加碼加壓、層層下卸責(zé)任”的基層治理結(jié)構(gòu)所決定，基層治理權(quán)力的運行邏輯和基本權(quán)力格局日益變成：縣級政府及其部門主要的工作就是“開會動員、簽訂責(zé)任書、考核驗收”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是各項能夠得到“細化”、“量化”的“責(zé)任”的最終“完成者”。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說，縣域的80%以上的工作都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“完成的”。

同時，在重要領(lǐng)域和重大任務(wù)方面，還有嚴(yán)格執(zhí)行的“一票否決制”：如計劃生育、社會治安綜合治理、安全生產(chǎn)、精準(zhǔn)扶貧、信訪維穩(wěn)等。有的地方政府，還實行“考核打分等級排名”，優(yōu)秀者給予獎勵，連續(xù)兩年“末位者”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)“予以免職”。由于來自“上面”無論哪項“考核檢查”，都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的晉升、評優(yōu)，以及一般干部的獎勵福利等緊密“掛鉤”，任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不敢有任何“怠慢”。

我們在中部某縣的實地調(diào)研中，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記粗略地給我們回顧了一年中都有什么樣的“檢查”：精準(zhǔn)扶貧，每月4-5次，包括省、州、縣各級檢查；安全生產(chǎn)，每月4-5次，包括陸上、水上、藥品、食品、交通、礦山等；黨建檢查，一月一次；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，每月4次，包括州、縣各兩次；森林防火，清明節(jié)、春節(jié)各一次；計劃生育：一月一次；重點工程、防汛等，不定期檢查。每月的檢查，大概10多次，一年之中的檢查至少達100-150次之多。歲末年終，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)付檢查的“繁忙時期”，有時，幾個檢查組同時進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各種“檢查考核”重復(fù)而疊加，一波接著一波，一輪接著一輪，應(yīng)接不暇，再“正派”的干部也只能“忙于應(yīng)付”。

由此造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“形式主義應(yīng)付”：一是“精準(zhǔn)扶貧”變成了“精準(zhǔn)填表”，而且要不斷“重復(fù)地填”。二是無法精準(zhǔn)量化或核實的“數(shù)字”，變成了“數(shù)字造假”，出現(xiàn)“任意編造”“一個領(lǐng)導(dǎo)可以隨意推翻幾個考核數(shù)據(jù)”等現(xiàn)象。三是“填表應(yīng)付”變成了“一本正經(jīng)的常態(tài)化工作”。實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個女大學(xué)生志愿者在這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整整一年的“工作”就是“填表”，“沒日沒夜的填”，直到把這個女大學(xué)生“填得頭昏腦漲”，抱怨“填表都把人填瘋了、填哭了”。

這些便是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為嚴(yán)重、也最為頭疼的“形式主義表現(xiàn)”，但調(diào)研中采訪過的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鎮(zhèn)長，都表示各種各樣的“萬般無奈”，甚至他們也“深惡痛絕”。而“不完成任務(wù)，就走人”的壓力和責(zé)任，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有意無意地被“裹挾”到“形式主義泥潭”之中。當(dāng)然，這其中絕不排除個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身的“作風(fēng)問題”和“責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題”。