四、土地制度與現(xiàn)代社會秩序的構(gòu)建

趙文對土地財政的支持，間接地支持了既有的征地制度。趙文沒有認(rèn)識到，既有的征地制度破壞了農(nóng)村居民的財產(chǎn)權(quán)，不利于現(xiàn)代社會秩序的長期建設(shè)和發(fā)展。

本文作者在與劉守英教授合著的《產(chǎn)權(quán)的安排與保護(hù)：現(xiàn)代社會秩序的基礎(chǔ)》一文中，提出了產(chǎn)權(quán)與社會秩序的關(guān)系的命題。在該文中，作者指出，如果不能平等有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，就不會建立起權(quán)利開放的現(xiàn)代社會秩序。現(xiàn)代社會秩序建立不起來，公民的財產(chǎn)權(quán)利也不會得到平等的保護(hù)。

在權(quán)利開放的現(xiàn)代社會秩序中，暴力得以控制，經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域皆實(shí)現(xiàn)了開放與競爭的格局，社會穩(wěn)定而持續(xù)發(fā)展。沒有政治團(tuán)體可以通過壟斷政治而操控經(jīng)濟(jì)，也沒有經(jīng)濟(jì)團(tuán)體可以通過壟斷經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來影響政治。政治與經(jīng)濟(jì)的分離，為社會的長期持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

征地制度以暴力拆遷為談判籌碼，破壞了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，不利于產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)。征地拆遷的賠償額，包括政府規(guī)定土地征收底價和安置費(fèi)等賠償。實(shí)際的賠付額，取決于政府和村莊之間的資源和談判實(shí)力。名義上的土地補(bǔ)償款，在相鄰村之間可能差異不大，但實(shí)際的賠償額，通過安置費(fèi)的不同而有較大差異。在某些征地市場化程度較高的地區(qū)，支付給村民的土地賠付價格，與土地的原用途關(guān)系不大，與土地的預(yù)期收益關(guān)系較大。區(qū)位好的，項(xiàng)目預(yù)期收益高的，土地價格高，符合資產(chǎn)定價理論。但是，在其他一些地區(qū)，征地的補(bǔ)償價格較低，暴力拆遷依然是一種強(qiáng)制性的談判手段。只要征地范圍不縮小，政府永遠(yuǎn)有權(quán)壟斷合法暴力，暴力拆遷就永遠(yuǎn)是一種威脅，居民的產(chǎn)權(quán)就得不到平等保護(hù)。

居民的產(chǎn)權(quán)得不到平等保護(hù)，政府就難以收取財產(chǎn)稅。財產(chǎn)稅是發(fā)達(dá)國家地方政府主要的收益來源。但是，在我國的制度體系中，地方政府沒有立法收取財產(chǎn)稅的權(quán)力。其原因是，財產(chǎn)稅是人民與政府達(dá)成的維護(hù)和提高財產(chǎn)價值的合約。如果政府不能為保障公民的財產(chǎn)權(quán)提供穩(wěn)定的服務(wù)，公民就不愿意交稅，征稅成本比較高。

征地制度破壞了產(chǎn)權(quán)，降低了公民對政府的信任。趙文所述，政府從民間通過稅收等方式的融資成本比土地財政高。但是，趙文沒有認(rèn)識到，成本高的原因正是公民不信任政府會平等地保護(hù)產(chǎn)權(quán)。這里的因果關(guān)系，并非是因?yàn)槿谫Y難，所以才征地，搞土地財政。而是因?yàn)檎鞯氐绕茐漠a(chǎn)權(quán)的行為在歷史上經(jīng)常出現(xiàn)，公民對政府信任度小，才導(dǎo)致政府以其他方式融資的成本太高。發(fā)達(dá)國家重產(chǎn)權(quán)輕協(xié)調(diào)，我國則重協(xié)調(diào)輕產(chǎn)權(quán)。在許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府對使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)有諸多剝奪和限制。我國歷史上，農(nóng)村土地經(jīng)歷分田、集體化、國有化等多種產(chǎn)權(quán)變化，產(chǎn)權(quán)保護(hù)極不平等。又如，政府無需與房屋所有者溝通，就可以任意制定限購限價政策。公民的財產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，對政府的信任度較低，就不愿意為政府的財產(chǎn)保護(hù)服務(wù)提供買單。

現(xiàn)代社會秩序的建立，需要政府協(xié)調(diào)不同團(tuán)體的利益，從而提供部分公共品。政府協(xié)調(diào)能力的增強(qiáng)，需要公民對政府有較強(qiáng)的信任。信任來自于較好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及公民對政策有穩(wěn)定的預(yù)期。只要土地可以被暴力征用，公民就不會信任政府會平等地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，政府就難以協(xié)調(diào)利益團(tuán)體，現(xiàn)代秩序就不會建立起來。

中國的長期發(fā)展需要一套保護(hù)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代制度體系。有實(shí)證研究表明，發(fā)達(dá)國家之所以成功，不是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長速度快，而是因?yàn)樗ネ说臅r間短、頻次少（Broadberry and Wallis, 2017）。據(jù)Madison統(tǒng)計(jì)，中國經(jīng)濟(jì)占世界的份額，在1870年是10%，1900年是6.3%。在一百年之后，2000年是7.2%，2010年是14%?？梢?，中國經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)中的地位高低起伏，在2000年左右才恢復(fù)到了100年前的水平?？v觀百年歷史變化，中國不是沒有發(fā)展的機(jī)遇，但政治變動、制度錯位、意識形態(tài)，造成了經(jīng)濟(jì)的跌宕起伏，錯失了多次發(fā)展機(jī)遇。中國需要的不僅是增長，而是更穩(wěn)定持久的增長。產(chǎn)權(quán)、市場，加上可信的政府協(xié)調(diào)，有助于建立良好的現(xiàn)代社會秩序，減少經(jīng)濟(jì)衰退的頻次和時間，使國家在衰退時有更大的調(diào)整彈性。

五、結(jié)論

本文從理論、事實(shí)、政策等多個方面討論了趙燕菁《土地財政: 歷史、邏輯與抉擇》一文中的觀點(diǎn)。本文希望通過學(xué)術(shù)討論，深化關(guān)于土地財政的討論，理清關(guān)于土地制度和城市化的種種觀念。這些觀念跨越土地所有權(quán)、城市化、貨幣、政府財政等多個領(lǐng)域，不易理清。究其原因，是長期以來的體制慣性，加上流傳至今的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)思想，讓人們難以跳出既有的實(shí)踐和思維框架，更根本、更長遠(yuǎn)地思考中國的城鄉(xiāng)關(guān)系與長期發(fā)展。

本文作者最后要強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)增長替代不了制度建設(shè)。趙文的出發(fā)點(diǎn)是為了更好的建設(shè)城市。但是，城市可以快速興起，也可以快速衰落。技術(shù)進(jìn)步等因素，使得產(chǎn)業(yè)和人口在城市間的遷徙越來越快。曾經(jīng)繁榮的底特律、巴爾的摩、費(fèi)城等城市，人口大量流失；曾經(jīng)荒涼的加州涌現(xiàn)了許多年輕而富有活力的城市。現(xiàn)在規(guī)劃建造的城市，在未來可能變?yōu)閺U都；而現(xiàn)在規(guī)劃的農(nóng)村，在未來可能變成新的城市。經(jīng)濟(jì)變遷難以事先預(yù)測，政府能做的，是提高經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷中資源流動的效率，從而更好的適應(yīng)科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)變遷。這就需要建立開放而靈活的市場制度，提供穩(wěn)定有保障的產(chǎn)權(quán)，提高公民對政府的信任和政府的協(xié)調(diào)能力。

每個國家都有獨(dú)特的道路和歷史，這些經(jīng)歷必須成為國家的記憶，才能為未來發(fā)展奠定基礎(chǔ)。我國歷史上，已出現(xiàn)了多次大范圍的土地產(chǎn)權(quán)變化。多變的政策，讓老百姓對土地產(chǎn)權(quán)不放心，也增加了政府的融資和協(xié)調(diào)的難度。要促使土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，增加土地與住房的供給，提高城市化的效率，積累老百姓對政府的信任，就必須建立長期有效的土地市場。土地制度必須改。